Uitspraak
RECHTBANK MIDDELBURG
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11 / 6190
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres], eiseres
gemachtigde mr. A.P. Cornelissen
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie als rechtsopvolger van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), verweerder
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2010, verzonden 15 januari 2010 (primaire besluit) heeft de toenmalige minister van LNV aan eiseres vergunning verleend voor het vissen van mosselzaad met een zogeheten mosselzaadinvanginstallatie (MZI) voor de periode van 13 januari 2010 t/m 31 december 2011 (met mogelijke verlenging tot uiterlijk 1 januari 2014) op nader aangeduide plaatsen op Neeltje Jans West in de Oosterschelde.
Bij besluit van 20 april 2011 (bestreden besluit) heeft verweerder als rechtsopvolger van de minister van LNV bezwaren van eiseres gegrond verklaard en eiseres een nieuwe vergunning verleend voor het vissen van mosselzaad met een MZI op nader aangeduide plaatsen op de Oosterschelde Westelijk Deel 189 (OSWD 189). Het verzoek van eiseres om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase heeft verweerder afgewezen.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting is gevoegd behandeld met de overige beroepen tegen de MZI-vergunningen en heeft plaatsgevonden op 21 maart 2012.
Eiseres is verschenen bij gemachtigden mr. A.P. Cornelissen en de heer [woordvoerder eiseres]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [woordvoerders verweerder]. [derdebelanghebbenden/eiseressen in overige zaken] zijn als derdebelanghebbenden en eisende partijen in de gevoegd behandelde beroepzaken gehoord bij monde van hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Artikel 17 van de Uitvoeringsregeling visserij, zoals deze luidt na de wijzigingen van 7 oktober 2009 en 19 oktober 2009 (hierna te noemen: de Regeling), bepaalt dat het verboden is te vissen met enig vistuig, geschikt voor het vangen van schelpdieren, in:
a. de gebieden, genoemd in bijlage 4;
b. de territoriale zee van Nederland, bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wet grenzen Nederlandse territoriale zee;
c. het zeegebied, en
d. de kustwateren.
Artikel 1, onder x, van de Regeling definieert een MZI als een al dan niet drijvend, aan de bodem verankerd of bevestigd vistuig, bestaande uit verbindingsmateriaal waaraan met het oogmerk om periodiek mosselzaad te oogsten invangsubstraat is bevestigd waaraan mossellarven zich kunnen hechten.
Ingevolge artikel 77b van de Regeling wordt een vergunning voor een MZI op aanvraag door de Minister verleend aan personen die in de jaren 2008 en 2009 met een MZI hebben geëxperimenteerd in de kustwateren en waarvoor door de Minister een ontheffing van het verbod, bedoeld in artikel 17, is verleend.
Artikel 77f van de Regeling luidt als volgt:
1. De verlening van een vergunning voor een MZI voor een locatie in de gebieden en mosselkweekpercelen, bedoeld in artikel 77d, derde lid, aan een persoon als bedoeld in artikel 77b, geschiedt op basis van een visplan voor de Waddenzee, Voordelta of Oosterschelde, dat is opgesteld door de personen, bedoeld in artikel 77b.
2. (...).
3. (...)
4. Indien er voor het einde van de periode, bedoeld in artikel 77c, tweede lid, onderdeel b, geen visplan is vastgesteld, geschiedt de toewijzing van een locatie bij de vergunningverlening op de volgende wijze:
a. een persoon als bedoeld in artikel 77b krijgt een locatie vergund op een mosselkweekperceel of in een gebied, waar hij in 2008 en 2009 voor ten minste de helft van zijn invangcapaciteit een MZI heeft geëxploiteerd en dat genoemd wordt in bijlage 14B;
b. een persoon als bedoeld in artikel 77b, die op grond van onderdeel a geen locatie krijgt vergund, wijst de Minister op basis van visserijkundige overwegingen een gebied toe dat genoemd wordt in bijlage 14B.
c. de vaststelling van de exacte locatie van elke aanvrager binnen de gebieden, bedoeld in onderdeel a en b, geschiedt door middel van loting.
5. De vergunning voor een MZI voor een locatie in het gebied, bedoeld in artikel 77d, derde lid, wordt verleend voor maximaal het aantal hectares dat benodigd is voor het in gebruik hebben van de MZI’s die de personen, bedoeld in artikel 77b, in de jaren 2008 en 2009 hebben geëxploiteerd.
Krachtens artikel 77g, van de Regeling wordt een vergunning voor een MZI verleend voor de duur van twee jaar. De vergunning kan worden verlengd met een door de Minister te bepalen termijn.
Artikel 77g, tweede lid, van de Regeling bepaalt dat vergunningen voor een MZI op grond van artikel 77b vanaf 1 januari 2014 worden niet verleend.
2. Uit de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting is het volgende naar voren gekomen.
In de traditionele manier van mosselvissen wordt het mosselzaad van de zeebodem geschraapt. Omdat dit negatieve gevolgen heeft voor de natuurwaarden in de zee en op de zeebodem heeft verweerder beleid geïnitieerd dat is gericht op de omslag naar meer duurzame vormen van (schelpdier)visserij. In lijn met dit beleid is tussen belanghebbende partijen - waaronder verscheidene natuurorganisaties, de mosselsector en de toenmalige minister van LNV - het zogeheten Mosselconvenant gesloten. Daarin is het streefdoel opgenomen om te komen tot een duurzame mosselsector waarbij na 2020 geen bodemberoerende visserij naar mosselzaad meer plaatsvindt. Afgesproken is dat de bodemberoerende visserij in stappen zal worden afgebouwd. Als alternatieve en duurzame vangstmethode komt de MZI hiervoor geleidelijk in de plaats. Volgens de minister van LNV hebben MZI’s zich in de jaren 2005 t/m 2009 - de experimenteerfase - bewezen als goed alternatief voor de traditionele visserij. In een brief van 9 september 2009 is van de zijde van de minister van LNV aan de experimenteerders medegedeeld dat zij in de gelegenheid gesteld zullen worden de gedane investeringen terug te verdienen in de vorm van een generieke tegemoetkoming. Deze houdt in dat de experimenteerders gedurende een overgangstermijn van vier jaar een vergunning krijgen om een MZI te exploiteren. De experimenteerders zullen volgens de brief van 9 september 2009 een ruimte vergund krijgen die nodig is voor de MZI’s waarmee zij in 2008 en 2009 hebben geëxperimenteerd. In een bijlage bij deze brief is per experimenteerder de daarvoor benodigde oppervlakte berekend.
Het Besluit houdende bekendmaking locaties voor het vissen met MZI’s, Stcrt. 27 oktober 2009, nr. 16342, gaat uit van 730 ha, waarvan 327 ha wordt uitgegeven in de 1e tranche in verband met het monitoren van de gevolgen voor de natuur (Imares-onderzoek). De ruimte die in de Nederlandse wateren in aanmerking komt voor deze vorm van visserij is dus beperkt. Daarom moeten de beschikbare locaties verdeeld worden tussen de bedrijven die met MZI’s mosselzaad willen invangen. De experimenteerders zijn zelf niet tot een voor iedereen bevredigende verdeling kunnen komen, zodat de minister van LNV genoodzaakt was om de locaties toe te delen. Daarbij heeft de minister zoveel als mogelijk rekening gehouden met de locaties waar de experimenteerders de afgelopen jaren reeds actief waren en is de verdeling van de overige locaties geschied door loting. Voor alle vergunningen geldt dat zij voor twee jaar verleend zijn en dat deze vergunning één keer verlengd kan worden met nog eens twee jaar. Met ingang van 1 januari 2014 zullen alle beschikbare MZI-locaties herverdeeld worden onder de traditionele mosselkwekers en het bedrijf [naam bedrijf].
Eiseres heeft geëxperimenteerd op de locatie Mastgat 15 en zij wenste deze locatie te behouden omdat deze uitermate geschikt is gebleken voor een MZI. Ze heeft evenwel bij het primaire besluit vergunning gekregen voor het vissen van mosselzaad met een MZI op nader aangeduide plaatsen op de Neeltje Jans West in de Oosterschelde. Eiseres heeft daartegen een bezwaarschrift ingediend omdat deze - door middel van loting toegewezen - locatie volgens haar niet geschikt is voor de door haar ontwikkelde MZI. De locatie is vanwege de situering onbruikbaar en de stroomsnelheden bij Neeltje Jans zijn te hoog. Eiseres heeft in haar bezwaarschrift als alternatieve - en in haar ogen wel geschikte - locatie OSWD 189 opgegeven. Omdat deze locatie in de (bijlage bij de) Regeling niet als MZI-locatie was aangemerkt is de Regeling met ingang van 11 maart 2011gewijzigd en is OSWD 189 alsnog in de desbetreffende bijlage bij de Regeling opgenomen.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder vervolgens de bezwaren van eiseres gegrond verklaard en eiseres een nieuwe vergunning verleend voor de locatie OSWD 189. Het verzoek van eiseres om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase heeft verweerder afgewezen. Blijkens het verweerschrift heeft verweerder zich daarbij op het standpunt gesteld dat de herroeping van het primaire besluit niet is geschied vanwege onrechtmatigheid maar omdat de Regeling met ingang van 11 maart 2011 was gewijzigd.
3. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen rekening gehouden heeft met het feit dat zij haar MZI in het jaar 2010 niet heeft kunnen exploiteren. Volgens eiseres dient verweerder de termijn van de haar verleende vergunning te verlengen met een jaar (tot 1 januari 2015) omdat zij anders niet conform de uitgangspunten van verweerder haar MZI effectief gedurende vier jaar kan exploiteren. Voorts heeft eiseres er op gewezen dat verweerder in het bestreden besluit verzuimd heeft te beslissen op zijn verzoek om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase. Het standpunt van verweerder in het verweerschrift dat geen sprake is van herroeping wegens onrechtmatigheid is naar de mening van eiseres onjuist.
4. De rechtbank stelt voorop dat op grond van het huidige artikel 77g, tweede lid, van de Regeling vergunningen voor MZI’s vanaf 1 januari 2014 niet meer aan experimenteerders kunnen worden verleend. Aan een algemeen verbindend voorschrift, als neergelegd in artikel 77g van de Regeling, kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag - in dit geval de toenmalige minister van LNV - om alle verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten. De rechtbank wijst hierbij op onder meer de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 22 juni 2005, LJN: AT8009 en 31 augustus 2011, LJN: BR6351.
In het onderhavige geval heeft de minister van LNV gekozen voor een overgangstermijn voor de experimenteerders van vier jaar. Daartoe is overwogen dat de experimenteerfase per definitie tijdelijk was en dat ten aanzien van de experimenteerders nimmer de verwachting is gewekt dat zij de locatie voor altijd mochten behouden. Deze locaties zijn vastgesteld na consultatierondes en een Open Plan Procedure, waarbij alle belangen geïnventariseerd zijn: natuur, recreatie, beroepsvaart, experimenteerders, traditionele mosselvisserij en garnalenvisserij. Voorts is er voor gekozen om in de 1e tranche slechts een deel van de mogelijke MZI-locaties beschikbaar te stellen (in verband met het monitoren van de natuur). Anderzijds betekent deze tijdelijkheid niet dat de mosselkwekers die niet geëxperimenteerd hebben, er op mochten vertrouwen dat aan de experimenteerders na de experimenteerfase (dus over de periode 2010-2014) nooit meer een vergunning verleend zou worden. De minister van LNV was daartoe niet verplicht, maar heeft besloten niettemin van de ter zake aanwezige beleidsvrijheid gebruik te maken op grond van de overweging dat de experimenteerders de MZI’s tot een serieus alternatief voor de bodemvisserij hebben ontwikkeld en daardoor hebben bijgedragen aan één van de primaire doelstellingen van het ministerie van LNV, te weten de innovatie in de visserijsector. Met deze vergunningen zijn de experimenteerders in staat gesteld zich voor te bereiden op het einde van de exploitatie van de experimentlocaties en kunnen zij door hen gedane investeringen terugverdienen. De minister van LNV heeft zich gerealiseerd dat mogelijk niet alle ondernemingen precies hun investeringen zouden kunnen terugverdienen. Dit zou het geval kunnen zijn bij ondernemingen die relatief laat (bijv. in 2007) gestart zijn met experimenteren. De investeringen hebben echter ook tot voordeel kunnen leiden, bijvoorbeeld bij ondernemingen die al vóór het experimenteerbeleid met MZI’s begonnen zijn. Het bleek ondoenlijk om voor elk individueel bedrijf een redelijke overgangstermijn te bepalen, aldus de minister van LNV.
De rechtbank leidt uit vorenstaande toelichting af dat de minister van LNV de betrokken belangen geïnventariseerd heeft en op basis daarvan bewust heeft gekozen voor een generieke overgangstermijn van vier jaar. De rechtbank acht deze keuze niet onbegrijpelijk en ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de belangenafweging onzorgvuldig of onredelijk zou zijn. Aangezien voorts gesteld noch gebleken is dat de hiervoor aangehaalde bepalingen van de Regeling in strijd zijn met een hoger wettelijk voorschrift, moet de conclusie zijn dat zij verbindend zijn. Gelet hierop kan de beroepsgrond van eiseres dat de termijn van de haar verleende vergunning verlengd moet worden met een jaar (tot 1 januari 2015), niet slagen.
5. Verweerder heeft in de bezwaarfase erkend dat de locatie Neeltje Jans West in de Oosterschelde niet geschikt was voor de door eiseres ontwikkelde MZI en heeft daarom een wijziging van de bijlage bij de Regeling vastgesteld. Door de gegrondverklaring van de bezwaren en de verlening van de vergunning voor de locatie OSWD 189 heeft eiseres een jaar minder kunnen experimenteren, hetgeen in strijd is met de opzet van de compensatie-regeling om het experiment met MZI’s nog eens vier jaar uit te voeren. Verweerder heeft in dit verband gewezen op de generieke overgangstermijn van vier jaar, waarin ligt besloten dat niet iedere experimenteerder volledig kosteloos gesteld dient te worden, maar daarmee gaat verweerder er aan voorbij dat vorenbedoelde gegrondverklaring niet door de minister van LNV in de belangenafweging is betrokken en daarom ook niet in de Regeling is verdisconteerd. Dit maakt dat het verlies van ongeveer één jaar experimenteren eiseres onevenredig nadeel zou kunnen opleveren, namelijk in die situatie dat zij haar investeringen in de maximale termijn van vier jaren al niet zou kunnen terugverdienen.
Het oordeel dat de maximale termijn van vier jaar (tot 1 januari 2014) rechtstreeks uit de wet voortvloeit laat dan ook onverlet dat verweerder bij de beslissing op bezwaar had moeten bezien of, en zo ja op welke wijze eiseres als experimenteerder compensatie had moeten worden geboden voor het verlies van het eerste van de vier jaren die alle experimenteerders zijn gegund om hun investeringen zoveel mogelijk te kunnen terugverdienen.
Nu dit niet is gebeurd, is het bestreden besluit in zoverre onvoldoende gemotiveerd en dient het vernietigd te worden. Het beroep is derhalve gegrond.
6. De weigering van verweerder om eiseres een vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase toe te kennen is gebaseerd op het standpunt dat de herroeping van het primaire besluit niet is geschied vanwege aan hem te wijten onrechtmatigheid maar omdat de Regeling met ingang van 11 maart 2011 was gewijzigd.
De rechtbank kan verweerder hierin niet volgen.
Dat met de wijziging van de (bijlage bij de) Regeling mogelijk is gemaakt om eiseres alsnog een geschikte locatie (voor de resterende drie jaren) toe te wijzen, neemt niet weg dat verweerder heeft erkend dat de eerder toegewezen locatie Neeltje Jans West in de Oosterschelde niet geschikt was voor de door eiseres ontwikkelde MZI. Ook indien deze wijziging niet zou hebben plaatsgevonden, had verweerder het primaire besluit dienen te herroepen teneinde eiseres op vergelijkbare wijze te compenseren als alle andere experimenteerders. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het primaire besluit is herroepen wegens aan verweerder toe te rekenen onrechtmatigheid. Het beroep van eiseres is ook in zoverre gegrond.
7. De rechtbank ziet in het vorenstaande aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.748,-, uitgaande van een zaak van gemiddelde zwaarte, van twee proces-handelingen in de bezwaarfase en van twee proceshandelingen in de beroepsfase.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 302,-- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.748,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. H.W.M. Pulskens, leden, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 mei 2012.
P.H.M. Verdonschot, griffier L.P. Hertsig, voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 8 juni 2012
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.