Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/10575
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 mei 2013 in de zaak tussen
Exploitatiemaatschappij Elfhoeven BV, te Reeuwijk (verder: Elfhoeven), eiseres
(gemachtigde: mr. I.M. Harms),
en
het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk, verweerder
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [A], te [plaats].
Procesverloop
1.1 Bij brief van 12 november 2012 heeft eiseres een beroepschrift ingediend.
1.2. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.3. [A] heeft een zienswijze ingediend.
1.4. De zaak is op 28 maart 2013 ter zitting behandeld.
Elfhoeven heeft zich laten vertegenwoordigen door [B], bijgestaan door haar advocaat.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door C.T. de Koning.
[A] is niet verschenen.
Overwegingen
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
2.1. Elfhoeven heeft op 9 januari 2012 een aanvraag bij verweerder ingediend voor de bouw van een jachthaven, bestaande uit steigers met 47 ligplaatsen voor pleziervaartuigen op het perceel [perceel] te Reeuwijk (verder: het project).
2.2. Bij besluit van 10 februari 2012 heeft verweerder voor het project een omgevingsvergunning verleend met een toestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
2.3. Tegen dit besluit is door [A] mede namens enkele anderen een bezwaarschrift ingediend. Tevens hebben zij een verzoek om voorlopige voorziening ingediend bij de voorzieningenrechter van deze rechtbank.
2.4. Bij uitspraak van 26 april 2012 heeft de voorzieningenrechter de aan Elfhoeven verleende omgevingsvergunning geschorst.
2.5. Bij besluit van 9 mei 2012 heeft verweerder de aan Elfhoeven verleende omgevingsvergunning ingetrokken en de door Elfhoeven aangevraagde omgevingsvergunning voor het project geweigerd.
2.6. Elfhoeven heeft een bezwaarschrift ingediend tegen dit besluit.
2.7. Bij besluit van 5 juli 2012 heeft verweerder het bezwaarschrift van [A] kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
2.8. [A] heeft een bezwaarschrift bij verweerder ingediend tegen dit besluit, dat door verweerder met toepassing van artikel 6:15 Algemene wet bestuursrecht (Awb) is doorgezonden aan de rechtbank ter behandeling als beroepschrift (AWB 12/7731).
2.9. Bij besluit van 26 september 2012 heeft verweerder het bezwaarschrift van Elfhoeven tegen het besluit van 9 mei 2012 ongegrond verklaard.
2.10. Tegen dit besluit (verder: het bestreden besluit) heeft Elfhoeven beroep ingesteld.
2.11. Bij brief van 7 januari 2013 heeft [A] zijn beroep ingetrokken.
3. De rechtbank gaat uit van de volgende regelgeving.
3.1. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Plassen, Natuur- en Weidegebieden, tweede partiële herziening” (verder: het bestemmingsplan). Het project is aangevraagd voor gronden met de bestemming “Recreatieve doeleinden (R)” met de subbestemming “watersportcentrum (wc)” en de nadere aanduiding op de plankaart (a).
3.2. Ingevolge artikel 19, eerste lid, onder h, van de planregels zijn de op de kaart voor recreatieve doeleinden met subbestemming watersportcentrum aangewezen gronden bestemd voor een watersportcentrum, waaronder ingevolge artikel 1, onder 39a, van de planregels moet worden verstaan verblijfsrecreatieve voorzieningen in de vorm van recreatiewoningen en een hotel en een restaurant met bijbehorende voorzieningen zoals bedrijfswoning, parkeervoorzieningen, milieustalling verblijf beheerder en stalling ten behoeve van terreinonderhoud en aanlegplaatsen.
3.3. Ingevolge artikel 19, tweede lid, onder d, van de planregels mogen op deze gronden bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd.
3.4. Ingevolge artikel 19, derde lid, onder a, van de planregels mag op de gronden met de nadere aanwijzing (z) niet worden gebouwd met uitzondering van steigers ten behoeve van watersportbedrijven (Rws) en watersportcentrum (Rwc).
3.5. Ingevolge artikel 19, derde lid, onder p2 van de planregels mogen op de gronden met de subbestemming Rwc ter plaatse van de nadere aanwijzing (a) uitsluitend steigers worden gebouwd.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling, waarbij de standpunten van partijen voor zover van belang zullen worden besproken.
4.1. Ambtshalve dient de rechtbank te beoordelen of verweerder bevoegd was de aan Elfhoeven verleende omgevingsvergunning in te trekken en alsnog de aanvraag af te wijzen.
4.1.1. Zoals de commissie bezwaarschriften in haar advies van 26 juni 2012 terecht heeft opgemerkt kan een verleende omgevingsvergunning alleen worden ingetrokken op grond van artikel 2:33 Wabo. Die bevoegdheid heeft verweerder in dit geval niet ten grondslag gelegd aan het besluit van 9 mei 2012. Ook in het bestreden besluit heeft verweerder de intrekking van de vergunning niet (alsnog) op artikel 2.33 Wabo gebaseerd.
4.1.2. Evenmin heeft verweerder de intrekking gebaseerd op artikel 7:11, tweede lid, Awb. Het besluit van 9 mei 2012 is namelijk niet genomen als (onderdeel van) de beslissing op het bezwaarschrift van [A].
4.1.3. Anders dan verweerder meent boden de artikelen 6:18 en 6:19 Awb, zoals die luidden tot 1 januari 2013, waarop verweerder zich in het besluit van 9 mei 2012 en het bestreden besluit heeft gebaseerd, geen bevoegdheid om besluiten in te trekken of te wijzigen. Deze artikelen bepaalden slechts dat het aanhangig zijn van bezwaar of beroep geen verandering bracht in los van het bezwaar of beroep bestaande bevoegdheden tot wijzigen of intrekken (artikel 6:18, eerste lid, oud) en dat het aanhangig zijnde bezwaar of beroep van rechtswege is gericht tegen een dergelijk wijzigings- of intrekkingsbesluit (artikel 6:19, oud). In dit geval bestond los van het bezwaar (artikel 7:11 Awb) alleen artikel 2.33 Wabo als intrekkingsbevoegdheid in de zin van artikel 6:18 (oud), maar die bevoegdheid is feitelijk dus niet door verweerder toegepast. Overigens maakt artikel 6:19 Awb zoals dat sinds 1 januari 2013 luidt dit niet anders.
4.1.4. Verweerder heeft bij besluit van 9 mei 2012 de aan Elfhoeven verleende omgevingsvergunning dus niet op grond van een geldige bevoegdheidsgrondslag ingetrokken. Dit gebrek heeft verweerder bij het bestreden besluit niet hersteld. Het betreft een gebrek van openbare orde, aangezien verweerder in absolute zin onbevoegd was, zodat het gebrek ook niet met toepassing van artikel 6:22 Awb, zoals dat voor 1 januari 2013 luidde, kan worden gepasseerd. Daarom is het beroep gegrond en wordt het bestreden besluit vernietigd. Overigens maakt artikel 6:22 Awb zoals dat luidt sinds 1 januari 2013 dit niet anders, aangezien Elfhoeven zowel procedureel als materieel is benadeeld.
4.2. Aan beoordeling van de door Elfhoeven aangevoerde beroepsgronden komt de rechtbank gelet op deze uitkomst niet meer toe.
5. Vervolgens beziet de rechtbank of het geschil finaal kan worden beslecht.
5.1. Daartoe dient de rechtbank om te beginnen vast te stellen of de intrekking van de omgevingsvergunning wel van een bevoegdheidsgrondslag kan worden voorzien.
5.1.1. Uit de motivering van verweerder blijkt dat hij tot intrekking en weigering van de omgevingsvergunning is overgegaan omdat hij naar aanleiding van het bezwaar van [A] en de uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 april 2012 tot het oordeel is gekomen dat de vergunning in strijd met het geldende bestemmingsplan is verleend. Daarvan uitgaande had verweerder dit bezwaar gegrond dienen te verklaren en vervolgens op grond van artikel 7:11, tweede lid, Awb de vergunning moeten herroepen en alsnog moeten weigeren. De rechtbank kan evenwel het besluit van 9 mei 2012 thans niet meer als een zodanige beslissing op bezwaar duiden. Het bezwaarschrift van [A] is namelijk bij het besluit van 5 juli 2012 (zie 2.7) door verweerder niet-ontvankelijk verklaard vanwege het, volgens verweerder, vervallen van procesbelang. Het hiertegen door [A] ingestelde beroep is naderhand weer ingetrokken (zie 2.11), zodat het besluit van 5 juli 2012 in deze procedure als rechtens onaantastbaar heeft te gelden. Daarmee is onherroepelijk op het bezwaarschrift van [A] beslist, zodat de rechtbank deze procedure niet meer kan heropenen door het besluit van 9 mei 2012 aan te merken als (onderdeel van) de beslissing op dat bezwaar.
5.1.2. Evenmin kan de rechtbank verweerder het besluit van 9 mei 2012 alsnog laten baseren op artikel 2.33 Wabo. De rechtbank constateert namelijk dat aan geen van de bevoegdheidsvoorwaarden voor intrekking in deze bepaling in dit geval is voldaan. In dit geval zouden alleen de intrekkingsgronden genoemd in het tweede lid, onder a of b, van die bepaling aan de orde kunnen zijn. Vast staat dat Elfhoeven niet om intrekking heeft verzocht, terwijl ten tijde van het nemen van het besluit van 9 mei 2012, sinds de verlening van de vergunning, nog geen 26 weken waren verstreken zonder dat een begin met de uitvoering van het project was gemaakt, waarbij bovendien in aanmerking moet worden genomen dat de vergunning vanaf 26 april 2012 geschorst is geweest. Deze bepaling kon dan ook in dit geval niet worden toegepast om de vergunning in te trekken. Als gevolg van het besluit van 9 mei 2012 heeft Elfhoeven vanaf dat tijdstip geen gebruik meer mogen maken van de vergunning. Daarom heeft het geen zin verweerder gelegenheid te geven, door middel van een bestuurlijke lus of opdracht opnieuw te beslissen, om artikel 2.33 Wabo alsnog aan het besluit van 9 mei 2012 ten grondslag te leggen.
5.1.3. Een buitenwettelijke bevoegdheidsgrondslag tot intrekking van een omgevingsvergunning, los van artikel 2.33 Wabo of een bezwaar of beroep, kan niet worden aangenomen, aangezien dat zich niet verdraagt met het rechtszekerheidsbeginsel. De wetgever heeft in artikel 2.33 Wabo niet voor niets de gronden voor intrekking van een omgevingsvergunning limitatief opgesomd.
5.1.4. De rechtbank kan daarom niet met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder a, Awb, de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand laten.
5.1.5. Omdat er geen bevoegdheidsgrondslag is voor het intrekken van de vergunning, kan het bestreden besluit en in het verlengde daarvan het besluit van 9 mei 2012, hoe dan ook niet in stand blijven.
5.2. De rechtbank kan daarom geen andere beslissing meer nemen dan met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder c, Awb, het bezwaar van Elfhoeven gegrond verklaren, en het besluit van 9 mei 2012 herroepen.
5.3. Dat betekent dat de aan Elfhoeven verleende omgevingsvergunning van 10 februari 2012 herleeft en weer van kracht is.
6. Ten overvloede overweegt de rechtbank het volgende omtrent de vraag of het project in overeenstemming is met het bestemmingsplan.
6.1. Naar het oordeel van de rechtbank moet artikel 19, derde lid, onder p2, van de planregels worden opgevat als een beperking ten opzichte van artikel 19, tweede lid, onder d, van de planregels, wat betekent dat op de gronden met de nadere aanwijzing (a) niet elk bouwwerk, geen gebouw zijnde, mag worden opgericht, maar alleen steigers.
6.2. Uit artikel 19, eerste lid, onder h, van de planregels volgt dat de steigers bedoeld in het derde lid onder p2 alleen mogen worden gebouwd ten dienste van een watersportcentrum zoals omschreven in artikel 1 onder 39a van de planregels. Vast staat dat het project niet ten dienste staat van een zodanig watersportcentrum, aangezien het project louter de steigers betreft. Het watersportcentrum is nog niet opgericht en is ook niet aangevraagd als project in de zin van de Wabo.
6.3. Artikel 19, derde lid, onder a, van de planregels maakt dit niet anders. Deze bepaling ziet immers niet alleen op gronden met de subbestemming “Rwc”, maar ook op gronden met de subbestemming “Rws”.
6.4. Verweerder heeft dan ook terecht geconcludeerd dat het project in strijd is met het bestemmingsplan. Daar kan thans geen rechtsgevolg meer aan worden verbonden.
7. Verweerder wordt met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb veroordeeld in de kosten die Elfhoeven in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op grond van het bepaalde in het Besluit proceskostenbestuursrecht vastgesteld op € 944 (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
verklaart het bezwaar van Elfhoeven tegen het besluit van 9 mei 2012 gegrond, herroept dit besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 310,-- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 944,--, te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, rechter, in aanwezigheid van F.E. van de Putte, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 mei 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.