Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 13/3971
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 augustus 2013in de zaak tussen
[eiser], te [plaats], eiser,
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder
(gemachtigde: mr. drs. L. Dijk).
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 6 mei 2013 (hierna: bestreden besluit), waarin zijn bezwaar van 10 maart 2013 tegen de brief van 4 maart 2013 niet-ontvankelijk is verklaard met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is op 15 augustus 2013 ter zitting behandeld.
Eiser is verschenen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voorts was aanwezig [A], leidinggevende van eiser.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voorts was aanwezig [A], leidinggevende van eiser.
Overwegingen
1
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen verweerders brief van 4 maart 2013 betreffende de intrekking per 1 januari 2013 van twee bovenschaalse periodieken op grond van artikel 8 van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 (BBRA) niet-ontvankelijk verklaard omdat deze brief niet is gericht op een nieuw rechtsgevolg ten aanzien van de intrekking van de periodieken, maar uitsluitend informatief van aard is.
2
Het standpunt van verweerder is dat op 24 januari 2013 aan eiser salaris is uitbetaald, waarvan de salarisstrook in P-direkt is opgenomen. Volgens vaste jurisprudentie kan tegen de salarisspecificatie binnen de bezwaartermijn van zes weken na bekendmaking bezwaar worden gemaakt. Verweerder is van oordeel dat eiser niet tijdig bezwaar heeft gemaakt. Het bezwaar van eiser van 10 maart 2013 tegen de op verzoek van eiser door verweerder opgestelde brief van 4 maart 2013 kan niet worden aangemerkt als gericht tegen een besluit.
3
Eiser, sedert 1 juli 1990 werkzaam bij verweerder en thans aangesteld in schaal 12, heeft zijn leidinggevende per e-mail van 1 maart 2013 het volgende laten weten:
“(…) we krijgen geen salarisoverzichten meer, daarom eerst nu mijn indruk dat mijn salaris per 1/1 is verlaagd.
Daarover heb ik geen voor bezwaar en beroep vatbare beschikking gekregen, dus een onrechtmatige handeling.
Daarover heb ik geen voor bezwaar en beroep vatbare beschikking gekregen, dus een onrechtmatige handeling.
Gaarne reactie, (…).”
Het standpunt van eiser is dat hij hiermee feitelijk bezwaar heeft gemaakt tegen de salarisspecificatie van 24 januari 2013.
4
Volgens verweerder is deze e-mail een vraag naar de bekende weg. Namens verweerder is ter zitting betoogd dat het beleid is dat onder andere bij besluiten tot het verstrekken van (extra) periodieken of intrekken daarvan geen afzonderlijke besluiten aan de betrokken ambtenaar worden toegezonden. In dit geval is de beslissing aan eiser meegedeeld in een functioneringsgesprek en neergelegd in het verslag daarvan. Eiser heeft wel per 17 december 2012 in P-direkt een document ontvangen waarin zijn leidinggevende aan de salarisadministratie op 14 december 2012 beargumenteerd de opdracht heeft gegeven de extra beloning per 1 januari 2013 te corrigeren. Deze informatie aan eiser heeft verweerder niet opgevat als een schriftelijk besluit tot intrekking. Niet in geschil is dat de salarisspecificatie niet schriftelijk aan eiser wordt bekendgemaakt, maar voor eiser is in te zien door het nemen van het initiatief om in te loggen in het digitale personeelsadministratiesysteem P-direkt. Eiser krijgt niet, ook niet per e-mail, afzonderlijk bericht dat de intrekking van periodieken in zijn P-direkt account is opgenomen.
5
Ingevolge artikel 2:17, eerste lid, van de Awb geldt als tijdstip waarop een bericht door een bestuursorgaan elektronisch is verzonden het tijdstip waarop het bericht een systeem voor gegevensverwerking bereikt waarvoor het bestuursorgaan geen verantwoordelijkheid draagt of, indien het bestuursorgaan en de geadresseerde gebruik maken van hetzelfde systeem voor gegevensverwerking, het tijdstip waarop het bericht toegankelijk wordt voor de geadresseerde. Naar het oordeel van de rechtbank is P-direkt een systeem voor gegevensverwerking waarvan verweerder en eiser worden geacht gebruik te maken. Niet in geschil is dat het bericht betreffende de salarisspecificatie op 24 januari 2013 toegankelijk is geworden voor eiser en de termijn voor het maken van bezwaar daarna aanving.
De bestuursrechter overweegt dat artikel 6:5 van de Awb aan een geschrift waarmee wordt beoogd bezwaar te maken geringe vormvereisten stelt en dat niet in geschil is dat verweerder de mogelijkheid om digitaal bezwaar te maken aanvaardt. Hij is van oordeel dat de mail van 1 maart 2013 voldoende inzichtelijk maakt dat eiser zijn salarisoverzicht wenst te betwisten en dat verweerder bij eiser in ieder geval had moeten navragen of eiser daarmee bezwaar wilde aantekenen tegen zijn salarisspecificatie van 24 januari 2013, aangezien de termijn waarbinnen daartegen bezwaar gemaakt kon worden liep tot 7 maart 2013. Dit klemt te meer nu verweerder er uit kostenbesparingen en aanwending van mogelijkheden van digitale informatisering er voor gekozen heeft om een groot aantal besluiten van personele aard niet meer actief aan de geadresseerde bekend te maken, maar veronderstelt dat de geadresseerde zelfstandig het systeem P-direkt raadpleegt en naar aanleiding van de berichtgeving daarin eventueel bezwaar maakt. Overigens heeft verweerder het betoog van eiser dat raadpleging van het informatiesysteem P-direkt niet eenvoudig en weinig gebruikersvriendelijk is, niet weersproken.
Op grond hiervan is de conclusie dat eiser wordt geacht tijdig bezwaar te hebben gemaakt en het beroep tegen de niet-ontvankelijk verklaring van zijn bezwaar tegen het besluit van
4 maart 2013 gegrond is en tot vernietiging van het bestreden besluit moet voeren. De door verweerder gehanteerde systematiek van bekendmaking van besluitvorming is niet erg helder. Aan eiser is wel bekend gemaakt dat hij twee van de drie aan hem toegekende bovenschaalse periodieken zou verliezen, maar vanaf welk moment eiser daartegen een rechtsmiddel kon aanwenden is onduidelijk. Het bij overweging 4 genoemde document zou als een besluit geduid kunnen worden, maar verweerder heeft daarvoor niet gekozen en bijvoorbeeld bij de bekendmaking daarvan een rechtsmiddelverwijzing achterwege gelaten. Weliswaar kan een ambtenaar een rechtsmiddel aanwenden tegen een handeling van een bestuursorgaan, maar dat is weer niet het geval tegen handelingen waarvan het tussen partijen duidelijk is dat deze door een nader (appellabel) schriftelijk besluit gevolgd zal worden (CRvB 2 oktober 2008 ABkort/2008/465). Naar het oordeel van de rechtbank mocht eiser er op voorhand vanuit gaan dat de voor hem belastende intrekking door een schriftelijk besluit gevolgd zou worden. Dit in het bijzonder nu verweerder niet heeft betoogd dat eiser bekend had kunnen zijn met het bij overweging 4 bedoeld beleid.
4 maart 2013 gegrond is en tot vernietiging van het bestreden besluit moet voeren. De door verweerder gehanteerde systematiek van bekendmaking van besluitvorming is niet erg helder. Aan eiser is wel bekend gemaakt dat hij twee van de drie aan hem toegekende bovenschaalse periodieken zou verliezen, maar vanaf welk moment eiser daartegen een rechtsmiddel kon aanwenden is onduidelijk. Het bij overweging 4 genoemde document zou als een besluit geduid kunnen worden, maar verweerder heeft daarvoor niet gekozen en bijvoorbeeld bij de bekendmaking daarvan een rechtsmiddelverwijzing achterwege gelaten. Weliswaar kan een ambtenaar een rechtsmiddel aanwenden tegen een handeling van een bestuursorgaan, maar dat is weer niet het geval tegen handelingen waarvan het tussen partijen duidelijk is dat deze door een nader (appellabel) schriftelijk besluit gevolgd zal worden (CRvB 2 oktober 2008 ABkort/2008/465). Naar het oordeel van de rechtbank mocht eiser er op voorhand vanuit gaan dat de voor hem belastende intrekking door een schriftelijk besluit gevolgd zou worden. Dit in het bijzonder nu verweerder niet heeft betoogd dat eiser bekend had kunnen zijn met het bij overweging 4 bedoeld beleid.
6
Ter zitting hebben partijen de bestuursrechter verzocht om in het geval het bestreden besluit sneuvelt, toch inhoudelijk te beoordelen of de intrekking van twee van de drie aan eiser toegekende bovenschaalse periodieken per 1 januari 2013 rechtmatig is. Zij hebben er op gewezen dat de voor de beoordeling daarvan relevante stukken en standpuntbepalingen zich in het dossier bevinden en ter zitting onderwerp van debat zijn geweest. In het kader van finale geschilbeslechting wordt het volgende overwogen.
7
Artikel 8 van het BBRA luidt:
1.
Het salaris van de ambtenaar, bedoeld in artikel 5, eerste lid, die het maximumsalaris van de voor hem geldende schaal heeft bereikt, kan worden verhoogd, indien hij naar het oordeel van het bevoegd gezag uitstekend functioneert.
3.
Indien het functioneren van de ambtenaar niet langer als uitstekend kan worden gekwalificeerd, kan het bevoegd gezag de toekenning van de salarisverhoging, bedoeld in het eerste lid, geheel of gedeeltelijk intrekken.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel komt het oordeel van het bevoegd gezag over het functioneren van de ambtenaar tot stand op basis van een nader omschreven gesprek dan wel een vastgestelde beoordeling.
8
Het betoog van eiser is dat verweerder niet draagkrachtig heeft gemotiveerd waarom zijn functioneren niet langer als uitstekend wordt gekwalificeerd. De rechtbank stelt vast dat in het uitvoerige verslag over eisers werkzaamheden in 2011 zijn functioneren als voldoende beoordeeld wordt, maar niet langer uitstekend. In het verslag staat als conclusie dat eiser in zijn rol van medewerker op schaal 12 niveau functioneert met uitschieters naar beneden als het gaat om samenwerking en resultaatgerichtheid, en uitschieters naar boven als het om inhoudelijke kennis gaat. In het gedetaileerd functoneringsverslag over 2012 wordt eisers functioneren opnieuw als voldoende gekwalificeerd met ontwikkelingspunten op resultaatgerichtheid en organisatiesensitiviteit.
Gezien de inhoud van deze verslagen acht de rechtbank geen grond aanwezig voor het oordeel dat het functioneren van eiser in de hier relevante periode als uitstekend was te kwalificeren. In beroep heeft eiser op onderdelen de door verweerder uitgesproken kwalificaties betwist, maar dat is niet voldoende voor het oordeel dat verweerders eindkwalificatie als onhoudbaar is.
9
In het onderhavige geval heeft eiser voorafgaand aan de salarisspecificatie van januari 2013 gedurende meer dan 10 jaar drie bovenschaalse periodieken aan salaris ontvangen. De rechtbank constateert dat met de structurele toekenning van extra periodieken wegens uitstekend functioneren verweerder buiten de hem in artikel 8, derde lid, van het BBRA toegekende bevoegdheid is getreden. Eiser had er daarom rekening mee te houden dat bijvoorbeeld in geval een ander hoofd van het werkverband zou aantreden de wettelijke bepaling weer zou worden nageleefd.
Naar het oordeel van de rechtbank is het vanuit het perspectief van de beginselen van behoorlijk bestuur minder juist het rechtsgevolg van een besluit tot intrekking van periodieken uitsluitend te laten blijken uit een salarisspecificatie. Eiser is er door zijn leidinggevende in 2011 en 2012 wel mondeling op gewezen dat zijn functioneren niet langer de kwalificatie uitstekend had en voorts heeft eiser kennis kunnen nemen van het document van 17 december 2012 genoemd onder 4, maar een afzonderlijk bericht met een rechtsmiddelverwijzing is aan eiser niet verstrekt. In dit geval staat vast dat na een zogenaamde schouw verweerder onder andere het functioneren van werknemers aan wie extra periodieken zijn toegekend nader heeft willen bezien. Afhankelijk van de omstandigheden dient ter vermijding van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel in een herstelbeslissing in de meeste gevallen een afbouw- of gewenningsperiode te worden gegund (CRvB 5 maart 2009, LJN: BH6430). Nu eiser niet heeft aangevoerd dat hij door intrekking van twee van de drie extra periodieken in financiële moeilijkheden is gekomen omdat hij op basis van het hogere salaris verplichtingen zou zijn aangegaan, is voor een dergelijke periode in de onderhavige procedure geen grond. Daarbij komt dat in dit geval verweerder het voornemen had om de intrekking te laten ingaan per 1 januari 2012, maar aan dit voornemen onbedoeld geen uitvoering is gegeven en eiser aldus in 2012 een salaris heeft ontvangen met drie bovenschaalse periodieken.
10
Op grond van dit alles is er aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen hiervan volledig in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 160 vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van
C.A.Y. Morison-Libourel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
23 augustus 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.