Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/34042
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 april 2013 in de zaak tussen
[eiseres], V-nummer [nummer]
(gemachtigde: mr. L. van Dijk),
en
de minister van Buitenlandse Zaken, verweerder
(gemachtigde: drs. B.E. Zylfiu-Niccolson).
Procesverloop
Bij besluit van 3 augustus 2012 heeft het Belgische consulaat te Abuja, Nigeria, negatief beslist op de visumaanvraag van eiseres.
Hiertegen is op 19 september 2012 bij (de visadienst van) verweerder bezwaar gemaakt. Bij besluit van 17 oktober 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder zich onbevoegd verklaard.
Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 februari 2013. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde mr. L. van Dijk. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde drs. B.E. Zylfiu Niccolson.
Overwegingen
1 Eiseres heeft een aanvraag gedaan voor een kort verblijfsvisum voor Nederland. Deze aanvraag is ingediend bij het Belgische consulaat te Abuja, Nigeria. Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich onbevoegd verklaard, omdat de Belgische autoriteiten op de visumaanvraag hebben beslist en er om die reden geen sprake is van een besluit van een Nederlands bestuursorgaan. De bevoegdheidsoverdracht om in deze te beslissen berust op artikel 8, vierde lid, sub d, van de Visumcode en artikel 32, derde lid, van de Visumcode en is nader uitgewerkt in een bilateraal verdrag tussen Nederland en België, aldus het bestreden besluit in het kort.
2 Eiseres kan zich hiermee niet verenigen en heeft aangevoerd dat het bestreden besluit door de Belgische autoriteiten is genomen namens Nederland. Het besluit is wel degelijk een beslissing van Nederland. Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat verweerder in strijd heeft gehandeld met hetgeen in de brief van juli 2012 aan de Tweede Kamer is bericht. Volgens deze brief wordt de mogelijkheid van Schengenlanden om elkaar te vertegenwoordigen vooral toegepast op locaties waar het betreffende Schengenland geen eigen diplomatieke vertegenwoordiging heeft. Van een dergelijke situatie is in Nigeria geen sprake, aldus eiseres. Eiseres stelt zich voorts op het standpunt dat, zo er al een dergelijke overeenkomst bestaat tussen Nederland en België, een dergelijke overeenkomst niet per definitie impliceert dat Nederland niet langer bevoegd zou zijn op het ingediende bezwaarschrift te beslissen. Het één sluit het ander niet uit. Voor zover daarvan wel moet worden uitgegaan is eiseres van mening dat haar door deze handelwijze een effectief rechtsmiddel wordt ontnomen. Zij zal nu immers in een vreemd land en in een vreemde taal met behulp van professionele rechtshulpverleners haar recht moeten zien te halen, aldus eiseres. Eiseres meent tot slot dat verweerder op grond van artikel 6:15, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een doorzendplicht had en op grond daarvan het bezwaarschrift had moeten doorzenden naar de bevoegde autoriteiten.
3 Verweerder heeft hetgeen is aangevoerd gemotiveerd weersproken. Zo heeft verweerder, met verzoek om geheimhouding op grond van artikel 8:29 van Pro de Awb, een bilaterale overeenkomst tussen Nederland en België, met annexe, overgelegd waaruit - zo heeft verweerder in zijn verweerschrift gesteld - de vertegenwoordigingsbevoegdheid van België blijkt. Dit verzoek is bij uitspraak van 23 januari 2013 door deze rechtbank, in andere samenstelling, gehonoreerd. Zijdens eiseres is toestemming verleend als bedoeld in het vijfde lid van voormeld artikel, om uitspraak te doen mede op grondslag van die stukken.
4 In geschil is of verweerder zich terecht onbevoegd heeft verklaard van het bezwaar kennis te nemen.
5 In artikel 5, eerste lid, van de EG Verordening nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode) is bepaald dat de lidstaat, die bevoegd is voor het onderzoeken van en het nemen van een beslissing over een aanvraag voor een eenvormig visum de lidstaat is op het grondgebied waarvan de enige bestemming van het bezoek is gelegen.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, kan een lidstaat ermee instemmen een andere lidstaat die op grond van artikel 5 bevoegd Pro is, te vertegenwoordigen voor het onderzoeken van aanvragen voor en de afgifte van visa namens die lidstaat. In het tweede lid is opgenomen dat indien het consulaat van de vertegenwoordigende lidstaat voornemens is een visum te weigeren, de aanvraag dient te worden doorgezonden aan de bevoegde autoriteiten van de vertegenwoordigde lidstaat, die er vervolgens een definitieve beslissing over nemen.
Het vierde lid van artikel 8 van Pro de Visumcode luidt voorts voor zover van belang:
“de vertegenwoordigende lidstaat en de vertegenwoordigde lidstaat sluiten een bilaterale regeling die de volgende elementen bevat:
(…)
d) in afwijking van lid 2 kan het consulaat van de vertegenwoordigende lidstaat in de bilaterale regeling worden gemachtigd om, na onderzoek van de aanvraag, te weigeren een visum af te geven.”.
In artikel 32, derde lid, van de Visumcode is bepaald dat aanvragers aan wie een visum is geweigerd, beroep kunnen instellen tegen de lidstaat die de definitieve beslissing over de aanvraag heeft genomen. De nationale wetgeving van die lidstaat is op het beroep van toepassing.
6 Op grond van bovenstaande regelgeving concludeert de rechtbank dat de Visumcode in artikel 8, vierde lid, aanhef en onder d de mogelijkheid biedt om de afgifte van visa onder volledige vertegenwoordigingsbevoegdheid over te dragen aan een andere vertegenwoordiging, inclusief het optreden in bezwaar- en beroepsprocedures.
7 Tussen partijen is in geschil of de eerdergenoemde bilaterale overeenkomst tussen Nederland en België een machtiging bevat als bedoeld in artikel 8, vierde lid, aanhef en onder d, van de Visumcode.
8 In het verweerschrift heeft verweerder gesteld dat in de (overgelegde) bilaterale overeenkomst is geregeld dat ten aanzien van het noorden van Nigeria het consulaat van het Koninkrijk België te Abuja door Nederland is gemachtigd om afgifte van visa te weigeren en (indien aan de orde) daartegen ingestelde beroepen te behandelen met toepassing van de Belgische nationale wetgeving. De rechtbank is echter van oordeel dat deze bilaterale overeenkomst geen machtiging, als bedoeld in artikel 8, vierde lid, aanhef en onder d, van de Visumcode bevat. De rechtbank stelt vast dat ten aanzien van Nigeria geen bepalingen zijn opgenomen in de zogenoemde Note verbale van 15 juni 2010. Weliswaar blijkt uit de eveneens onder de geheimhouding vallende brief tussen Nederland en België van verweerder aan de Belgische autoriteiten van 29 augustus 2011 van een overeenkomst met betrekking tot de vertegenwoordiging te Abuja, Nigeria, maar - nog los van de vraag in hoeverre een dergelijk brief kan worden beschouwd als een bilaterale regeling in de zin van artikel 8, vierde lid, aanhef en onder d, van de Visumcode - in tegenstelling tot de in de Note verbale van 15 juni 2010 opgenomen locaties is in de brief van 29 augustus 2011geen kenbare aanduiding met betrekking tot de vraag of Abuja aangemerkt moet worden als een “location with indication [1]” of een “location with indication [2]”. Nu deze aanduiding van belang is voor de vraag of sprake is van een bevoegdheidsoverdracht in de zin van artikel 8, eerste lid of artikel 8, vierde lid, aanhef en onder d, van de Visumcode, is de rechtbank van oordeel dat verweerder onder verwijzing naar deze regeling zich niet onbevoegd heeft kunnen verklaren om van het bezwaar kennis te nemen.
De enkele niet onderbouwde stelling ter zitting van verweerder dat sprake is van een mondelinge overeenkomst tussen Nederland en België, waarbij de volledige vertegenwoordigingsbevoegdheid is overgedragen en dat deze werkwijze in diplomatieke kringen gebruikelijk is, doet aan het vorenstaande niet af. De rechtbank is van oordeel dat een dergelijke verstrekkende overdracht van bevoegdheden tussen lidstaten op enige wijze objectief verifieerbaar moet zijn.
9 Op grond van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerders beslissing om zich onbevoegd te verklaren van het bezwaar kennis te nemen met de in het bestreden besluit gegeven motivering in rechte geen stand kan houden.
10 Niettemin is de rechtbank van oordeel dat in het bestreden besluit terecht, hoewel op onjuiste gronden, is geconcludeerd tot onbevoegdheid van verweerder. Ingevolge artikel 32, derde lid, van de Visumcode kunnen aanvragers aan wie een visum is geweigerd beroep instellen tegen de lidstaat die de definitieve beslissing over de aanvraag heeft genomen, waarbij de nationale wetgeving van die lidstaat op het beroep van toepassing is. Nu moet worden vastgesteld dat België de definitieve beslissing op de aanvraag heeft genomen, is de rechtbank dan ook van oordeel dat eiseres haar beroep diende in te stellen tegen België. De vraag of deze definitieve beslissing bevoegdelijk is genomen, dient dan ook in een procedure in België aan de orde te komen.
11 De stelling van eiseres dat reeds vanwege het feit dat in de beschikking in primo is aangegeven dat België “namens” Nederland de aanvraag heeft afgewezen, Nederland bevoegd is, dan wel ook bevoegd is om op het bezwaar te beslissen, slaagt niet gelet op de hiervoor weergegeven bepaling van de Visumcode. Hierbij merkt de rechtbank nog op dat in de beslissing in primo het rechtsmiddel ook geheel conform deze bepaling is vermeld.
12 De stelling dat eiseres geen daadwerkelijk rechtsmiddel kan aanwenden tegen een eventuele schending van artikel 8 van Pro het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden en dat de overdracht van bevoegdheden daarom in strijd is met artikel 13 van Pro het EVRM slaagt evenmin. Een daadwerkelijk rechtsmiddel kan worden aangewend bij de Belgische autoriteiten, die ook partij zijn bij het EVRM en daarmee gehouden zijn dezelfde processuele en materiële rechten en plichten te waarborgen als Nederland. Dat eiseres in een voor haar vreemde taal, in een vreemd land en met behulp van een rechtshulpverlener deze procedure zou moeten voeren, maakt het voorgaande niet anders. In dat opzicht verschilt de procedure die zij in België zou voeren niet van die zij thans in Nederland voert.
13 Voor zover eiseres meent dat in strijd met artikel 6:15, eerste lid, van de Awb is gehandeld omdat het bezwaarschrift niet naar de Belgische autoriteiten is doorgezonden, is de rechtbank van oordeel dat ook deze stelling geen doel treft. Artikel 6:15, eerste lid, van de Awb verplicht enkel tot het doorzenden aan andere Nederlandse bestuursorganen.
14 Gelet op het voorgaande verklaart de rechtbank het beroep gegrond wegens strijd met artikel 3:2 en Pro artikel 7:12 van Pro de Awb en vernietigt het bestreden besluit. Aangezien het nieuw te nemen besluit, gelet op rechtsoverweging 10, niet tot een andere uitkomst zal kunnen leiden, bepaalt de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven.
15 De rechtbank ziet in dit geval aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 944,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
1 verklaart het beroep gegrond;
2 vernietigt het bestreden besluit;
3 bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
4 veroordeelt verweerder in de proceskosten ad € 944,-- onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden (Ministerie van Buitenlandse Zaken) als rechtspersoon die deze kosten aan eiseres dient te vergoeden;
5 gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Buitenlandse Zaken) als rechtspersoon het door eiseres betaalde griffierecht ad € 156,00,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.I.H. Kerstens-Fockens, mr. H.W. Vogels en mr. G.F. van der Linden-Burgers, rechters, in aanwezigheid van mr. M.D. Gunster, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 april 2013.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat ingevolge artikel 84 van Pro de Vw 2000 geen hoger beroep open.