ECLI:NL:RBDHA:2014:3068 - Rechtbank Den Haag - Vernietiging milieuvergunning Exxon RAP wegens onvoldoend...

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummers: SGR 12/6042, 12/6065 en 12/6066

uitspraak van de meervoudige kamer van 5 maart 2014 in de zaken tussen

De Inspectie Leefomgeving en Transport van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (ILT), te Den Haag, eiseres,

(gemachtigde: mr. P.C. Cup),

De Stichting Natuur en Milieu (de stichting), te Utrecht, eiseres,

(gemachtigde: drs.ing. J.G. Vollenbroek)

ExxonMobil Chemical Holland B.V. Rotterdam Aromatics Plant (Exxon RAP), te Rotterdam, eiseres,

(gemachtigde: mr. A. Collignon)

het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder

(gemachtigde: mr. B.J.M. Verras).

Aan het geding van ILT en de stichting heeft als derde-partij deelgenomen:
Exxon RAP.

Aan het geding van Exxon RAP hebben als derde-partij deelgenomen:
ILT,alsmede
de stichting.

Procesverloop

Bij besluit van 7 juni 2012 (het bestreden besluit) is verweerder overgegaan tot ambtshalve actualisering van een milieuvergunning als bedoeld in artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor de inrichting van Exxon RAP aan de Botlekweg 121 te Rotterdam-Botlek.

Tegen dit besluit hebben ILT, de stichting en Exxon RAP beroep ingesteld. De gronden zijn daarna aangevuld. Het beroep van ILT is geregistreerd onder zaaknummer SGR 12/6042, dat van de stichting is geregistreerd onder zaaknummer SGR 12/6065 en dat van Exxon RAP is geregistreerd onder zaaknummer SGR 12/6066.

Verweerder heeft verweerschriften ingediend. Exxon RAP heeft haar zienswijze op de beroepen van ILT en de stichting gegeven. Hierop heeft ILT bij brief van 12 maart 2013 gereageerd.

De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke ordening (StAB) benoemd als deskundige voor het instellen van een onderzoek.

De StAB heeft een verslag van haar deskundigenonderzoek, gedateerd 18 juni 2013, aan de rechtbank toegezonden. Partijen hebben hierop gereageerd. Op verzoek van de rechtbank heeft de deskundige bij brief van 12 september 2013 haar deskundigenverslag nader toegelicht.

ILT, de stichting en Exxon RAP hebben hierop gereageerd.

Bij besluit van 17 oktober 2013 heeft verweerder het bestreden besluit gewijzigd in die zin dat in voorschrift 7G (betreffende de opslagtanks voor benzeen) de terminologie is aangepast en aan de vergunning een voorschrift 7H is toegevoegd.

Verweerder heeft vervolgens een aanvullend verweerschrift ingediend. De stichting heeft een nadere reactie ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 december 2013. Namens ILT zijn verschenen de gemachtigde en [A]. Namens de stichting is verschenen de gemachtigde. Namens Exxon RAP zijn verschenen [B], Plant Manager, en [C], hoofd milieuafdeling, bijgestaan door de gemachtigde en [D]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigde en [E], beiden werkzaam bij DCMR Milieudienst Rijnmond.

Overwegingen

1.1 Exxon RAP exploiteert een aromatenfabriek die in 1963 is opgericht en nadien een aantal malen is gewijzigd en uitgebreid. In deze fabriek worden benzeen, tolueen en xyleen geproduceerd. De inrichting omvat een gpbv-installatie. Er is een sterke samenhang tussen de Exxon RAP en de naastgelegen Esso raffinaderij, onder andere op het gebied van het energiesysteem en de daarmee gepaard gaande emissies van CO2, NOx en SO2. Er is sprake van een geïntegreerd stoom- en stookgas-systeem. De fakkel van de aromatenfabriek staat op het terrein van de Esso raffinaderij. Hierin worden bijna uitsluitend gassen verbrand afkomstig van de aromatenfabriek. Hierbij komt NOx vrij.

1.2 Voor Exxon RAP is op grond van de Wet milieubeheer op 19 december 1995 een revisievergunning verleend en op 20 augustus 1996 een veranderingsvergunning. Deze vergunningen gelden thans als omgevingsvergunningen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Daarna zijn diverse wijzigingsvergunningen op grond van artikel 8.24 van de Wet milieubeheer verleend.

Bij het bestreden besluit zijn de voorschriften voor SO2, NOx en benzeen geactualiseerd. Het eerder geldende totale emissieplafond voor SO2 van 900 ton/jaar is in het bestreden besluit verlaagd tot 600 ton/jaar als voortschrijdend 4-jaars gemiddelde met een maximum emissie per jaar van 660 ton.

Het eerder geldende totale emissieplafond voor NOx van 670 ton/jaar is in het bestreden besluit verlaagd tot 220 ton/jaar tot 1 januari 2017 en 160 ton/jaar daarna.

Het eerder geldende totale emissieplafond voor benzeen van 15 ton/jaar is vervangen door de middelvoorschriften 7G en 7H ter voorkoming van benzeenemissie.

Ontvankelijkheid Stichting Natuur en Milieu

Het beroep van de stichting van 15 juli 2012 is ingediend door drs. J.G. Vollenbroek op briefpapier van Mobilisation for the Environment. Bij het beroepschrift zijn bijlagen gevoegd. In bijlage 2 machtigt de stichting drs. J.G. Vollenbroek om namens haar beroep in te stellen tegen het bestreden besluit. Naar het oordeel van de rechtbank is hiermee voldaan aan de vereisten van artikel 6:5 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Van niet-ontvankelijkheid van de stichting, zoals door Exxon RAP betoogd, is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake.

Inhoudelijk

Algemeen

4.1

Op het bestreden besluit van 7 juni 2012 is gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht nog het recht van toepassing zoals dat gold tot en met 31 december 2012. Dit besluit is namelijk bekendgemaakt vóór 1 januari 2013.

Op het besluit van 17 oktober 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht wel van toepassing, omdat dit besluit na 1 januari 2013 bekend is gemaakt.

4.2

Ingevolge artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo kan het bevoegd gezag voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover deze betrekking hebben op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is.

4.3

Bij het gebruik van die bevoegdheid komt het bevoegd gezag beoordelingsvrijheid toe. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) blijkt dat geen gebruik mag worden gemaakt van die bevoegdheid als het opleggen van voorschriften tot dermate ingrijpende voorzieningen zou leiden dat daardoor de grondslag van de aanvraag om omgevingsvergunning zou worden verlaten en daardoor een andere inrichting zou ontstaan dan is vergund.

4.4

Ingevolge artikel 2.22, derde lid, van de Wabo worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor daarbij aangewezen categorieën activiteiten of gevallen regels gesteld met betrekking tot het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning. Het Besluit emissie-eisen stookinstallaties A (Bees A) is een regeling als bedoeld in artikel 2.22, derde lid, van de Wabo.

4.5

Op grond van artikel 5.14, eerste lid, van het Activiteitenbesluit is § 5.1 tot 1 januari 2016 niet van toepassing op een grote stookinstallatie waarvoor vergunning is verleend vóór 1 januari 2013. Dat betekent dat de eisen uit het Bees A in dit geval nog tot 1 januari 2016 gelden.

Zowel de procesfornuizen als de gasmotoren betreffen stookinstallaties waarop de wettelijke grenswaarden uit het Bees A direct van toepassing zijn.

Ingevolge artikel 28a van het Bees A moet het bevoegd gezag, indien tot de inrichting een IPCC-installatie behoort, strengere eisen stellen indien met de eis uit het Bees A niet wordt voldaan aan het bepaalde bij of krachtens de artikel 2.14 en 2.22 van de Wabo.

4.6

Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, ten eerste, van de Wabo neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval in acht dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast.

4.7

Ingevolge artikel 5.4, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting of met betrekking tot een lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met BBT-conclusies en bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over beste beschikbare technieken.

Benzeen

5.1

Bij besluit van 17 oktober 2013 heeft verweerder het in het besluit van 7 juni 2012 opgenomen voorschrift 7G ingetrokken en een nieuw voorschrift 7G aan de vergunning verbonden, alsmede aan die vergunning voorschrift 7H toegevoegd.

Dit besluit moet naar het oordeel van de rechtbank als een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt, zodat de ingestelde beroepen zich van rechtswege mede tegen dit besluit richten.

5.2

De rechtbank stelt vast dat de gronden van Exxon RAP uitsluitend zien op het inmiddels vervangen voorschrift 7G. Exxon RAP heeft bij brief van 4 december 2013 meegedeeld dat zij zich kan vinden in het besluit van 17 oktober 2013 en dat haar beroep zich niet tegen dit besluit richt. Gelet hierop is verweerder bij besluit van 17 oktober 2013 geheel tegemoet gekomen is aan de bezwaren van Exxon RAP. Niet gebleken is dat Exxon RAP nog belang heeft als eisende partij bij beoordeling van het besluit van 7 juni 2012. Het beroep van Exxon RAP is dan ook niet-ontvankelijk.

5.3

De stichting heeft aangevoerd dat voorschrift 7H ontoereikend is, nu open blijft wat er na het uitvoeren van het nader onderzoek naar de toepassing van dampverwerking moet gebeuren. Zij betoogt dat aanvullend voorgeschreven dient te worden dat Exxon RAP het onderzoek ter goedkeuring dient voor te leggen aan de DCMR.

5.4

Voorschrift 7H luidt als volgt:” Vergunninghouder moet uiterlijk 1 juli 2014 een nader onderzoek uitvoeren naar toepassing van dampverwerking op tanks waarin Benzeen, SCN en Extract mag worden opgeslagen. Daarbij wordt ingegaan op de technische mogelijkheden, de kosten van implementatie en de te verwachten emissiereductie. Vergunninghouder moet de bevindingen binnen 1 maand na afronding van het onderzoek aan het bevoegd gezag rapporteren.”

5.5

Verweerder en Exxon RAP hebben zich ter zitting akkoord verklaard met een aanpassing van voorschrift 7H in de door de stichting bepleite zin.

5.6

Gelet op het bovenstaande vertoont het bestreden besluit, zoals aangepast met voorschrift 7H op 17 oktober 2013, een gebrek en komt het in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Voorschrift 7H zal als volgt gewijzigd dienen te worden:

“Vergunninghouder moet uiterlijk 1 juli 2014 een nader onderzoek uitvoeren naar toepassing van dampverwerking op tanks waarin Benzeen, SCN en Extract mag worden opgeslagen. Daarbij wordt ingegaan op de technische mogelijkheden, de kosten van implementatie en de te verwachten emissiereductie. Vergunninghouder moet de bevindingen binnen 1 maand na afronding van het onderzoek aan het bevoegd gezag rapporteren en ter goedkeuring voorleggen aan DCMR Milieudienst Rijnmond.”

5.7

De stichting verzet zich er voorts tegen dat verweerder niet langer een maximale emissie van benzeen heeft voorgeschreven, maar is overgegaan op middelvoorschriften. Hiermee wordt volgens haar niet voldaan aan het minimalisatievereiste . Volgens de stichting had bovendien een milieuzorgsysteem moeten worden opgelegd.

5.8

De StAB heeft in haar advies van 18 juni 2013 geconcludeerd dat, gelet op de actuele emissies van benzeen van minder dan 10 ton/jaar in 2012 en de voorziene daling naar 9,6 ton/jaar voor 2020 enige aanleiding ontbreekt om het door de stichting voorgestane emissieplafond van 15 ton/jaar vast te leggen. De rechtbank ziet geen aanleiding deze conclusie van de StAB niet te volgen. De StAB stelt bovendien vast dat een milieuzorgsysteem reeds in de revisievergunning uit 1995 verplicht is gesteld. Nu er geen aanknopingspunten zijn om aan deze vaststelling van de StAB te twijfelen, kan deze beroepsgrond niet slagen.

SO2

6.1

ILT en de stichting voeren aan dat verweerder bij zijn normstelling van een verkeerd Best Available Techniques Reference document (BREF) is uitgegaan, waardoor voor SO2 een te ruime emissie is toegestaan. Zowel ILT als de stichting is in dat kader van mening dat per installatie een emissienorm moet worden opgelegd en dat niet mag worden uitgegaan van een zogeheten bubble-benadering. De bubble-benadering achten zij in strijd met de Richtlijn Industriële Emissies (RIE) en de daarin gestelde eis van toepassing van Best beschikbare technieken (BBT). De stichting betoogt dat Exxon RAP qua milieueffecten als op zichzelf staand moet worden beoordeeld en niet in samenhang met Esso. Niet het BREF Raffinaderijen is van toepassing, maar primair het BREF Large Volume Organic Chemicals (LVOC of Organische Bulkchemie) en subsidiair het BREF Afgas- en afvalwaterbehandeling en het BREF Storage. Er wordt niet aan de BBT-eis voldaan, omdat er geen COS-converter wordt toegepast, die het zwavelgehalte van het Low Joule Gas (LJG) verder terugbrengt dan een reiniging van 95%. Volgens de stichting dient per emissiepunt een SO2 emissiewaarde van 40 mg/Nm3 te worden voorgeschreven.

6.2

De rechtbank overweegt dat verweerder, gelet op artikel 5.4 van het Bor, als bevoegd gezag een zekere beoordelingsvrijheid heeft bij het toepassen van de bepalingen over BBT. Artikel 14, derde lid, van de RIE bepaalt dat BBT-conclusies het referentiepunt zijn voor vergunningverlening. De RIE, noch het Bor en Mor schrijven dwingend voor welke BREF’s dan wel BBT-conclusies in een concreet geval van toepassing zijn.

6.3

Verweerder heeft het opgelegde emissieplafond voor SO2 getoetst aan het BREF LVOC en het BREF Raffinaderijen op grond van de grote mate van integratie van Exxon RAP met Esso raffinaderij wat betreft de inzet van LJG als brandstof bij Exxon RAP, die afkomstig is van de raffinage bij Esso en geen andere afzetmarkt kent. Exxon RAP zelf stelt in dat kader dat de aromatenfabriek op de huidige locatie is geplaatst juist vanwege de energie-integratie met de raffinaderij.

6.4

De grote mate van integratie wat de brandstoflevering betreft en het gebruik daarvan is een keuze die kennelijk niet is gemaakt waar het de overige aspecten van de bedrijfsvoering betreft. Dit komt voor rekening en risico van beide inrichtingen. De keuze, zoals die is gemaakt, is echter uitgangspunt voor de beoordeling zoals die thans voorligt. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen Exxon RAP en Esso raffinaderij, ondanks deze grote mate van integratie, niet worden gezien als een gezamenlijke inrichting, gelet op het feit dat het gaat om twee entiteiten die op organisatorisch vlak losstaan van elkaar en elk over eigen vergunningen beschikken
.Gelet daarop en nu Exxon RAP een aromatenfabriek is, waarin niet wordt geraffineerd, kan verweerder niet worden gevolgd in zijn stelling dat de BREF Raffinaderijen hier van toepassing is.

6.5

Ter beantwoording van de vraag welke BREF’s wel op de inrichting van toepassing zijn stelt de rechtbank vast dat Exxon RAP een chemische fabriek is met twee typen stookinstallaties (in totaal tien), te weten vijf gasmotoren en vijf procesfornuizen (zijnde stookinstallaties die in hoofdzaak gebruikt worden voor andere doeleinden dan het verhitten van water of stoom, het opwekken van kracht dan wel een combinatie daarvan). De procesfornuizen worden op gas afkomstig van de raffinaderij gestookt, te weten LJG en het laagzwavelige High Joule Gas (HJG). Twee fornuizen worden op HJG gestookt, de overige op een mengsel van LJG en HJG. De gasmotoren (zuigermotoren) worden gestookt op aardgas dat zwavelvrij is, waardoor geen SO2 wordt geëmitteerd. Deze gasmotoren emitteren wel NOx.

6.6

De StAB merkt in haar verslag van 18 juni 2013 op dat, nu Exxon RAP een afzonderlijke inrichting is, daaruit volgt dat de eisen uit het wettelijk regime per individuele stookinstallatie gelden en niet als gemiddelde over meerdere installaties, zoals in de vergunning van 7 juni 2012 is toegepast. Anderzijds is het hanteren van de bubble-benadering niet ongebruikelijk bij inrichtingen als hier aan de orde. Daarbij is het van belang dat bij het berekenen van de bubble wordt uitgegaan van BBT-emissiewaarden per installatie, waarbij meerdere BREF’s met elkaar kunnen worden vergeleken, aldus de StAB.

In haar nadere verslag van 12 september 2013 concludeert de StAB dat, nu Exxon RAP een chemische fabriek is, het BREF Large Volume Organic Chemicals ofwel Organische bulkchemie (BREF LVOC) op de inrichting van toepassing is. In dit BREF is echter niet omschreven wat op het gebied van de SO2-emissie de BBT-emissiewaarden voor procesfornuizen zijn. Door middel van doorverwijzing naar het BREF Grote stookinstallaties (BREF LCP) kan voor een deel van de procesfornuizen (afhankelijk van het thermisch vermogen) een BBT-niveau worden afgeleid. Voor het andere deel kan worden teruggevallen op het BREF Afgas- en afvalwaterbehandeling. Op grond van deze BREF’s is er voor de inrichting geen getalsmatig emissieniveau te bepalen dat als BBT kan gelden.

Volgens de door de StAB opgevraagde berekening per procesfornuis worden twee daarvan volledig op HJG gestookt. Voor de drie procesfornuizen die op HJG én LJG worden gestookt wordt in het BREF LVOC voor de hogere thermische vermogens doorverwezen naar het BREF LCP, waarin opnieuw wordt doorverwezen naar het BREF Aardolie- en aardgasraffinaderijen (BREF Raffinaderijen). Van deze drie is er één procesfornuis dat qua vermogen te laag ligt om onder het toepassingsbereik van het BREF LCP te vallen, waardoor voor dat fornuis op het BREF Afgas kan worden teruggevallen. Hierin komt de toepassing van een natte wasser als BBT naar voren met een bijbehorend SO2-emissieniveau van ten hoogste 40 mg/Nm3. Dit komt neer op een verlaging met jaarlijks 130 ton van de emissie van SO2 door procesfornuis F-1051.

6.7

Exxon RAP bestrijdt deze conclusie. In haar visie heeft de StAB ten onrechte het BREF Afgas
in zijn adviesbetrokken, omdat fornuis F-1051 vanwege de koppeling met andere fornuizen (F-1750 en F-4201) moet worden beschouwd als een fornuis met een vermogen van meer dan 50 MW dat onder de BREF LCP valt (artikel 29 van Pro de RIE). Er is dan ook geen reden om aan te nemen dat de SO2-emissie jaarlijks met 130 ton omlaag kan, zoals de StAB heeft opgemerkt.

6.8

De rechtbank volgt Exxon RAP niet op dit punt, aangezien zij van oordeel is dat ieder fornuis, en dus ook F-1051, op zichzelf moet worden beschouwd. Niet aannemelijk is geworden dat de door Exxon RAP gestelde onderlinge koppeling van de fornuizen zodanig is dat deze samen als één installatie moeten worden gezien. Het desondanks uitgaan van een dergelijke koppeling verdraagt zich niet met het uitgangspunt dat van de BBT-emissiewaarden per installatie moet worden uitgegaan.

6.9

ILT heeft in reactie op het nadere verslag van de StAB naar voren gebracht dat bij juiste lezing van de BREF LCP de conclusie is dat ook voor de resterende twee van de drie procesfornuizen, die tevens worden gestookt op LJG, de emissie-eis voor SO2 niet in de BREF Raffinaderijen, maar in de tekst van de BREF LCP is vermeld en dat die eis in dit geval op een emissienorm van 37 mg/Nm3 per fornuis uitkomt.

Verweerder heeft in zijn memorie van 13 november 2013 gesteld dat het nadere verslag van de StAB en laatstgenoemde reactie van ILT geen aanleiding geven om zijn standpunt dat naast aan de BREF LVOC ook aan de BREF Raffinaderijen moet worden getoetst, te herzien. Verweerder acht het BREF Afgas niet van toepassing. Voorts acht verweerder de door ILT genoemde SO2-emissienorm van 37 mg/m3 niet juist. Het uitgangspunt van ILT komt volgens verweerder in feite neer op het 100% met HJG stoken van alle vijf fornuizen, hetgeen volgens verweerder niet realistisch is en op mesoniveau milieuhygiënisch ongewenst. Dit leidt er immers toe dat Esso het LJG niet meer kan leveren aan Exxon RAP, als gevolg waarvan dat afgefakkeld moet worden met een forse SO2-emissie tot gevolg. Verweerder beroept zich in deze op de nadere rapportage van de StAB. De StAB heeft verder in het nadere verslag bevestigd dat de gehanteerde bubble-benadering voor deze situatie mogelijk is, aldus verweerder.

6.1

De rechtbank concludeert dat de door ILT gewenste SO2-emissienorm per fornuis erop neer zou komen dat alle vijf procesfornuizen nagenoeg geheel op HJG gestookt zouden moeten worden. Een procesfornuis dat geheel op HJG wordt gestookt heeft blijkens het advies van de StAB van 12 september 2013 immers een SO2-emissie van 35 mg/Nm3.

De rechtbank is van oordeel dat voor het procesfornuis dat qua vermogen te laag ligt om onder het toepassingsbereik van het BREF LCP te vallen moet worden teruggevallen op het Besluit emissie-eisen middelgrote stookinstallaties (Bems), zoals dat luidde ten tijde van het bestreden besluit van 7 juni 2012. Per 1 januari 2013 is het Bems vervallen en zijn de van toepassing zijnde emissie-eisen opgenomen in het Activiteitenbesluit milieubeheer.

6.11

Ingevolge artikel 3.10 van het Activiteitenbesluit voldoet het rookgas van een ketelinstallatie met een nominaal ingangsvermogen van 1 MW of meer aan de emissiegrenswaarden, genoemd in tabel 3.10. In dit geval bedraagt de emissie-eis voor SO2 200 mg/Nm3.

6.12

Deze emissie-eis ligt een factor 5 hoger dan de eis waarvan de StAB voor fornuis F-1051 in haar advies van 12 september 2013 is uitgegaan. Gelet daarop, kan aan deze strengere eis niet worden vastgehouden en volgt de rechtbank de StAB in deze niet.

6.13

De StAB heeft in het advies van 12 september 2013 geadviseerd om op basis van het brandstofverbruik over 2012 voor de drie fornuizen, die op een mengsel van HJG en LJG worden gestookt uit te gaan van een verhouding HJG/LJG van 40/60, zodat per jaar op de SO2-emissie 209 ton in mindering kan worden gebracht.

De StAB adviseert dan ook de toegestane SO2-jaarvracht in voorschrift 7D van de vergunning te laten heroverwegen, omdat deze met 130 tot 209 ton per jaar kan worden verminderd. Het daaraan gerelateerde 4-jaarsgemiddelde dient daarbij opnieuw te worden bepaald.

6.14

Volgens Exxon RAP heeft de StAB, door uit te gaan van de maatgevendheid van de brandstofcijfers over 2012, er onvoldoende rekening mee gehouden dat de gemiddelde verhouding LJG/HJG per jaar fluctueert. Uitgangspunt van de vergunningvoorschriften is dat het beschikbare LJG zo maximaal mogelijk wordt ingezet.

Verweerder heeft zich daarbij aangesloten. Hij betoogt aanvullend dat met het verlagen van het emissieplafond voor SO2 impliciet al rekening is gehouden met een andere brandstofverhouding HJG/LJG dan de in de aanvraag genoemde verhouding 15/85. Het emissieplafond is mede gebaseerd op de feitelijke emissies van de afgelopen 5 jaar. Verweerder stelt zich op het standpunt dat een zo verregaande afwijking van de bedrijfsvoering als door de StAB voorgesteld neerkomt op verlating van de grondslag van de aanvraag, hetgeen niet toegestaan is. Bovendien vindt de door de StAB voorgestelde wijziging zijn basis slechts in het brandstofverbruik van één jaar, hetgeen te gering is om de realiteitswaarde daarvan te kunnen beoordelen.

6.15

Ook de rechtbank is van oordeel dat een verandering in de stookverhouding HJG/LJG, zoals door ILT bepleit, tot een zodanig ingrijpende wijziging in de bedrijfsvoering van Exxon RAP zal leiden, dat daarmee voor de drie fornuizen die het betreft de grondslag voor de aanvraag zou worden verlaten. De aanvraag is immers gebaseerd op een stookverhouding 15/85. Door ILT is betoogd dat het zwavelgehalte van het aangeleverde LJG zou kunnen verlaagd door gebruik te maken van een COS-converter in combinatie met een wet scrubber. Door de Afdeling is evenwel in de tussenuitspraak van 9 mei 2012 (ECLI:NL:RVS:2012: BW5268) in een procedure over de aan de Esso raffinaderij verleende milieuvergunning geoordeeld dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de toepassing van een COS-converter in de Esso raffinaderij niet kosteneffectief is, vooral vanwege de hoge inbouwkosten. Dat betekent dat de Esso raffinaderij naast het zwavelarme HJG ook LJG zal blijven produceren. Nu er voor LJG geen andere afnemer is dan Exxon RAP, zou een staking van de afname van LJG door Exxon RAP tot gevolg hebben dat dit gas in de raffinaderij moet worden afgefakkeld. Affakkelen komt volgens de StAB neer op energieverspilling, hetgeen indruist tegen de basisprincipes van de IPPC-richtlijn. Daarnaast neemt de SO2-emissie daardoor niet af, omdat dan 550 ton door de fakkel wordt geëmitteerd. Daarom is de rechtbank van oordeel dat in de thans aan de orde zijnde procedure het gebruik van LJG als brandstof door Exxon RAP als vaststaand moet worden aangenomen. Daarnaast kan de rechtbank zich verenigen met het standpunt van verweerder dat het brandstofverbruik over één jaar een te smalle basis is voor een dergelijk vergaande afwijking.

6.16

Dit alles laat echter onverlet dat uit de adviezen van de StAB en de daarbij behorende bijlagen blijkt dat een minder vergaande wijziging in de verhouding HJG/LJG teneinde de SO2-emissie te verminderen mogelijk en aan de orde is, nu de BREF Raffinaderijen hier niet van toepassing is. In haar presentatie aan de StAB heeft Exxon RAP een verhouding HJG/LJG van 20/80 genoemd als laagste praktijkwaarde. Gelet daarop acht de rechtbank dat in ieder geval realiseerbaar. De daarmee overeenkomende 4‑jaarsgemiddelde SO2-jaarvracht bedraagt maximaal 574 ton. Nu in het bestreden besluit is uitgegaan van een maximumjaarvracht SO2 van 600 ton, kan dit besluit in zoverre eveneens niet in stand blijven. Verweerder wordt opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van het hiervoor overwogene.

NOx

7.1

Voor de emissie van NOx had volgens de stichting moeten worden uitgegaan van een norm van 100 mg/Nm3 per individuele gasmotor, omdat een van de gasmotoren aan die norm voldoet. De stichting is voorts van mening dat Exxon RAP een te lange overgangsperiode wordt geboden om tot de gewenste verlaging van de emissie van NOx te komen. De lagere norm had al in 2007 geïmplementeerd moeten zijn.

7.2

Op grond van artikel 1.3, eerste lid, aanhef en onder a, is het Bems niet van toepassing op stookinstallaties waarop het Besluit emissie-eisen stookinstallaties milieubeheer A (Bees A) van toepassing is. De rechtbank stelt vast, zoals ook door de StAB geconstateerd, dat de gasmotoren vallen binnen het bereik van artikel 2, aanhef en onder a, van het Bees A.

7.3.

Ingevolge artikel 23a van het Bees A mag bij een bestaande zuigermotor (lees gasmotor) met een asvermogen van meer dan 50 kW waarin het aandeel van gasvormige brandstoffen in de warmte-inhoud van de toegevoerde brandstoffen 50 procent of meer bedraagt de uitworp van stikstofoxiden met het rookgas, betrokken op de warmte-inhoud van de toegevoerde brandstof, niet meer bedragen dan 500 g/GJ.

7.4.

Gelet op het verslag van de StAB van 18 juni 2013 komt toepassing van de normstelling in het Bees A neer op een toegestane emissie van 1700 mg/Nm3, welke normstelling niet als BBT kan worden aangemerkt, aangezien de meest van toepassing zijnde BREF een normstelling vermeldt van 60 tot 300 mg/Nm3. Omdat deze BREF slechts van toepassing is op fornuizen van een veel grotere omvang, te weten vanaf 50 MWth, kan deze normstelling naar het oordeel van de rechtbank hoogstens worden beschouwd als een referentiepunt, maar niet als maatgevend voor BBT.

7.5.

Verweerder is bij de normstelling tot 2017 uitgegaan van het Bees A, aan welke normstelling reeds wordt voldaan door de inrichting. Voor de periode 2017 en later heeft verweerder aangesloten bij de normstelling in het Bems van 340 mg/Nm3, die duidelijk strenger is dan die van het Bees A. De rechtbank kan verweerder hierin volgen. Naar het oordeel van de rechtbank beweegt verweerder zich door de nieuwe NOx-norm eerst met ingang van 2017 van kracht te laten worden bovendien binnen de grenzen van het Bems, nu het Bems een dergelijke fasering mogelijk maakt.

7.6.

Voor de periode vanaf 2017 is verweerder bij zijn normstelling uitgegaan van een totale emissie van de vijf gasmotoren van 28 ton/jaar, waarbij de gasmotor met een vermogen van 3 MWth wordt gesteld op een emissie van 3 ton/jaar en de vier overige gasmotoren, met een gezamenlijk vermogen van 7,7 MWth, worden gesteld op een emissie van gezamenlijk 25 ton/jaar. Blijkens de StAB komt dit neer op een gewogen gemiddelde van 282 mg/Nm3. Inclusief uitwijkmarge van 10% komt dat op 310 mg/Nm3. Nu het Bems een normstelling geeft van 340 mg/Nm3, voldoet de door verweerder vastgestelde normstelling daarmee aan BBT. Dat een van de installaties een duidelijk lagere uitstoot heeft dan deze normstelling, wil naar het oordeel van de rechtbank nog niet zeggen dat verweerder daarmee gehouden was ook ten aanzien van de andere, kleine gasmotoren deze waarde als grenswaarde aan te houden. Deze grond slaagt dan ook niet.

Slotsom

8.1

Het beroep van Exxon RAP is, gezien het onder 5.2 overwogene, niet-ontvankelijk. Gelet op hetgeen is overwogen onder 5.6 en 6.16 zijn de beroepen van ILT en de stichting gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:46 en 7:12, eerste lid, van de Awb.

Verweerder wordt opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De rechtbank zal hiervoor een termijn stellen.

8.2

Nu verweerder bij besluit van 17 oktober 2013 is tegemoetgekomen aan Exxon RAP wordt verweerder wordt in de door Exxon RAP gemaakte proceskosten veroordeeld, waarbij met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht het gewicht van de zaak is bepaald op 1 (gemiddeld) en voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van een beroepschrift, het verschijnen ter zitting, het geven van een schriftelijke zienswijze na het verslag van het deskundigenonderzoek) 2,5 punten worden toegekend. Voorts zal worden bepaald dat verweerder het door Exxon RAP betaalde griffierecht vergoedt.

8.3

Verweerder wordt voorts in de door de stichting gemaakte proceskosten veroordeeld, waarbij met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht het gewicht van de zaak is bepaald op 1 (gemiddeld) en voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van een beroepschrift, het verschijnen ter zitting, het geven van een schriftelijke zienswijze na het verslag van het deskundigenonderzoek) 2,5 punten worden toegekend. Gelet op de gegrondverklaring van dit beroep, dient verweerder daarnaast het betaalde griffierecht te vergoeden.

8.4

Dit laatste geldt eveneens voor het door ILT betaalde griffierecht. Niet gebleken is van (overige) proceskosten van ILT die voor vergoeding in aanmerking kunnen komen.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep van Exxon RAP niet-ontvankelijk;
verklaart de beroepen van ILT en de stichting gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, zoals aangepast bij besluit van 17 oktober 2013, wat betreft voorschrift 7H voor zover daarin niet is opgenomen dat het onderzoek ter goedkeuring van het bevoegd gezag dient te worden overgelegd;
vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de maximumemissie per jaar van SO2 en de toegestane verhouding HJG/LJG;
draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het door ILT betaalde griffierecht van € 310,00 te vergoeden;
draagt verweerder op het door de stichting betaalde griffierecht van € 310,00 te vergoeden;
draagt verweerder op het door Exxon RAP betaalde griffierecht van € 210,00 te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van de stichting tot een bedrag van € 1.217,50;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van Exxon RAP tot een bedrag van € 1.217,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, voorzitter, mr. H.P.M. Meskers, en mr. E.R. Houweling, leden, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 maart 2014.

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.