Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/9679
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 februari 2013 in de zaak tussen
het regionaal openbaar lichaam Stadsgewest Haaglanden, te Den Haag, eiser
(gemachtigden: mr. A. Bor en drs. T.J. de Ruiter)
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigden: mr. S. van Heukelom-Verhage en drs. G. Looijenga).
Procesverloop
Bij besluit van 19 maart 2012 heeft verweerder aangekondigd na het eindigen van de bestuursovereenkomst inzake de Regionale Agenda Samenleving (RAS) 2009-2012 (hierna: de Bestuursovereenkomst) met eiser geen nieuwe bestuurlijke afspraken te maken voor de periode vanaf 2013 ten aanzien van preventief jeugdbeleid.
Bij besluit van 19 september 2012 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 19 maart 2012 gegrond verklaard en dat besluit onder verbetering van de motivering in stand gelaten.
Bij brief van 10 oktober 2012, ingekomen op 16 oktober 2012, heeft eiser beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het besluit van 19 september 2012.
De zaak is op 4 februari 2013 ter zitting behandeld. Eiser en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.1. Eiser is een plusregio in de zin van de Wet gemeenschappelijke regelingen en omvat de gemeenten Delft, Den Haag, Leidschendam-Voorburg, Midden-Delfland, Pijnacker-Nootdorp, Rijswijk, Wassenaar, Westland en Zoetermeer.
1.2. De Bestuursovereenkomst betreft een meerjarig beleidsprogramma voor de regio Haaglanden, overeengekomen tussen verweerder, eiser en de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten behorende bij eiser. De partijen bij de Bestuursovereenkomst hebben hierin afgesproken dat verweerder in overeenstemming met de Algemene Subsidieverordening Zuid-Holland en de Subsidieregeling maatschappelijke participatie Zuid-Holland meerjarig middelen ter beschikking aan eiser stelt voor de realisatie van de RAS 2009-2012 op basis van een door eiser in te dienen subsidieaanvraag. De Bestuursovereenkomst heeft een looptijd van 1 januari 2009 tot en met 31 december 2012.
1.3. Eiser heeft gedurende de looptijd van de Bestuursovereenkomst projectsubsidie ontvangen van verweerder in het kader van die Bestuursovereenkomst.
2. Verweerder heeft aan het besluit van 19 september 2012 een koerswijziging ten aanzien van zijn beleid op het gebied van preventieve jeugdzorg ten grondslag gelegd.
3. Eiser kan zich met het besluit van 19 september 2012 niet verenigen en voert daartoe aan dat het besluit is genomen in strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.
4. Op grond van artikel 4:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geschiedt, indien aan een subsidieontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
Op grond van het tweede lid van dat artikel wordt de subsidie, voor zover aan het einde van het tijdvak waarvoor subsidie is verleend sedert de bekendmaking van het voornemen tot weigering voor een daarop aansluitend tijdvak nog geen redelijke termijn is verstreken, voor het resterende deel van die termijn verleend, zo nodig in afwijking van artikel 4:25, tweede lid.
5. De rechtbank oordeelt als volgt.
5.1. De beslissing van verweerder om na het eindigen van de Bestuursovereenkomst met eiser geen nieuwe bestuurlijke afspraken te maken voor de periode vanaf 2013 ten aanzien van preventief jeugdbeleid heeft tot gevolg dat verweerder aan eiser met ingang van 1 januari 2013 geen subsidie zal verstrekken voor het preventief jeugdbeleid. Een dergelijke beslissing betreft een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 24 april 2002, LJN: AE1842).
5.2. Voorop gesteld moet worden dat verweerder in ruime mate de vrijheid heeft om nieuw beleid te formuleren en uit te voeren, daartoe al dan niet genoodzaakt door bezuinigingsoverwegingen. Een dergelijk nieuw beleid kan worden aangemerkt als gewijzigde inzichten als bedoeld in artikel 4:51 van de Awb (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2006, LJN: AX7048).
5.3. Verweerder heeft bij zijn besluitvorming betrokken een met het Hoofdlijnenakkoord 2011-2015 (hierna: het Hoofdlijnenakkoord) ingezette koerswijziging ten aanzien van zijn beleid op het gebied van jeugdzorg. In het Hoofdlijnenakkoord is hierover het volgende opgenomen:
“- De jeugdzorgtaken dragen wij over aan gemeenten. In het belang van kinderen en gezinnen kiezen wij voor een zorgvuldige overdracht in overleg met instellingen en gemeenten. Tot de overdracht voert de provincie haar wettelijke taak op het huidige
niveau uit, die is gericht op kwalitatief goede zorg die tijdig wordt geboden.
- Eerder heeft de provincie ervoor gekozen om haar ondersteuningstaak in het kader van de Wet op maatschappelijke ondersteuning in te vullen via de Regionale Agenda Samenleving. Hierbij worden in regionaal verband afspraken gemaakt. Wij kiezen
ervoor om met de overdracht van de jeugdzorg aan gemeenten ook de Regionale Agenda Samenleving af te bouwen. Wij hebben extra aandacht voor kwetsbare jongeren (bijvoorbeeld tienermoeders en dak- en thuisloze jongeren).”
Verweerder zal als gevolg van de koerswijziging de inzet voor preventief jeugdbeleid met ingang van 1 januari 2013 koppelen aan de transitie van de jeugdzorg en nog slechts activiteiten financieren waarvoor hij een wettelijke verantwoordelijkheid draagt. De Bestuursovereenkomst is gebaseerd op de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Op grond van artikel 13 van de Wmo is verweerder verantwoordelijk voor het voeren van beleid betreffende het steunfunctiewerk. De op grond van de Bestuursovereenkomst gesubsidieerde activiteiten vallen, zo volgt volgens verweerder uit de uitspraak van de Afdeling van 19 oktober 2011 (LJN: BT8578) niet onder het begrip steunfunctiewerk. Verweerder heeft dan ook geen wettelijke verantwoordelijkheid voor vorenbedoelde activiteiten. De subsidie, die op grond van de Bestuursovereenkomst aan eiser werd verstrekt, zal als gevolg van het nieuwe subsidiebeleid niet worden gecontinueerd.
5.4. De rechtbank ziet, gegeven de beleidsvrijheid bij het verlenen van subsidies, geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot wijziging van het subsidiebeleid. Verweerder heeft er redelijkerwijs voor kunnen kiezen nog slechts activiteiten te financieren waarvoor hij op grond van de wet verantwoordelijk is. Nu verweerder, zo volgt uit voornoemde uitspraak van de Afdeling van 19 oktober 2011, geen wettelijke verantwoordelijkheid draagt voor de op grond van de Bestuursovereenkomst gesubsidieerde activiteiten, heeft verweerder er in redelijkheid voor kunnen kiezen die activiteiten vanaf 2013 niet langer te ondersteunen middels subsidie. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder - zo volgt uit het bestreden besluit - heeft aangekondigd aan eiser ondersteuningsuren te zullen verstrekken voor steunfunctiewerk als bedoeld in artikel 13 van de Wmo. Hieruit maakt de rechtbank op dat verweerder daarmee wenst te voorzien in haar wettelijke taak op grond van de Wmo. Voorts is niet in geschil dat de bedoelde activiteiten geen wettelijke taak van verweerder vormen in het kader van de Wet op de jeugdzorg. Voor zover eiser zich op het standpunt heeft gesteld dat voor hem niet duidelijk was wat de precieze redenering was die als grondslag diende voor de beleidswijziging, nu verweerder erkent dat zich op dat gebied ‘koerswijzigingen’ in het denken van verweerder hebben voorgedaan, hetgeen maakt dat de beëindiging van de subsidierelatie strijd oplevert met het rechtszekerheidsbeginsel, volgt de rechtbank eiser niet. Hierbij is van belang dat, ondanks het feit dat de uitwerking van de beleidskeuze als gevolg van voortschrijdend inzicht bij verweerder is bijgesteld en verstrekkender is geworden, die beleidskeuze als uitgangspunt niet is veranderd. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling van 21 maart 2012 (LJN: BV9478) waarin zij heeft geoordeeld dat een beleidswijziging niet volledig uitgewerkt hoeft te zijn om als grondslag voor beëindiging van een subsidierelatie te kunnen dienen.
5.5. De grondslag voor de beëindiging door verweerder van de subsidierelatie met eiser ten aanzien van preventief jeugdbeleid is gelet op het voorgaande gelegen in artikel 4:51 van de Awb en vorenbedoelde gewijzigde inzichten. Niet in geschil is in dat verband dat door verweerder aan eiser meer dan drie achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten. Derhalve dient de rechtbank te beoordelen of verweerder bij de beëindiging van de subsidierelatie met eiser een redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51 van de Awb in acht heeft genomen.
5.6. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 9 januari 2013, LJN: BY7982) dient de redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb ertoe de subsidieontvanger in staat te stellen maatregelen te treffen om de gevolgen van de gehele of gedeeltelijke beëindiging van de subsidierelatie te ondervangen. Gelet op de bewoordingen van het besluit van 19 maart 2012 houdt dat besluit onmiskenbaar de definitieve beëindiging van de subsidierelatie van verweerder met eiser per 1 januari 2013 in (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2009, LJN: BJ7186). Aan het voorgaande doet, anders dan eiser stelt, niet af dat op een later moment - in het kader van de definitieve vaststelling van het beleidskader jeugdzorg 2012-2016 - nog een koerswijziging heeft plaatsgevonden, als gevolg waarvan verweerder de subsidierelatie met de RAS-regio’s, niet zijnde plusregio’s, eveneens heeft beëindigd. Met de brief van 19 maart 2012 is eiser een termijn gegeven van ruim negen maanden waarin hij zich kon voorbereiden op de beëindiging van de subsidierelatie op 31 december 2012. Gesteld noch gebleken is dat voornoemde termijn van ruim negen maanden voor eiser te kort was om de gevolgen van het besluit tot beëindigen van de subsidierelatie te ondervangen. In de termijn die eiser ter beschikking stond is dan ook geen grond gelegen het besluit van 19 maart 2012 in strijd met artikel 4:51 van de Awb te achten.
5.7. Ten aanzien van het beroep van eiser op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel overweegt de rechtbank dat verweerder zich, gelet op de beperkte looptijd van de Bestuursovereenkomst in principe op het standpunt heeft mogen stellen dat er van af het begin geen sprake is geweest van een gerechtvaardigd vertrouwen op voortzetting van subsidiëring gedurende een volgend tijdvak. De rechtbank wijst in dit verband op de memorie van toelichting bij het wetvoorstel Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Derde tranche Algemene wet bestuursrecht) waarbij deze bepaling is ingevoegd (Tweede Kamerstukken, vergaderjaar 1993-1994, 23700, nr. 3), pagina 80-81 (vergelijk eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2013). Voorts heeft eiser aan de brieven van verweerder van 27 september 2011 en 1 december 2011 niet het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat verweerder ondanks het eindigen van de Bestuursovereenkomst per 31 december 2012 aan hem subsidie zou blijven verlenen. Uit voornoemde brieven volgt slechts de aankondiging dat verweerder de cofinanciering preventief jeugdbeleid zal afbouwen en dat er om die reden vanaf 2013 minder subsidiegelden beschikbaar zullen worden gesteld, waarbij verweerder opmerkt dat nog niet bekend is hoe de verdeling tussen de regio’s zal zijn. Gelet op het voorgaande faalt het beroep van eiser op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel.
5.8. Het beroep van eiser op het gelijkheidbeginsel faalt eveneens. Eiser heeft in dit verband aangevoerd dat hij als plusregio ongelijk wordt behandeld ten opzichte van de overige RAS-regio’s, nu hij per 1 januari 2013 geen subsidie meer ontvangt en verweerder heeft aangegeven dat de RAS-regio’s, niet zijnde plusregio’s, nog tot 1 juli 2013 gelden zullen ontvangen. De rechtbank overweegt dat het verschil in behandeling tussen de plusregio’s, waaronder eiser, en de overige RAS-regio’s - voor zover in dit verband al kan worden vastgesteld dat sprake is van gelijke gevallen - gerechtvaardigd is. Die rechtvaardiging is naar het oordeel van de rechtbank gelegen in de redelijke termijn die verweerder in acht dient te nemen op grond van artikel 4:51 van de Awb, teneinde de subsidieontvanger in staat te stellen maatregelen te treffen om de gevolgen van de beëindiging van de subsidierelatie te ondervangen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder - zoals door zijn gemachtigde is bevestigd ter zitting - de subsidierelatie met zowel de plusregio’s, waaronder eiser, als de overige RAS-regio’s heeft beëindigd. Voorts neemt de rechtbank daarbij in aanmerking dat verweerder de plusregio’s en de overige RAS-regio’s eenzelfde termijn heeft geboden om hen in staat te stellen maatregelen te treffen om de gevolgen van de beëindiging van de subsidierelatie te ondervangen. Het besluit, als gevolg van voortschrijdend inzicht, tot beëindiging van de subsidierelatie met de RAS-regio’s, niet zijnde plusregio’s, met als gevolg dat de redelijke termijn bedoeld in artikel 4:51 van de Awb voor die regio’s op een later moment dan voor eiser is aangevangen, is mogelijk als gevolg van de in de jurisprudentie - zie hiervoor de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 21 maart 2012 - gegeven mogelijkheid voor verweerder om een beleidswijziging na aankondiging van de beëindiging van de subsidierelatie nader uit te werken. Het gelijkheidsbeginsel strekt in een dergelijk geval niet zo ver dat daarmee voor eiser een recht op subsidieverlening ontstaat in weerwil van een rechtens juiste toepassing van artikel 4:51 van de Awb.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F. Wegman, voorzitter, mr. A.P. Pereira Horta en
mr. D. Biever, rechters, in aanwezigheid van mr. B.M. van der Meide, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 februari 2013.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.