Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR AWB 11/6996 MAW
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 april 2013 in de zaak tussen
[eiser], te [plaats],
en
de minister van Defensie, verweerder
(gemachtigde: mr. A.G.M. Eberharter).
Procesverloop
Bij brief van 6 januari 2011 heeft eiser de minister van Defensie verzocht de tekortkoming in de overdracht van de onvoorwaardelijke indexering van zijn militair pensioen alsnog te herstellen, opdat wordt voldaan aan het bepaalde in de Kaderwet militaire pensioenen (hierna: de Kaderwet).
Bij brief van 14 juni 2011 heeft verweerder eiser medegedeeld dat eiser zich dient te wenden tot het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds (ABP), dat sinds 1 juni 2001 is belast met de uitvoering van militaire pensioenen. Verweerder ziet aanleiding om naar aanleiding van eisers brief eenmalig te reageren. Met ingang van 1 januari 1996 is het ABP geprivatiseerd (Wet privatisering ABP (WPA)) en is de oude ABP-wet komen te vervallen. De militaire pensioenen hebben altijd de (indexatie)lijn van de overige overheidspensioenen gevolgd en doen dat tot op heden nog steeds. Door afschaffing van de ABP-wet en als uitvloeisel van de WPA is de onvoorwaardelijke indexatie voor alle overheidswerknemers afgeschaft, indirect ook voor militairen. Verweerder deelt de visie van het ABP dat in eisers geval al sinds 1 januari 1996 geen aanspraak meer bestaat op onvoorwaardelijke indexatie en dat er geen aanleiding bestaat hierin alsnog verandering aan te brengen. Dit zou leiden tot rechtsongelijkheid ten opzichte van andere overheidswerknemers. Er bestaat derhalve geen aanleiding tot enige aanpassing van eisers pensioenaanspraken.
Bij brief van 23 juni 2011 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen de brief van verweerder van
14 juni 2011. Hij heeft daarbij verweerder verzocht zijn brief van 14 juni 2011 te heroverwegen, de gemaakte tekortkoming in de overdracht aan het ABP te herstellen en hem alsnog de hem onthouden indexatie van zijn pensioen te doen uitbetalen.
Bij besluit van 15 augustus 2011 heeft verweerder eiser medegedeeld dat de brief van
14 juni 2011 geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De gegeven uitleg over de indexatie van het militair ouderdomspensioen brengt op zichzelf geen wijziging van aanspraken van een (oud-)defensiemedewerker met zich mee. Het bezwaar is niet-ontvankelijk verklaard.
Eiser heeft bij brief van 25 augustus 2011 beroep ingesteld tegen het besluit van
15 augustus 2011.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende gedingstukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is op 7 juni 2012 ter zitting behandeld.
Eiser is in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft ter zitting het onderzoek geschorst en bepaald dat het vooronderzoek wordt hervat. De rechtbank heeft daarbij bepaald dat verweerder in de gelegenheid wordt gesteld een standpunt in te nemen ter zake van het standpunt van eiser dat de overdracht van de pensioenaanspraken destijds niet op juiste wijze heeft plaatsgevonden, nu onvoorwaardelijke indexatie, naar nu blijkt, is gewijzigd in voorwaardelijke indexatie. Verweerder dient hierbij te betrekken of en in hoeverre formele rechtskracht van het overdrachts-/conversiebesluit een rol kan spelen. Verweerder is voorts in de gelegenheid gesteld een nader standpunt in te nemen ter zake van het karakter van de brieven van 14 juni 2011 en 15 augustus 2011, alsmede ter zake van de ontvankelijkheid van het bezwaar. Verweerder dient zich daarbij te beraden op de vraag of er wellicht sprake is van een andere situatie dan in de door hem genoemde jurisprudentie.
Verweerder heeft bij brief van 31 augustus 2012 een reactie ingezonden.
Eiser heeft hierop bij brief van 24 september 2012 gereageerd en nadere stukken overgelegd.
De rechtbank heeft de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
De mondelinge behandeling is op 28 maart 2013 voortgezet voor de meervoudige kamer.
Eiser is in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1 Eiser is bij besluit van 27 april 1995 een militair pensioen ingevolge de Algemene militaire pensioenwet (Amp) toegekend met ingang van 19 december 1994.
1.2 Bij besluit van 6 juni 2001 is eiser bericht dat zijn pensioen met ingang van 1 juni 2001 is overgedragen van het Ministerie van Defensie naar het ABP (hierna: het conversiebesluit). Vanaf 1 juni 2001 is het ABP-pensioenreglement van toepassing. In verband met deze overdracht is het pensioen van eiser opnieuw berekend, gebaseerd op een diensttijd van 40 jaren en een pensioengrondslag van f 90.552,31 bruto per jaar.
1.3 Tegen dit besluit heeft eiser geen bezwaar gemaakt, zodat het in rechte is komen vast te staan.
2.1 Eiser stelt zich, kort samengevat, op het standpunt dat het hem met ingang van 19 december 1994 toegekende militaire pensioen welvaartsvast was, en dat verweerder bij de overdracht van het pensioen aan het ABP ten onrechte geen welvaartsvaste pensioenaanspraak heeft overgedragen waarbij sprake is van onvoorwaardelijke indexering, maar een niet welvaartsvaste aanspraak met een voorwaardelijke indexering, hetgeen in strijd is met de (strekking van de) Kaderwet. Eiser stelt zich onder verwijzing naar de uitspraak van deze rechtbank van 23 mei 2002, LJN: AE4983, op het standpunt dat de bedoeling van de formele wetgever is geweest dat de conversie van het pensioen geen nadelige gevolgen voor de rechthebbenden zou hebben en dat zulks ook is beoogd vast te leggen in artikel 3, derde lid, van de Kaderwet. Eiser heeft verweerder derhalve verzocht de tekortkoming in de overdracht van de onvoorwaardelijke indexering van zijn militair pensioen alsnog te herstellen, opdat wordt voldaan aan het bepaalde in de Kaderwet.
2.2 Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het bezwaar niet-ontvankelijk is omdat de brief van 14 juni 2011 slechts informatief van aard is en geen wijziging brengt in eisers rechtspositie. Er is slechts uitleg verschaft over de achtergrond en het systeem van indexering van de pensioenen bij het ABP. De brief kan derhalve niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. In het verweerschrift in beroep heeft verweerder zich daarnaast op het standpunt gesteld dat voor zover eiser stelt dat het ABP ten onrechte geweigerd heeft hem een welvaartsvast pensioen toe te kennen geldt dat volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) een pensioenaangelegenheid als de indexatie van het pensioen vanaf 1996 ten gevolge van de privatisering van het ABP als een privaatrechtelijke aangelegenheid dient te worden beschouwd. Ook daarom is volgens verweerder geen sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb waartegen bezwaar openstaat.
3.1 De rechtbank stelt vast dat, zoals tijdens de eerste zitting ook met partijen is besproken, de brief van eiser van 6 januari 2011 en het bezwaar van eiser zich niet richten tegen de brieven van het ABP waarin het ABP te kennen heeft gegeven niet over te zullen gaan tot indexering vanwege zijn financiële positie, alsmede dat slechts sprake is geweest van overdracht van voorwaardelijke indexering. De brief en het bezwaarschrift van eiser zien op de stelling van eiser dat het in 2001genomen conversiebesluit in strijd is met de Kaderwet, nu verweerder slechts een aanspraak op voorwaardelijke in plaats van onvoorwaardelijke indexering heeft overgedragen. Eiser heeft op deze eerste zitting ook te kennen gegeven dat hij met de brief van 6 januari 2001 heeft beoogd dat verweerder terugkomt van het (onherroepelijk geworden) conversiebesluit van 2001.
3.2 De rechtbank volgt niet de stelling van verweerder dat het conversiebesluit geen publiekrechtelijke grondslag zou hebben. De rechtbank overweegt daartoe als volgt. Per
1 juni 2001 zijn militairen voor wat betreft hun ouderdoms- en nabestaandenpensioen toegetreden tot het pensioenreglement van de Stichting pensioenfonds ABP. Deze overgang is neergelegd in de Kaderwet. In de Kaderwet is neergelegd dat de Minister van Defensie door middel van een besluit de oude aanspraken omzet naar aanspraken en rechten ingevolge het pensioenreglement en de uitkomsten overdraagt aan het ABP. Deze omzetting is vastgelegd in de Ministeriële regeling van 21 mei 2001, de zogenaamde Conversieregeling militaire pensioenen (Staatscourant 23 augustus 2001, nr. 162). Gelet op het voorgaande berust het conversiebesluit van 6 juni 2001 op een publiekrechtelijke grondslag.
3.3 Nu eiser heeft verzocht om terug te komen op een rechtens onaantastbaar besluit, is de reactie van verweerder daarop aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Verweerder heeft niet onderkend dat de brief van 14 juni 2011, gelet op het voorgaande, dient te worden aangemerkt als een (impliciete) weigering om terug te komen op een rechtens onaantastbaar geworden besluit. Het daartegen gerichte bezwaar is derhalve ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
3.4 In de nadere reactie heeft verweerder nog het standpunt ingenomen dat de bezwaren van eiser zich in feite richten tegen formele en materiële wet- en regelgeving met betrekking tot de privatisering en overdacht van pensioenen, waaraan artikel 8:2 aanhef en onder a van de Awb in de weg staat, zodat ook om die reden het bezwaar terecht niet-ontvankelijk is verklaard. De rechtbank overweegt dat de bezwaren van eiser niet zijn gericht tegen formele of materiële wet- en regelgeving, maar tegen de weigering van verweerder om terug te komen op het conversiebesluit. Artikel 8:2 aanhef en onder a van de Awb is derhalve niet aan de orde. In het kader van een bezwaar tegen een besluit is het mogelijk om bezwaren te richten tegen de aan dat besluit ten grondlag liggende materiële regelgeving (de zogenaamde exceptieve toetsing). Ook hierin ligt derhalve geen grond om het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren.
3.5 Het bestreden besluit kan derhalve niet in stand blijven en dient te worden vernietigd. Nu het beroep gegrond wordt verklaard dient verweerder eiser het door hem betaalde griffierecht te vergoeden.
Vervolgens dient de rechtbank te bezien of er aanleiding is om zelf in de zaak te voorzien. Daartoe is van belang dat verweerder in zijn reactie van 31 augustus 2012 subsidiair een inhoudelijk standpunt heeft ingenomen ten aanzien van de bezwaren van eiser en bovendien bij de tweede zitting voorts een standpunt heeft ingenomen voor het geval eisers brief zou moeten worden aangemerkt als een verzoek om terug te komen op het conversiebesluit. Eiser is in de gelegenheid geweest om op deze stellingnames van verweerder te reageren. Gelet hierop acht de rechtbank zich voldoende voorgelicht om zelf in de zaak te voorzien.
3.6 De rechtbank stelt voorop dat een weigering om terug te komen van een rechtens onaantastbaar besluit door de rechtbank terughoudend wordt getoetst. Gelet op de jurisprudentie van de CRvB geldt dat, overeenkomstig hetgeen voor herhaalde aanvragen is bepaald in artikel 4:6 van de Awb, van degene die een bestuursorgaan verzoekt van een eerder genomen besluit terug te komen, mag worden verlangd dat bij dit verzoek nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld die zulk een terugkomen kunnen rechtvaardigen. Gelet hierop dient de rechtbank in een geval als dit uit te gaan van het oorspronkelijke besluit en zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en de vraag of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien.
3.7 Verweerder heeft het standpunt ingenomen dat geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Daartoe heeft verweerder het volgende aangevoerd. Eiser had ten tijde van zijn pensionering in 1994 op grond van de destijds vigerende regelgeving, zijnde artikel L1 van de Amp zoals dat toen luidde, en artikel 48 van de ABP-wet, aanspraak op onvoorwaardelijke indexatie. Met ingang van 1 januari 1996 is het ABP geprivatiseerd (neergelegd in de WPA) en is de oude ABP-wet komen te vervallen. De militaire pensioenen hebben altijd de (indexatie)lijn van de overige overheidspensioenen gevolgd en doen dat tot op heden nog steeds. Door afschaffing van de ABP-wet en als uitvloeisel van de WPA is de onvoorwaardelijke indexatie voor alle overheidswerknemers met ingang van 1 januari 1996 afgeschaft, indirect dus ook voor militairen. De indexatie van de pensioenen van het overheidspersoneel is in die zin voorwaardelijk geworden dat indexatie achterwege kan blijven ingeval de financiële positie van het fonds ABP zich dwingend tegen die aanpassing verzet. Verweerder heeft verwezen naar artikel L1 van de Amp, zoals gewijzigd per 1 januari 1996. Dit artikel is opgenomen in titel III, Welvaartvastheid van de pensioenen, Hoofdstuk L, Aanpassing van de pensioenen aan algemene bezoldigingswijzen. Onder L1 is gesteld “Indien de pensioenen voor overheidswerknemers in de zin van artikel 2 van de Wet privatisering ABP die werkzaam zijn geweest in de sector Defensie worden aangepast aan algemene bezoldigingswijzigingen, worden de (militaire) pensioenen krachtens deze wet naar overeenkomstige normen en voorwaarden en vanaf hetzelfde tijdstip aangepast”. Verweerder stelt dat, gelet hierop, al sinds 1 januari 1996 geen sprake meer is van onvoorwaardelijke indexatie, en dat de overdracht van de militaire pensioenen naar het ABP in 2001 en het conversiebesluit van 6 juni 2001 daarin geen wijziging hebben aangebracht.
Eiser is van oordeel dat de door hem ontvangen brieven van het ABP terzake van de indexering zijn aan te merken als nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. In het conversiebesluit van 2001 was niets vermeld over het feit dat indexering niet meer onvoorwaardelijk zou zijn. Dat bleek pas uit de brieven van het ABP waarin het ABP aangaf niet tot indexering te zullen overgaan en waarin het ABP voorts aangaf dat er geen aanspraak op onvoorwaardelijke indexering aan het ABP was overgedragen.
3.8 De rechtbank is gelet op hetgeen onder 3.7 is weergegeven van oordeel dat eiser reeds vanaf 1 januari 1996 geen aanspraak meer had op onvoorwaardelijke indexatie. Het conversiebesluit van 6 juni 2001 heeft daarin geen wijziging gebracht. De relevante wet- en regelgeving dateert van voor het conversiebesluit en was toen ook reeds bekend, althans kan geacht worden vanaf 1 januari 1996 bekend te zijn geweest, ook bij eiser. Er is derhalve geen sprake van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden die zich na het conversiebesluit hebben voorgedaan. Ook de brieven van het ABP kunnen niet als zodanig worden aangemerkt, nu hetgeen daarin is neergelegd over de overdracht van de aanspraak op indexering niet meer is dan een weergave van en uitleg over hetgeen sinds 1 januari 1996 rechtens gold.
3.9 Nu de rechtbank het beroep dient te beoordelen overeenkomstig het onder 3.6 weergegeven toetsingskader komt zij niet toe aan een beoordeling van eisers betoog dat aan de WPA en de Aanpassingswet privatisering ABP ten onrechte terugwerkende kracht is toegekend in die zin dat deze wetten ook gevolgen hebben voor pensioenen die op 1 januari 1996 reeds waren ingegaan.
3.10 Op grond van het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat het bezwaar tegen de weigering om terug te komen op het conversiebesluit ongegrond dient te worden verklaard.
De rechtbank Den Haag
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
verklaart, zelf in de zaak voorziend, het bezwaar ongegrond;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit,
bepaalt dat verweerder aan eiser het griffierecht van € 41,-- dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Meijer, voorzitter, mr. G.P. Kleijn, lid, en mr. S. van Groningen (generaal-majoor b.d. van de Koninklijke Luchtmacht), militair lid, in aanwezigheid van mr. I.N. Powell, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 april 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.