ECLI:NL:RBDHA:2014:15922

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 12/4171

uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2014 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser,

de minister van Buitenlandse Zaken, verweerder

(gemachtigde: mr. E.M. Viergever- van Mourik).

Procesverloop

Bij uitspraak van 19 oktober 2011 (AWB 09/1106 AW, gepubliceerd in TAR 2011/181) heeft de rechtbank bepaald dat verweerder in bezwaar opnieuw moet beslissen op het verzoek van 21 juni 2007 om toekenning van een tegemoetkoming in de kosten van dubbele huisvesting (TDH), als bedoeld in paragraaf 6 van het Dienst Buitenlandse Zaken Voorzieningenstel 2007 (DBZV 2007).

Bij brief van 15 mei 2012, bij de rechtbank ontvangen op 22 mei 2012, heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing na deze uitspraak.

Bij besluit van 27 augustus 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder een nieuwe beslissing op het bezwaar genomen.

Eiser heeft bij brief van 21 september 2012 verklaard dat met het bestreden besluit niet aan zijn bezwaar is tegemoet gekomen en zijn gronden tegen het bestreden besluit ingezonden.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Na kennisgeving van de behandeling van het beroep ter zitting op 30 mei 2013 is op verzoek van eiser de datum verschillende keren verdaagd.

De openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden op 12 november 2014. Eiser is verschenen, samen met zijn echtgenote. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens was ter zitting aanwezig [persoon A] .

Overwegingen

Beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaarschrift.1. Op grond van artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep, het niet tijdig nemen van een besluit met een besluit gelijkgesteld. Tegen het niet tijdig beslissen staat dan ook beroep bij de rechtbank open.
2. Niet in geschil is dat niet tijdig op bezwaar is beslist. De rechtbank stelt voorts vast dat eiser verweerder bij brief van 11 april 2012 heeft meegedeeld dat hij in gebreke is. Het beroep is in zoverre gegrond.

3. In artikel 4:17, eerste lid, van de Awb is bepaald dat indien een beschikking op aanvraag, waaronder mede is te verstaan een beschikking op bezwaar, niet tijdig wordt gegeven, het bestuursorgaan een dwangsom verbeurt voor elke dag dat hij in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
In het tweede lid is bepaald dat de dwangsom de eerste veertien dagen € 20 per dag bedraagt, de daarop volgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag. Ingevolge het derde lid is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.

In artikel 4:18, eerste lid, van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vaststelt binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was.

4. Niet in geschil is dat verweerder nog geen besluit heeft genomen over de hoogte van de dwangsom. De rechtbank zal op grond van artikel 8:55c van de Awb alsnog de hoogte van de dwangsom vaststellen. De rechtbank gaat ervan uit dat verweerder de ingebrekestelling op 12 april 2012 heeft ontvangen. De hierin gestelde termijn van twee weken is verstreken. De rechtbank stelt zich dan ook op het standpunt dat een dwangsom over 42 dagen is verbeurd. Gezien het bepaalde in artikel 4:17, tweede lid, van de Awb bedraagt de hoogte van de verbeurde dwangsom € 1.260.

Beroep ten gronde

5. In de uitspraak van 19 oktober 2011 is samengevat overwogen dat het onderzoek van de bedrijfsartsen [persoon B] en [persoon C] ten aanzien van de medische situatie van de echtgenote van eiser onvoldoende is geweest omdat daaruit blijkt dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar het gezondheidsrisico voor de echtgenote van eiser bij verblijf in Jeruzalem, “nu de medische problemen van eisers echtgenote, zoals deze uit de overgelegde medische stukken en de diagnose Multiple Chemical Sensitivity (MCS) naar voren komen, alleen door vermijding van blootstelling aan ziekmakende chemische stoffen in de woonomgeving kunnen worden voorkomen. Een persoonlijk gesprek met eisers echtgenote en een beoordeling van haar ernstige gezondheidsklachten kon daarin niet worden gemist”. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat verweerder zich ten onrechte heeft verlaten op de beide adviezen en het besluit van 13 januari 2009 niet voldoende zorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd.

6. Ter uitvoering van die uitspraak heeft verweerder aan de bedrijfsarts [persoon E] verzocht een medisch onderzoek te laten uitvoeren “in het kader van een advies dat aan de Minister moet worden uitgebracht met betrekking tot het feit of van belanghebbende wel of niet kan worden verwacht dat zij bij haar echtgenoot verblijft op buitenlandse posten” (brief van [persoon E] van 19 april 2012).

Van de medische rapportage van [persoon E] heeft overeenkomstig het verzoek van eiser alleen [persoon D], in haar hoedanigheid van bedrijfsarts van verweerder, kennis genomen

7. De bedrijfsarts verklaart in haar brief van 29 mei 2012 aan verweerder dat eindconclusie van de medische rapportage van [persoon E] is dat

“gezien de medische situatie van mevrouw [echtgenote] gezien mijn bevindingen per datum geschil niet verwacht kon worden dat zij bij haar echtgenoot zou verblijven in Ramallah/Oost-Jeruzalem”

en voorts

“Conform de uitspraak van de Rechtbank heeft thans een uitvoerig medisch onderzoek plaatsgevonden. Hierbij is een nieuwe diagnose door collega bedrijfsarts [persoon E] geformuleerd welke echter niet tot zijn competentie gebied behoort.”

(…)

“Mijn conclusie is dan ook dat er zeer wel mogelijk sprake is van ziekte/beperking echter verdere gerichte expertise zal nodig zijn om behandelbaarheid in Nederland danwel elders in de wereld te kunnen beoordelen op basis van diagnostiek door een ter zake bevoegd en bekwaam specialist.”

Op basis van het advies van [persoon E] en de bevindingen van de buitenlandse artsen komt de bedrijfsarts tot de conclusie dat eisers echtgenote lijdt aan een in Nederland niet erkende ziekte.

8. Verweerder heeft bij brief van 22 juni 2012 aan eiser, met referte aan het advies van bedrijfsarts [persoon D], het standpunt ingenomen, dat eisers echtgenote “lijdt aan een in Nederland niet erkende ziekte. Daarmee is niet voldaan aan het in de regelgeving gestelde criterium (artikel 42, lid 2a, onder 4, DZBV 2007) dat er, onder meer, sprake is van een erkende reden indien medische redenen aan de weg staan aan een verblijf van de partner op de post.

(…)

Het oordeel van de heer [persoon E] laat echter de mogelijkheid open dat er sprake is van een andere medische oorzaak die echter niet binnen de competenties van de heer [persoon E] valt. Teneinde die optie niet onbesproken te laten verzoek ik u contact op te nemen met [persoon D] , die met u in overleg kan komen tot aanwijzing van een specialist in Nederland die het onderzoek op dit vakgebied kan uitoefenen. Mocht u of uw echtgenote dit nader onderzoek weigeren, dan zal ik mij voor de totstandkoming van een nieuwe beslissing op bezwaar baseren op het advies van de bedrijfsarts zoals dat thans ter tafel ligt.”

9. Vervolgens neemt verweerder het bestreden besluit en stelt zich daarin op het volgende standpunt.

“In de situatie van uw echtgenote gaat het om het voorkómen van het opnieuw optreden van klachten die voortvloeien uit een ziekte. Nu die ziekte – het chemisch overgevoeligheidssyndroom – niet als zodanig in Nederland wordt erkend ben ik van mening dat dan ook het voorkómen van klachten die veroorzaakt kunnen worden door deze ziekte, geen aanleiding kan vormen om in het kader van artikel 42, lid 2, onder b, DBZV 2007, te spreken van medische redenen die aanwezigheid van de van de partner op de post niet toelaten. Klachten die niet zijn te abstraheren tot het voortvloeien uit of veroorzaakt door een in Nederland erkende ziekte, voldoen niet aan de in de regelgeving genoemde criteria.

(…)

Daarbij is u voorgehouden dat er mogelijk een andere dan de door u aangevoerde wel in Nederland erkende ziekte ten grondslag ligt aan de klachten van uw echtgenote maar dat daartoe onderzoek door een medische specialist aangewezen is. U heeft op 3 juli 2012 de Rechtbank een reactie op deze brief toegezonden waaruit ik afleid dat u – althans uw echtgenote – niet bereid bent aan een onderzoek door een terzake bevoegde medisch specialist medewerking te verlenen.

Uitgaande van de gegevens zoals die thans voorhanden zijn concludeer ik dat nu er naar Nederlandse normen geen sprake is van medisch objectiveerbare ziekte of gebrek, niet is voldaan aan de in artikel 42, lid 2, onder b, DBZV 2007, gestelde voorwaarden en dat om die redenen uw verzoek tot toekenning van TDH over de periode van uw plaatsing te Ramallah, wordt afgewezen.”

10. Verweerder heeft bij brief van 25 oktober 2012 zijn standpunt aangevuld.

“In Nederland wordt een systeem van ziekteclassificatie gehanteerd: de ICD10-NL lijst: de International Classification of Diseases, opgesteld door de WHO. Het MCS komt niet voor op de WHO-lijst. Ieder land kan echter op deze lijst zijn eigen aanpassingen maken. Dat is de reden dat er in bijvoorbeeld Duitsland wel een code is voor MCS, maar in Nederland, conform de oorspronkelijke lijst, niet. (…)

Of er sprake is van een andere wel in Nederland erkende medische reden kan niet worden beoordeeld nu de partner van de heer [eiser] elke medewerking aan verder medisch onderzoek klaarblijkelijk weigert.”

11. Tegen het bestreden besluit heeft eiser - samengevat - de volgende gronden aangevoerd.

11.1

Onzorgvuldig is dat verweerder de conclusie van de bedrijfsarts dat er sprake is van een in Nederland niet erkende ziekte zonder nadere beoordeling heeft overgenomen. Daarover gaat de discussie tussen partijen niet aangezien in de door verweerder niet bestreden uitspraak van 19 oktober 2011 is gesteld dat “Multiple Chemical Sensitivity een diagnose is die thans in de medische wereld nog niet algemeen wordt aanvaard, maar dat het gaat om een aandoening waartegen geen andere therapie bestaat dan het vermijden van blootstelling aan toxische stoffen”. Onbegrijpelijk is dat de bedrijfsarts [persoon D] het advies van de onafhankelijke bedrijfsarts [persoon E] zonder nadere argumentatie ter zijde schuift. Daarbij komt dat zij belanghebbende is in het licht van de voorgeschiedenis, nu zij ook nadat zij bekend was met de klachten van mijn echtgenote als gevolg van fumigatie (het ontsmetten van een ruimte door stoffen te verbranden waarbij desinfecterende gassen vrijkomen) opnieuw het groene licht heeft gegeven voor de fumigatie van dienstwoningen en het ambassadegebouw in Islamabad.

11.2

Ten onrechte wordt het begrip “medische reden” in het DBZV 2007 beperkt tot Nederlandse maatstaven. Het ontbreken van een systeem van wettelijke erkenning van ziekten houdt niet in dat MCS in Nederland als zodanig onbekend, of wetenschappelijk gezien niet-erkend zou zijn. Voor zover een lijst van beroepsziekten wordt gehanteerd, wijst eiser op ziekten die verband houden met chemische agentia, die het op een Europese lijst van beroepsziekten vermelde Cholinesterase syndroom veroorzaken, hetgeen volgens eiser een deel vormt van het ziektebeeld MCS.

Verweerder stelt ten onrechte registratie van een ziekte centraal en niet de medische problemen (klachten) van een individu en wijkt daarmee af van het standpunt van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (PG-U-3020227, dd. 11 oktober 2010 en CZ-U-3109481, dd. 10 april 2012). Het erkennen van ziekten is in zijn algemeenheid geen overheidstaak. Het is de verantwoordelijkheid van (internationale) representatieve professionele beroepsverenigingen om zich daarover te buigen.

12. De rechtbank heeft het volgende overwogen

12.1

De eerste beroepsgrond faalt. Eiser ziet er aan voorbij dat in de uitspraak van 19 oktober 2011 is vastgesteld dat bij zijn echtgenote de diagnose MCS is gesteld. Met die vaststelling is geen onvoorwaardelijk oordeel gegeven over de vraag of MCS een medische reden is als bedoeld in het DBZV 2007. De rechtbank heeft immers geoordeeld dat de medische beoordeling door verweerder die noodzakelijk is voor het nemen van een beslissing op eisers aanvraag niet aan de daaraan te stellen uitgangspunten voldeed omdat de preventie niet als uitgangspunt was genomen en eisers echtgenote niet in persoon was gezien.

De bedrijfsarts neemt in haar brief van 29 mei 2011 het standpunt in dat haar collega bedrijfsarts [persoon E] in zijn medische rapportage tot een conclusie is gekomen op medische gronden die niet tot zijn competentie zouden behoren. Deze opvatting vindt zijn grond in de medische professionaliteit van de bedrijfsarts, waardoor niet op voorhand kan worden gezegd dat verweerder onzorgvuldig handelt door zich met dit standpunt van zijn bedrijfsarts te verenigen. Dit geldt te meer nu die bedrijfsarts nader medisch onderzoek geraden acht en verweerder dit onderschrijft.

Met het betoog dat de bedrijfsarts van verweerder nog steeds adviezen geeft betreffende fumigatie heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat de bedrijfsarts verweerder onjuist heeft geïnformeerd over de inhoud van de brief van de deskundige [persoon E] van 19 april 2012 of dat zij niet zonder vooringenomenheid aan verweerder heeft geadviseerd over de verdere besluitvorming.

12.2

Ten aanzien van de overige beroepsgronden wordt het volgende overwogen.

Artikel 42 van het DBZV luidt:

“1. Op de in artikel 43 tot en met 45 bedoelde voorzieningen heeft aanspraak de ambtenaar die vanwege een erkende reden geen gezamenlijke huishouding voert met zijn partner.

2. Van een erkende reden kan slechts sprake zijn indien:

a. (…)

b. de partner niet op de standplaats verblijft omdat medische redenen of de veiligheidssituatie een verblijf op de standplaats niet toelaten.”

12.3 De rechtbank stelt vast dat de term “medische redenen” in dit artikel verweerder

beoordelingsvrijheid laat. Niet kan worden geoordeeld dat verweerder met zijn keuze om die term in het kader van de uitvoering van het DBZV uit te leggen overeenkomstig de ICD10-NL een rechtens onjuist uitgangspunt heeft gekozen. De ICD10 lijst is immers tot stand gekomen onder de verantwoordelijkheid van internationale representatief te achten deskundigen en beroepsverenigingen en wordt periodiek door de betrokkenen herbeoordeeld. Anders dan eiser veronderstelt gaat het hier niet om Nederlandse maatstaven, maar om een classificatie opgesteld door de Wereldgezondheidsorganisatie.
Tegenover het gegeven dat Duitsland, MCS aan de nationale uitgave van ICD10 heeft toegevoegd, staat dat er bijvoorbeeld in Europees verband geen initiatieven komen betreffende MCS (Europees Parlement, 2 september 2013, antwoord op vraag E-008812/2013).

Eisers betoog dat de oorzaak van het Cholinesterase syndroom, dat wel op de ICD10-lijst staat, een deel vormt van het ziektebeeld MCS, kan zonder nadere onderbouwing door een deskundige er niet toe leiden dat verweerder MCS als medische redenen dient aan te merken.

Overigens merkt de rechtbank op dat het door verweerder gekozen uitgangspunt niet tot de conclusie hoeft te leiden dat de klachten die eisers echtgenote heeft geen medische redenen opleveren die verblijf op de standplaats niet toelaten. Verweerder heeft, overeenkomstig het advies van zijn bedrijfsarts, eiser immers in de gelegenheid gesteld zijn echtgenote door een andere deskundige te laten onderzoeken.

13. Ingevolge artikel 4:2 van de Awb verschaft de aanvrager van een besluit de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Dit artikel bevat de algemene plicht van de aanvrager om de benodigde gegevens te verschaffen waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. In deze zaak, waarin de aanvrager aanspraak wil maken op een tegemoetkoming, mag redelijkerwijs van hem worden verwacht dat hij zijn echtgenote weet te bewegen mee te werken aan het onderzoek dat verweerder van belang acht voor het nemen van een beslissing op de aanvraag. Verweerder heeft zich op grond van de expertise van zijn bedrijfsarts terecht op het standpunt kunnen stellen dat nader onderzoek nodig was. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat het rechtens onaanvaardbaar, meer in het bijzonder dat het bij een verzoek om TDH disproportioneel is, indien verweerder, naar ter zitting werd verondersteld mogelijk een psychiatrisch deskundige de opdracht zou geven om een onderzoek in te stellen naar de medische redenen van zijn echtgenote die aan haar verblijf op de standplaats in de weg zouden staan. Bij dit oordeel heeft de rechtbank betrokken dat eiser in de bezwaarfase een door de zenuwarts Binz opgestelde verklaring betreffende zijn echtgenote heeft overgelegd (Testpsychologische Untersuchung van 24 maart 2009, door Dipl.-Pschy. Michael Klein).

14. Nu eiser aan het verzoek van verweerder om nadere medische expertise niet tegemoet heeft kunnen komen, ontbreekt het verweerder aan de informatie die voor de beoordeling van de aanvraag om toekenning van TDH over de periode van plaatsing in Rammalah, vereist is en kan niet worden vastgesteld of de aanspraak voldoet aan de in artikel 42, tweede lid, onder b, van het DBZV 2007 gestelde voorwaarden. Het beroep tegen het bestreden besluit zal ongegrond worden verklaard.

15. Uit de in overweging 2 weergegeven gegrondverklaring volgt dat verweerder het betaalde griffierecht ten bedrage van € 156 aan eiser dient te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar gegrond;
- veroordeelt verweerder tot het betalen van een dwangsom aan eiser van € 1.260 binnen zes weken na deze uitspraak;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 156 aan eiser te vergoeden;

- verklaart het beroep voor het overige ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, voorzitter, en mr. J. Ghrib en mr. J.L.E. Bakels, leden, in aanwezigheid van A.J. van Rossum, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2014.

griffier rechter

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.