Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 13/2505
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 september 2013 in de zaak tussen
de gemeenten Alphen aan de Rijn, Hillegom, Kaag en Braassem, Katwijk, Leiden, Lisse, Nieuwkoop, Noordwijk, Noordwijkerhout, Oegstgeest, Rijnwoude, Teylingen en Zoeterwoude, eisers
allen vertegenwoordigd door het dagelijks bestuur van het Samenwerkingsorgaan Holland Rijnland,
(gemachtigde: A.M. van Breda)
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. R.J. Roskam).
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 28 september 2012 heeft verweerder de uitkeringen (budgetten) vastgesteld die eisers voor het jaar 2013 ontvangen op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wet participatiebudget, bestemd voor educatie.
Tegen deze besluiten heeft het dagelijks bestuur van het Samenwerkingsorgaan Holland Rijnland (hierna: Holland Rijnland) namens eisers bij brieven van 6 november 2012 bezwaar gemaakt.
Bij onderscheiden besluiten van 15 februari 2013 heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten heeft Holland Rijnland namens eisers bij brief van 21 maart 2013 beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is op 4 september 2013 ter zitting behandeld.
Namens Holland Rijnland zijn verschenen A.M. van Breda en mr. drs. T. van Santen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.J. Roskam en drs. P.E. Gouw.
Overwegingen
1.
Wettelijk kader.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet participatiebudget verstrekt de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan het college een uitkering ten behoeve van de kosten van participatievoorzieningen, niet zijnde uitvoeringskosten, voor de doelgroep alsmede voor de voorzieningen, bedoeld in artikel 3, tweede lid.
Ingevolge het derde lid is het bedrag van de uitkering de som van de uitkomsten van drie berekeningen, elk op basis van een verdeelsleutel die bepaalt hoe het voor het kalenderjaar bij begrotingswet vast te stellen bedrag dat de Minister wie het aangaat beschikbaar heeft voor de uitkering wordt verdeeld over de colleges.
Ingevolge het vierde lid worden de verdeelsleutels bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgesteld.
Volgens de rijksbegroting 2013 bedraagt de OCW-bijdrage aan het participatiebudget voor 2013 € 53.283.000,--.
Ingevolge artikel 5a wordt, in afwijking van artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), bij de toepassing van de artikelen 2, 4, tweede lid, en 5, tweede lid, gebruikgemaakt van de gegevens, bedoeld in artikel 5, tweede lid, en de informatie, bedoeld in artikel 6, onderdeel a, waarvan De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kennis heeft op 15 augustus voor zover het betreft de artikelen 2 en 5, tweede lid, en 30 september voor zover het betreft artikel 4, tweede lid, van het jaar volgend op het verantwoordingsjaar, met dien verstande dat gegevens die het college op verzoek van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op een latere datum verstrekt mede in aanmerking worden genomen. Indien artikel 6, onderdeel b, van toepassing is, wordt voor het jaar volgend op het verantwoordingsjaar gelezen: het tweede jaar volgend op het verantwoordingsjaar.
Ingevolge artikel 4 van Pro het Besluit Participatiebudget, wordt het deel van het participatiebudget dat een college ontvangt uit het totale bedrag dat beschikbaar is gesteld door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap voor een participatiebudget voor alle colleges voor de jaren 2013 en 2014 berekend op grond van de formule:
waarbij:
a. Og het door het Centraal bureau voor de statistiek op verzoek van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap berekende gemiddelde percentage volwassen inwoners van de gemeente is met een opleiding op ten hoogste het niveau van het diploma middelbaar algemeen voortgezet onderwijs of voorbereidend beroepsonderwijs over het zevende tot en met tweede jaar voorafgaande aan het jaar van de uitkering, vermenigvuldigd met het onder a bedoelde aantal inwoners op 1 januari van het jaar voorafgaande aan het jaar waarvoor de uitkering wordt vastgesteld;
b. On het door het Centraal bureau voor de statistiek op verzoek van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap berekende gemiddelde percentage volwassen inwoners van alle Nederlandse gemeenten is met een opleiding op ten hoogste het niveau van het diploma middelbaar algemeen voortgezet onderwijs of voorbereidend beroepsonderwijs over het zevende tot en met tweede jaar voorafgaande aan het jaar van de uitkering, vermenigvuldigd met het onder b bedoelde aantal inwoners op 1 januari van het jaar voorafgaande aan het jaar waarvoor de uitkering wordt vastgesteld;
c. Ag het door het Centraal bureau voor de statistiek op verzoek van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap berekende aantal volwassen inwoners van de gemeente is op 1 januari van het jaar voorafgaande aan het jaar waarvoor de uitkering wordt vastgesteld, waarvoor geldt dat beide ouders of de volwassen inwoner zelf en één ouder geboren zijn in een land dat niet is opgenomen in bijlage 2 bij dit besluit;
d. An het door het Centraal bureau voor de statistiek op verzoek van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap berekende aantal volwassen inwoners van alle Nederlandse gemeenten is op 1 januari van het jaar voorafgaande aan het jaar waarvoor de uitkering wordt vastgesteld, waarvoor geldt dat beide ouders of de volwassen inwoner zelf en één ouder geboren zijn in een land dat niet is opgenomen in bijlage 2 bij dit besluit;
e. BVg het aantal door de gemeente ingekochte trajecten basisvaardigheden is in het tweede jaar voorafgaande aan het jaar waarvoor de uitkering wordt vastgesteld;
f. BVn het totaal aantal door de Nederlandse gemeenten ingekochte trajecten basisvaardigheden is in het tweede jaar voorafgaande aan het jaar waarvoor de uitkering wordt vastgesteld;
g. Cg het aantal door volwassen inwoners van de gemeente behaalde NT2-certificaten, dat niet meetelt bij de output-verdeelmaatstaven uit de verdeelsleutel van de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie, is in het tweede jaar voorafgaande aan het jaar waarvoor de uitkering wordt vastgesteld;
h. Cn het totale aantal door volwassen inwoners van de Nederlandse gemeenten behaalde NT2-certificaten, dat niet meetelt bij de output-verdeelmaatstaven uit de verdeelsleutel van de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie, is in het tweede jaar voorafgaande aan het jaar waarvoor de uitkering wordt vastgesteld;
i. ib het bedrag is dat door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap beschikbaar is gesteld voor een participatiebudget voor alle colleges voor het jaar waarvoor de uitkering wordt vastgesteld.
2.
Aan de bestreden besluiten heeft verweerder samengevat het volgende ten grondslag gelegd. Ingevolge artikel 4 van Pro het Besluit participatiebudget vindt de verdeling van het budget voor de inkoop van educatie in 2013 plaats op basis van zowel objectieve maatstaven als van prestaties, de zogenoemde outputverdeelmaatstaven. De twee objectieve maatstaven zijn het aantal inwoners met een laag opleidingsniveau en het aantal inwoners met een bepaalde etnische achtergrond. De outputverdeelmaatstaven zijn het aantal ingekochte trajecten basisvaardigheden en het aantal behaalde certificaten staatsexamens Nederlands als Tweede Taal (NT2-certificaten). Iedere maatstaf bepaalt een kwart van het budget.
De outputverdeelmaatstaven volgen uit de SiSa-opgave over 2011 van de gemeenten zelf. De verdeling van het beschikbare budget volgt uit deze gegevens. De beschikkingen waarbij het te verdelen budget over de gemeenten wordt verdeeld zijn dus gebonden beschikkingen. Verweerder maakt geen belangenafweging of keuzes maar beslist op basis van de door de gemeenten zelf verstrekte gegevens conform de vastgelegde systematiek. Aangezien eisers de juistheid van de door henzelf verstrekte gegevens niet hebben betwist en evenmin dat de budgetten zijn berekend conform de vastgestelde verdeelsystematiek, is geen sprake van onzorgvuldig of onjuist genomen besluiten.
3.
Holland Rijnland voert als gemeenschappelijke regeling voor eisers het onderdeel educatie van de Wet Participatiebudget uit. Holland Rijnland voert namens eisers in beroep het volgende aan.
De landelijke verdeling van het budget educatie 2013 is gebaseerd op de prestaties van de gemeenten in 2011. Holland Rijnland erkent dat sprake is van een gebonden uitkomst op basis van parameters, maar stelt dat het er juist om gaat dat het mogelijk is de parameter “ingekochte trajecten basisvaardigheden” op willekeurige wijze in te vullen. Zo kunnen bijvoorbeeld door gemeenten trajecten van verschillende lengte worden ingekocht. Ook kan bijvoorbeeld de ene gemeente een jaartraject als één traject opvoeren, terwijl een andere gemeente datzelfde jaartraject in drieën kan knippen, als drie cursussen kan inkopen en vervolgens als drie ingekochte trajecten basisvaardigheden kan opvoeren. Dit leidt tot een willekeurige verdeling van het beschikbare budget.
Verder stelt Holland Rijnland dat de bezwaren zich dus niet richten tegen het Besluit participatiebudget op zich, maar tegen de wijze waarop verweerder toepassing geeft aan dit besluit. Indien de regelgeving de gemeenten ruimte en beleidsvrijheid biedt om de ingekochte trajecten basisvaardigheden naar eigen inzicht in te vullen en te tellen, dan leidt dit tot willekeurige uitkomsten, welke uitkomsten ook doorwerken in de toekomstige budgetten.
4.
De rechtbank stelt vast dat verweerder de volgens de rijksbegroting beschikbare financiële middelen voor het participatiebudget heeft verdeeld zoals bepaald in het Besluit participatiebudget. Dit is door Holland Rijnland niet betwist. Holland Rijnland voert in wezen aan, zoals hij ter zitting heeft beaamd, dat verweerder handelt in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat willekeur verbiedt doordat hij het begrip “traject” niet nader heeft gedefinieerd, bijvoorbeeld in wetsinterpreterend beleid.
De rechtbank volgt dit standpunt niet. De regelgever heeft er bewust voor gekozen de gemeenten een zekere mate van vrijheid te bieden om het begrip “traject” nader in te vullen afhankelijk van de concrete behoefte aan cursussen basisvaardigheden in een gemeente. Zoals ter zitting is gebleken is dat begrip niet zo onduidelijk dat verweerder onrechtmatig handelt door daar geen nadere invulling aan te geven. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat het begrip traject verwijst naar het begrip traject opgenomen in de regelgeving met betrekking tot de Regionale Opleidingen Centra (ROC`s), welke trajecten die verschillend van aard en duur kunnen zijn door de gemeenten worden afgenomen van de ROC’s. Doordat er toezicht is op de ROC’s en doordat verantwoording plaatsvindt door middel van de SiSa-methodiek zijn de gemeenten aan controle onderworpen en is er geen sprake van een volledig vrije invulling van het begrip “traject” door gemeenten. Voorts kan er, indien er sprake zou zijn van een frauduleuze opgave van het aantal trajecten door gemeenten, door verweerder worden teruggevorderd. Verweerder mag daarbij, zoals hij ter zitting heeft gesteld, in beginsel erop vertrouwen dat gemeenten niet willens en wetens manipuleren met gegevens.
De enkele omstandigheid dat de keuze voor een meer restrictieve omschrijving van het begrip traject ook verdedigbaar is, betekent niet dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten geen nadere invulling te geven aan het begrip traject.
5.
Het beroep is ongegrond.
6.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Allewijn, voorzitter, mr. M.T. Paulides en mr. G.F. van der Linden-Burgers, leden, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 september 2013.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.