Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Rotterdam
Team Bestuursrecht 3
zaaknummer: AWB 12/14103
V-nummer: […]
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 maart 2013 in de zaak tussen
[voorletters en familienaam eiser], eiser,
gemachtigde: mr. M. Timmer,
en
de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, daaronder begrepen zijn rechtsvoorganger(s), verweerder,
gemachtigde: mr. W. Fairweather.
Procesverloop
Op 2 april 2012 heeft eiser een (opvolgende) aanvraag ingediend tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000).
Op 6 april 2012 heeft verweerder het voornemen kenbaar gemaakt tot afwijzing van de aanvraag en tot oplegging van een inreisverbod dat in de plaats komt van de ongewenstverklaring van 16 januari 2008. Op 20 april 2012 heeft eiser zijn zienswijze hierop naar voren gebracht.
Bij besluit van 22 april 2012 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder de asielaanvraag afgewezen met toepassing van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht. Verder heeft verweerder bij dit besluit de ongewenstverklaring van 16 januari 2008 opgeheven en "omgezet" naar een inreisverbod voor de duur van twee jaren. In het bestreden besluit is aangegeven dat het tevens wordt aangemerkt als terugkeerbesluit, met de in artikel 45 Vw 2000 genoemde rechtsgevolgen en met de verplichting (ingevolge artikel 62, tweede lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000) om Nederland onmiddellijk te verlaten.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De rechtbank heeft eiser op 14 november 2012 verzocht te reageren op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) van 6 september 2012 (LJN: BX7457), hetgeen eiser bij brief van 22 november 2012 heeft gedaan.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 december 2012. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiser, geboren op [geboortedatum en -jaar], bezit de Bosnische nationaliteit. In 1992 heeft hij voor de eerste keer een verblijfsvergunning in Nederland aangevraagd. Bij besluit van 16 januari 2008 is eiser ongewenst verklaard. In 2009 en 2010 is eiser een periode in Bosnië en in Hongarije geweest, waarna hij in februari 2011 Nederland opnieuw is ingereisd en een (nieuwe) asielaanvraag heeft gedaan. Bij besluit van 26 september 2011 is die aanvraag afgewezen en is een terugkeerbesluit genomen onder bepaling dat eiser Nederland onmiddellijk diende te verlaten. Op 2 april 2012 heeft eiser een (opvolgende) asielaanvraag ingediend, die heeft geleid tot het thans bestreden besluit.
2. Het onderhavige beroep richt zich uitsluitend tegen opgelegde inreisverbod. Eiser betoogt dat het bestreden besluit - anders dan verweerder op basis van artikel 45 Vw 2000 aanneemt - niet als een terugkeerbesluit geldt en dat het eerder uitgevaardigde terugkeerbesluit door de indiening van de opvolgende asielaanvraag is komen te vervallen. Dit heeft tot gevolg dat er geen grondslag was voor een beslissing omtrent het niet toekennen van een termijn voor vrijwillig vertrek, zodat er ook geen inreisverbod kon worden opgelegd. Ook uit artikel 11 van de Terugkeerrichtlijn volgt dat een terugkeerbesluit met een inreisverbod gepaard gaat, aldus eiser.
Ter nadere onderbouwing voert eiser het volgende aan. Op het moment dat eiser op 17 maart 2012 te kennen had gegeven een herhaalde asielaanvraag te willen indienen en hij daarmee, volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer neergelegd in voornoemde uitspraak van 6 september 2012) rechtmatig verblijf had gekregen, is het eerdere terugkeerbesluit komen te vervallen. De zogenoemde “tenzij-bijzin” in artikel 45, eerste lid, van de Vw 2000 is van toepassing, nu reeds eerder een terugkeerbesluit tegen hem is uitgevaardigd, waaraan geen gevolg is gegeven. Dit heeft tot gevolg dat het bestreden besluit niet kan gelden als terugkeerbesluit, waardoor het inreisverbod grondslag mist.
3. Verweerder stelt zich daarentegen, onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 12 april 2012 (LJN: BW3971) en 6 september 2012, op het standpunt dat het bestreden besluit wel geldt als terugkeerbesluit. De wijziging van artikel 45 van de Vw 2000 per 31 december 2011 (bij wet van 15 december 2011, Stb. 2011, 663) - de hierna nog te noemen "tenzij"-bijzin - is in onderhavige zaak niet van toepassing. De eiser eerder opgelegde terugkeerverplichting is uitsluitend komen te vervallen door eisers wens om een herhaalde asielaanvraag in te dienen. Met het bestreden besluit heeft verweerder voldaan aan de voorwaarden voor oplegging van een inreisverbod conform artikel 66a, eerste lid, van de Vw 2000, zodat het inreisverbod rechtmatig tegen eiser is uitgevaardigd.
4.1. De rechtbank stelt voorop dat uit het systeem van de Terugkeerrichtlijn voortvloeit dat een inreisverbod alleen kan worden opgelegd indien daaraan een terugkeerbesluit voorafgaat, hetgeen op zichzelf ook niet in discussie is tussen partijen. De door de beroepsgrond opgeworpen vraag is of in deze zaak sprake is van een terugkeerbesluit dat grondslag kan bieden voor het inreisverbod.
4.2. Niet in geschil is dat voorafgaande aan eisers wens om een herhaalde asielaanvraag in te dienen, een terugkeerbesluit aan eiser was uitgevaardigd en dat eiser zich niet heeft gehouden aan de in dat besluit neergelegde terugkeerverplichting.
Gelet op voornoemde uitspraken van de Afdeling van 12 april 2012 en 6 september 2012 brengt dit evenwel niet met zich dat verweerder bij de afwijzing van de onderhavige aanvraag om verlening van zodanige verblijfsvergunning niet opnieuw een terugkeerbesluit hoefde uit te vaardigen, nu eiser als gevolg van zijn geuite wens op 17 maart 2012 om een herhaalde asielaanvraag in te dienen rechtmatig verblijf heeft gekregen, bedoeld in artikel 8, aanhef en onder f, van de Vw 2000.
Het eiser bij het bestreden besluit opgelegde inreisverbod kon derhalve niet op het eerder aan eiser uitgevaardigde terugkeerbesluit worden gebaseerd. Een nieuw terugkeerbesluit was nodig, om vast te stellen dat het rechtmatig verblijf in Nederland weer was geëindigd, waarna een beslissing over de vertrektermijn zou kunnen worden genomen.
4.3. Het voorgaande wordt niet anders door artikel 67, derde lid, van de Vw 2000, dat bepaalt dat in afwijking van artikel 8 de ongewenst verklaarde vreemdeling geen rechtmatig verblijf kan hebben. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 25 juni 2012 (LJN: BX0050) - die betrekking heeft op eiser - noopt artikel 7, eerste lid, gelezen in samenhang met het tweede lid, van de Procedurerichtlijn tot het buiten toepassing laten van artikel 67, derde lid, van de Vw 2000 bij een vreemdeling die eerder ongewenst is verklaard, maar die in afwachting is van de formele indiening van een asielaanvraag of een zodanige aanvraag heeft ingediend waarop nog niet is beslist en die aldus binnen de reikwijdte van artikel 8, aanhef en onder f, van de Vw 2000 valt.
4.4. De rechtbank stelt vervolgens vast dat het bestreden besluit zelf geen terugkeerbesluit inhoudt (zie ook onderdeel 2 van het bestreden besluit), maar dat aangenomen moet worden dat verweerder er in het bestreden besluit van is uitgegaan (zie onderdeel 5 daarvan: “Rechtsgevolgen van deze beschikking”) dat het bestreden besluit ingevolge artikel 45 van de Vw 2000 tevens wordt aangemerkt als terugkeerbesluit en dat de in dat artikel genoemde rechtsgevolgen zullen intreden.
4.5. Op grond van artikel 45, eerste lid van de Vreemdelingenwet 2000, voor zover hier van belang, geldt de beschikking waarbij een aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28, of voor onbepaalde tijd, bedoeld in artikel 33, wordt afgewezen, als terugkeerbesluit (en zijn hieraan de in artikel 45 genoemde rechtsgevolgen verbonden), "tenzij reeds eerder een terugkeerbesluit tegen de vreemdeling is uitgevaardigd en aan de daaruit voortvloeiende terugkeerverplichting niet is voldaan".
Deze laatste bijzin - beginnend met "tenzij" - is aan artikel 45 van de Vw 2000 toegevoegd per 31 december 2011. Met deze toevoeging is beoogd te voorkomen dat een nieuwe vertrektermijn gaat lopen, zoals de rechtbank afleidt uit de Derde Nota van Wijziging van 21 oktober 2011 betreffende het wetsvoorstel (nummer 32420, TK 32 420, 16):
“(…) Onderdelen I en II
Met deze wijzigingen wordt beoogd in de voorgestelde artikelen 27, eerste lid, en 45, eerste lid, van de wet tot uitdrukking te brengen dat een afwijzende beschikking uitsluitend van rechtswege geldt als terugkeerbesluit, indien tegen de vreemdeling nog niet eerder een terugkeerbesluit is uitgevaardigd of indien aan de uit een eerder gegeven terugkeerbesluit voortvloeiende terugkeerverplichting is voldaan (en de vreemdeling nadien opnieuw een verblijfsvergunning in Nederland heeft aangevraagd). Indien de vreemdeling na een eerdere afwijzende beschikking (regulier of asiel) een nieuwe aanvraag (regulier of asiel) indient, dan geldt een eventuele afwijzende beschikking op die nieuwe aanvraag niet van rechtswege als terugkeerbesluit, tenzij hij aan zijn eerdere terugkeerverplichting reeds heeft voldaan. Dit heeft tot gevolg dat er in dat geval geen nieuwe vertrektermijn gaat lopen, omdat er geen (nieuw) terugkeerbesluit is. Hetzelfde geldt indien tegen een illegale vreemdeling een terugkeerbesluit in de zin van het voorgestelde artikel 62a is uitgevaardigd dat niet is opgevolgd, en de vreemdeling daarna een aanvraag voor een verblijfsvergunning (regulier of asiel) indient. Ook in dat geval geldt de eventuele afwijzende beschikking niet van rechtswege als terugkeerbesluit en begint er dus geen nieuwe vertrektermijn te lopen.
Het bovenstaande staat er overigens niet aan in de weg om in voorkomend geval in de afwijzende beschikking expliciet te bepalen dat deze wél als terugkeerbesluit geldt, waarmee een (nieuwe) termijn voor vrijwillig vertrek begint te lopen.
(…)
In het voorgestelde artikel 62, eerste lid, wordt de hoofdregel vastgelegd dat iedere vreemdeling tegen wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, een vertrektermijn van vier weken heeft. Een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd of wordt geacht te zijn uitgevaardigd bij het nemen van een afwijzende beschikking in de zin van artikel 27 of 45 dan wel bij gelegenheid van de kennisgeving, bedoeld in het voorgestelde artikel 62a. Zoals hiervoor in de toelichting op de onderdelen I en II is opgemerkt, geldt de afwijzende beschikking uitsluitend als terugkeerbesluit indien tegen de vreemdeling niet eerder een terugkeerbesluit is uitgevaardigd of indien aan de uit een eerder terugkeerbesluit voortvloeiende terugkeerverplichting reeds is voldaan (waarmee het eerdere terugkeerbesluit feitelijk is uitgewerkt). Een vreemdeling kan in beginsel dus slechts eenmaal een beroep doen op de vertrektermijn van vier weken. (…)”
4.6. Tegen deze achtergrond kan de rechtbank slechts vaststellen dat bedoeling van de wetgever om te voorkomen dat een nieuwe vertrektermijn kan gaan lopen, niet op sluitende wijze vorm heeft gekregen in artikel 45 van de Vw 2000. In de gewijzigde tekst van artikel 45 van de Vw 2000 is niet onderkend dat een eerder terugkeerbesluit niet "herleeft" bij afwijzing van een asielaanvraag maar een nieuw terugkeerbesluit nodig is, zoals in voormelde jurisprudentie van de Afdeling is uiteengezet.
4.7. Hieruit volgt dat de afwijzende asielbeschikking van 22 april 2012 niet van rechtswege kan gelden als terugkeerbesluit en derhalve evenmin gelden als grondslag voor het aan eiser opgelegde inreisverbod.
4.8. Voornoemde uitspraak van de Afdeling van 12 april 2012 kan aan het voorgaande niet afdoen, temeer nu in die zaak het artikel 45, eerste lid van de Vw 2000, zoals we dat thans kennen, op het moment van bekendmaking van de afwijzende asielbeschikking in die zaak nog niet in werking was getreden.
Evenmin kan voornoemde uitspraak van de Afdeling van 6 september 2012 aan het voorgaande afdoen, nu niet is gebleken dat in die zaak de “tenzij-bijzin” van artikel 45, eerste lid van de Vw 2000 aan de orde is geweest. In die zaak is de beroepsgrond gehonoreerd dat sprake is van een motiveringsgebrek ter zake van de verkorting van de vertrektermijn naar "onmiddellijk".
4.9. Ter zitting heeft verweerder nog aangevoerd dat als artikel 45 van de VW 2000 al niet goed geformuleerd zou zijn, in elk geval is voldaan aan de strekking van de Terugkeerrichtlijn voor wat betreft het terugkeerbesluit, te weten om duidelijk te maken dat er een terugkeerverplichting geldt en wat de vertrektermijn is. Nu uit het bestreden besluit duidelijk blijkt wat eisers verblijfsstatus is en wat er van hem in dit kader wordt verwacht, heeft verweerder hieraan een inreisverbod kunnen koppelen, aldus verweerder.
In reactie hierop heeft eiser verwezen naar het Kolpinghuis-arrest van het Europese Hof van de Europese Unie (van 8 oktober 1987, LJN: AC0547), stellende dat verweerder artikel 45, eerste lid, van de Vw 2000 niet ten nadele van eiser kan uitleggen.
De rechtbank volgt verweerder niet. Zoals blijkt uit het Kolpinghuis-arrest moet bij de toepassing van het nationale recht, en met name van de bepalingen van een speciaal ter uitvoering van de richtlijn vastgestelde wet, het nationale recht worden uitgelegd in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn, maar vindt deze werkwijze zijn begrenzing in de algemene rechtsbeginselen die deel uitmaken van het gemeenschapsrecht, en met name in het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van terugwerkende kracht.
Verweerder kan derhalve niet artikel 45, eerste lid, van de Vw 2000 in weerwil van de tekst ervan aldus uitleggen dat het bestreden besluit voldoende grondslag biedt voor het eiser opgelegde inreisverbod. Nog daargelaten dat de tekst van artikel 45 daar naar het oordeel van de rechtbank niet de ruimte voor biedt, zou een zodanige interpretatie de rechtszekerheid schaden. Bovendien gaat ook de Terugkeerrichtlijn zelf (zie artikel 3, vierde lid, en artikel 6) uit van de uitvaardiging van een formele beslissing waarbij wordt vastgesteld dat het verblijf illegaal is of dit illegaal wordt verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd of vastgesteld.
5. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover dat betreft het opgelegde inreisverbod, dient te worden vernietigd.
6. Het beroep wordt daarom in zoverre gegrond verklaard.
7. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472,-).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het inreisverbod gegrond en voor het overige ongegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat betreft het inreisverbod;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 944,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.A.M. Cooijmans, rechter, in aanwezigheid van
mr. C.L. Heins, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 maart 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuurs¬recht¬spraak van de Raad van State.