Uitspraak
RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/5842
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 februari 2012 in de zaak tussen
[eiser], eiser,
gemachtigde: mr. H.M.T. de Pont,
en
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 maart 2011 (primaire besluit) heeft verweerder eiser eervol ontslagen per 15 april 2011.
Bij uitspraak van deze rechtbank van 15 juli 2011 heeft de voorzieningenrechter het primaire besluit geschorst tot de dag na verzending van de beslissing op eisers bezwaarschrift (AWB 11/3265 VV).
Bij besluit van 6 oktober 2011 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit gegrond verklaard voor zover het ontslag is gebaseerd op functionele ongeschiktheid of ongeschiktheid anders dan wegens ziekte of gebrek. Verweerder heeft het bezwaar ongegrond verklaard voor zover het ontslag is gebaseerd op andere gronden.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 januari 2012. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [woordvoerder verweerder].
Overwegingen
1. Eiser is werkzaam bij het Expertisecentrum Formatie Advies (ECFA) in de functie van adviseur FA (formatieadviseur). Eiser heeft zich in 2008 ziek gemeld. Eiser stelt dat er sprake is van een arbeidsconflict met zijn leidinggevende [naam leidinggevende]. Verweerder ontkent dat er sprake is van een arbeidsconflict. In september 2009 is een mediationtraject opgestart. De mediation is in november 2009 geëindigd zonder dat overeenstemming is bereikt. ECFA heeft aan het Expertisecentrum voor verzuim- en reïntegratievraagstukken (Expereans) een re-integratieadvies gevraagd. Expereans heeft in januari 2010 geconcludeerd dat eiser niet in staat is om zijn eigen werkzaamheden bij ECFA te verrichten. Eiser is per september 2010 aangewezen als medisch herplaatsingskandidaat. Verweerder heeft eiser per 15 april 2011 eervol ontslag verleend op andere gronden, zoals bedoeld in artikel 99, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR).
2. Verweerder stelt zich, samengevat, op het volgende standpunt. Eiser wordt op medische gronden niet meer geschikt geacht om als formatieadviseur werkzaam te zijn binnen ECFA. Eiser heeft in een e-mailbericht van 6 maart 2011 verklaard dat hij enkel als formatieadviseur wil werken. Dit beperkt eisers flexibiliteit met betrekking tot herplaatsing en re-integratie in een passende functie. Binnen het Rijk wordt alleen bij ECFA gewerkt met formatieadviseurs. Terugkeer naar het ECFA is juist niet mogelijk. Dit betekent dat er sprake is van een impasse die niet meer kan worden doorbroken.
3. Eiser voert in beroep, samengevat, het volgende aan. Eiser is het primair niet eens met het ontslag. Er is geen sprake van een impasse die niet meer kan worden doorbroken. Eiser kan niet terugkeren in een werksituatie waarin hij opnieuw wordt geconfronteerd met zijn leidinggevende [naam leidinggevende]. Er zijn binnen en buiten de Rijksoverheid vele arbeidsmogelijkheden aanwezig die voor eiser een passende arbeidsplaats (hadden) kunnen opleveren. Eisers voorkeur gaat uit naar een functie als formatieadviseur, maar hij heeft zich bij het zoeken naar een nieuwe baan niet tot deze functie beperkt. Subsidiair voert eiser aan dat verweerder bij het ontslag ten onrechte geen regeling heeft getroffen zoals bedoeld in artikel 99, tweede lid, van het ARAR.
4. Artikel 99 van het ARAR luidt als volgt:
1. Aan de ambtenaar in vaste dienst kan ook op andere gronden dan die in artikel 98 zijn geregeld of waarnaar in dat artikel wordt verwezen, ontslag worden gegeven. Dat ontslag wordt eervol verleend.
2. In geval van ontslag ingevolge het eerste lid wordt door het tot ontslagverlening bevoegde gezag een voorziening getroffen waarbij de ambtenaar een uitkering verleend wordt, die, naar het oordeel van dat bevoegde gezag, met het oog op de omstandigheden redelijk is te achten. Deze uitkering zal ten minste gelijk zijn aan het voor de ambtenaar geldende totaal van uitkeringen berekend op basis van de Werkloosheidswet en het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Rijk, als ware als gevolg van het ontslag geen sprake van verwijtbare werkloosheid als bedoeld in artikel 24 van de Werkloosheidswet. Voor zover door het bevoegde gezag ten gunste van de ambtenaar niet anders is beslist, zijn op de uitkering voor het overige de Werkloosheidswet en het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Rijk van overeenkomstige toepassing.
3. Indien de ambtenaar terzake van zijn ontslag ingevolge het eerste lid recht heeft op een uitkering krachtens de Werkloosheidswet of het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Rijk, wordt de in het tweede lid bedoelde uitkering met die uitkering verminderd.
5.1 Uit jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) blijkt dat ontslag op grond van artikel 99 van het ARAR mogelijk is als er sprake is van een onherstelbare impasse (LJN: BK2509).
5.2 Tussen partijen is niet in geschil dat eiser niet kan terugkeren bij ECFA. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er sprake is van een impasse, omdat eiser – kort gezegd – alleen als formatieadviseur wil werken en deze functie enkel bij ECFA beschikbaar is, waardoor herplaatsing en re-integratie van eiser niet mogelijk is. De rechtbank overweegt dat verweerders standpunt niet wordt ondersteund door het procesdossier. Weliswaar heeft eiser in het e-mailbericht van 6 maart 2011 geschreven dat hij een baan als formatieadviseur wil, maar de rechtbank is met eiser van oordeel dat dit moet worden beschouwd als een door hem geuite voorkeur. In eisers zoektocht naar een andere functie heeft hij zich namelijk helemaal niet beperkt tot slechts een functie als formatieadviseur. Zo is eiser in de periode van 3 augustus 2010 tot 3 januari 2011 gedetacheerd geweest bij het grafische centrum [naam grafisch centrum] en heeft hij gesolliciteerd op diverse functies, niet zijnde formatieadviseur. Daarnaast blijkt uit het procesdossier dat eiser sinds 1 november 2011 werkzaam is als HRM-adviseur bij het Ministerie van Veiligheid & Justitie.
5.3 De rechtbank is van oordeel dat er niettemin sprake is van een impasse, maar dan op de grondslag dat verweerder (in woorden en handelen) te kennen heeft gegeven zich niet langer in te (willen) zetten voor eiser. Partijen zijn het erover eens dat eiser niet kan terugkeren bij ECFA. Verweerder heeft tijdens de behandeling van de voorlopige voorziening op 7 juli 2011 verklaard dat er weinig vacatures zijn binnen de Rijksoverheid en dat het in verband met bezuinigingen moeilijk is om functies voor eiser te creëren of te herschikken. De rechtbank overweegt dat eisers status als medisch herplaatsingskandidaat is gaan herleven na de uitspraak van de voorzieningenrechter. Eiser heeft op eigen initiatief de functie van HRM-adviseur bij het Ministerie van Veiligheid & Justitie gevonden en heeft in een vroeg stadium naar verweerder gecommuniceerd dat er sprake was van een kansrijke sollicitatie. Eiser had in dit verband op 7 oktober 2011 een arbeidsvoorwaardengesprek en heeft verweerder benaderd om hem bij het Ministerie van Veiligheid & Justitie te detacheren in het kader van zijn re-integratie. In een e-mailbericht van 11 oktober 2011 is met eiser gecommuniceerd dat verweerder niet kan meewerken aan een detachering, omdat het bestreden besluit inmiddels op 10 oktober 2011 aan eisers gemachtigde was verzonden. Ter zitting heeft verweerder nogmaals verklaard dat het niet mogelijk is om eiser elders binnen de organisatie te herplaatsen, omdat er geen functies voorhanden zijn. Daarnaast heeft verweerder ter zitting opgemerkt dat het begeleiden van eiser naar ander werk een beetje voelt als ‘trekken aan een dood paard’.
Gelet op deze gang van zaken is de rechtbank van oordeel dat partijen in een onherstelbare impasse zijn beland. Verweerder was daarom bevoegd om eiser ontslag te verlenen op grond van artikel 99, eerste lid, van het ARAR.
6.1 Nu het ontslag op grond van artikel 99 van het ARAR stand houdt, zal de rechtbank ingaan op eisers verzoek om een uitkeringsregeling in de zin van het tweede lid van dit artikel.
Bij het bepalen van de hoogte van de financiële tegemoetkoming, wordt in het algemeen rekening gehouden met de omstandigheden van het geval, zoals de duur van het dienstverband, de kansen van eiser op de arbeidsmarkt, de mate waarin eiser aandeel had in de omstandigheden die tot het ontslag hebben geleid en het aandeel van anderen daarin.
Uit jurisprudentie van de CRvB blijkt dat een uitkeringsregeling die niet uitgaat boven het niveau van de reguliere uitkeringen in geval van werkloosheid onvoldoende is, als komt vast te staan dat het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid.
Naar het oordeel van de rechtbank komt de ontstane impasse grotendeels voor rekening van verweerder.
6.2 In de eerste plaats heeft verweerder stelselmatig het bestaan van een arbeidsconflict tussen eiser en zijn leidinggevende genegeerd en ontkend.
Eiser heeft in een brief van 1 augustus 2008 melding gemaakt van een verstoorde relatie met zijn leidinggevende [naam leidinggevende]. In het deskundigenoordeel van het UWV van 29 augustus 2008 wordt ook meerdere malen melding gemaakt van een conflict tussen eiser en zijn leidinggevende. Het UWV heeft in zijn deskundigenoordeel van 27 november 2008 geconcludeerd dat ECFA ten onrechte de STECR werkwijzer bij arbeidsconflicten niet heeft gevolgd. Dit standpunt is herhaald in het deskundigenoordeel van 7 mei 2009. De bedrijfsarts heeft op 4 december 2009 gemeld dat de arbeidsverhouding tussen eiser en zijn leidinggevende ernstig duurzaam is verstoord sinds juni 2008. Ook Expereans heeft in zijn rapportage van 15 januari 2010 melding gemaakt van de verstoorde arbeidsverhouding.
Verweerder heeft zich – tot en met de zitting aan toe – op het standpunt gesteld dat er geen sprake was van een arbeidsconflict, maar dat het een functioneringsprobleem van eiser betrof. De rechtbank is van oordeel dat dit standpunt niet houdbaar is, gelet op de conclusies van onafhankelijke deskundigen zoals die hiervoor zijn weergegeven.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder door het negeren van het arbeidsconflict de basis gelegd voor de ontstane impasse.
6.3 In de tweede plaats heeft verweerder eisers terugkeer naar de arbeidsmarkt in hoge mate bemoeilijkt.
Terugkeer naar de eigen werkplek
De rechtbank stelt vast dat verweerder niets heeft gedaan om het arbeidsconflict tussen eiser en zijn leidinggevende op te lossen. Dit heeft er ten eerste toe geleid dat de zaak is geëscaleerd, waardoor een terugkeer van eiser naar ECFA niet langer tot de mogelijkheden behoorde. Ten tweede heeft dit ertoe geleid dat eisers situatieve arbeidsongeschiktheid (het niet kunnen terugkeren naar de eigen werkplek) heeft geresulteerd in langdurig ziekteverzuim waarbij eiser op een gegeven moment volledig arbeidsongeschikt is geraakt. De bedrijfsarts heeft namelijk op 4 december 2009 een oorzakelijk verband tussen eisers medische beperkingen en de verstoorde arbeidsverhouding zeer aannemelijk geacht.
Re-integratie
De arbeidsdeskundige van het UWV heeft op 27 november 2008 geconcludeerd dat ECFA onvoldoende meewerkt aan eisers re-integratie, omdat de STECR werkwijzer bij arbeidsconflicten niet is gevolgd. Dit standpunt is herhaald in het deskundigenoordeel van 7 mei 2009. Pas na het re-integratieadvies van Expereans van 15 januari 2010 zijn er door ECFA (serieuze) re-integratieactiviteiten ondernomen. Dit heeft uiteindelijk geleid tot het re-integratietraject bij [naam grafisch centrum] in de periode van 3 augustus 2010 tot 3 januari 2011.
Medisch herplaatsingskandidaat
De rechtbank overweegt dat eiser pas bij besluit van 7 september 2010 (op eigen verzoek) is aangemerkt als medisch herplaatsingskandidaat, terwijl dit volgens het advies van Expereans in ieder geval al sinds 15 januari 2010 geïndiceerd was. Verweerder heeft in het bestreden besluit ook erkend dat de aanwijzing van eiser als medisch herplaatsingskandidaat pas in een laat stadium heeft plaatsgevonden. Verder wordt in het besluit van 7 september 2010 aangekondigd dat een procedure voor ontslag zal worden opgestart als het voor 3 januari 2011 niet lukt om eiser in een andere functie te plaatsen. Gelet op deze vooraankondiging in combinatie met de korte termijn van vier maanden, plaatst de rechtbank vraagtekens bij de waarde van eisers voorkeurspositie als (medisch) herplaatsingskandidaat. Dit geldt helemaal nu onduidelijk is gebleven in hoeverre verweerder zorg heeft gedragen voor een concrete voordracht van eiser voor een vacature. Bovendien is verweerder volgens het bestreden besluit tekortgeschoten in zijn verplichting om te komen tot herplaatsing van eiser, mede gelet op de korte periode dat eiser de status had van medisch herplaatsingskandidaat.
Inspanningen eiser
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het juist eiser is geweest die de terugkeer naar de arbeidsmarkt heeft belemmerd. Elke poging van het Managementteam om met eiser tot een werkbare oplossing te komen, werd volgens verweerder door eiser gefrustreerd. Dit uitte zich in gedurende een periode in frequent ziekteverzuim. De pogingen van de casemanager en de mobiliteitscoördinator om eiser te begeleiden, liepen spaak vanwege de onwrikbare houding van eiser. De detachering bij [naam grafisch centrum] is vanuit het Managementteam geïnitieerd. Ook is het zoeken naar een andere functie bemoeilijkt doordat eiser alleen maar als formatieadviseur binnen de Rijksoverheid wilde werken. Pas later is het zoekgebied verbreed en is gezocht naar andere functies. Tot zover het standpunt van verweerder.
De rechtbank overweegt dat verweerder onvoldoende besef toont voor de impact die het arbeidsconflict voor eiser met zich mee heeft gebracht. Eiser is door zijn leidinggevende op 3 juni 2008 aangesproken op zijn functioneren. Bij brief van 1 augustus 2008 heeft eiser aangegeven dat hij dit gesprek als onveilig en intimiderend heeft ervaren en dat terugkeer naar zijn werk onder leiding van [naam leidinggevende] tot hernieuwde uitval zal leiden. Het is dan ook opmerkelijk dat verweerder eiser op 20 augustus 2008 laat weten dat [naam leidinggevende] de begeleiding van eiser weer op zich zal nemen. Verder heeft eiser op 27 oktober 2008 verklaard dat hij angstaanvallen heeft en met name bang is voor [naam leidinggevende]. Eiser heeft vervolgens wel voldaan aan het verzoek van [naam leidinggevende] om wekelijks bij hem op gesprek te komen in de maanden oktober en november 2008. Dit ondanks het feit dat er vanuit verweerder niets werd gedaan om het op dat moment lopende arbeidsconflict met deze leidinggevende op te lossen. De rechtbank overweegt verder dat verweerder miskent dat het frequente ziekteverzuim van eiser in direct verband staat met het negeren van het arbeidsconflict door verweerder. Ook uit de terugkoppeling van [naam grafisch centrum] blijkt dat eiser in 2010 nog erg bezig was met het arbeidsconflict en hier nog steeds gefrustreerd over was.
Ten aanzien van eisers inspanningen om te re-integreren overweegt de rechtbank dat eiser in oktober en november 2008 meerdere malen heeft gevraagd om een outplacementtraject, maar dat dit door verweerder is tegengehouden. Ook is het eiser geweest die al in 2008 met het voorstel is gekomen om een mediator in te schakelen. Eiser heeft verder deelgenomen aan het re-integratietraject bij [naam grafisch centrum] en heeft begeleiding gekregen vanuit de MobiliteitsOrganisatie. De enkele omstandigheid dat eiser het mobiliteitstraject (om hem moverende redenen) vroegtijdig heeft beëindigd, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet zonder meer dat eiser zijn terugkeer naar de arbeidsmarkt heeft belemmerd. Ook de stelling van verweerder dat eiser zijn zoektocht naar een andere baan in eerste instantie alleen heeft beperkt tot de functie van formatieadviseur, wordt niet door de rechtbank gevolgd. Uit het procesdossier blijkt van diverse sollicitaties (in 2010 en 2011) op andere functies dan die van formatieadviseur.
Gelet op wat hiervoor is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat verweerder een overwegend aandeel heeft gehad in de impasse. De rechtbank betrekt daar ook de houding van verweerder bij zoals is beschreven in rechtsoverweging 5.3. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is voor de rechtbank niet aannemelijk geworden dat eiser de re-integratie frustreerde en hij zich onverzoenlijk opstelde.
6.4 Nu verweerder een overwegend aandeel heeft gehad in de impasse, is eiser door het niet toekennen van een ontslagvergoeding tekortgedaan. Het beroep van eiser is in zoverre gegrond en het bestreden besluit moet dan ook worden vernietigd voor zover er aan eiser geen vergoeding is toegekend. De rechtbank ziet in het kader van de finale geschilbeslechting aanleiding om zelf in de zaak te voorzien.
7. Eiser heeft in beroep gevraagd om een vergoeding van € 125.000,-, ter compensatie van de kosten van rechtsbijstand, de korting van 30% op zijn salaris in het tweede ziektejaar, de lagere inkomsten in de periode van 15 april 2011 tot 1 november 2011 en het feit dat hij per 1 november 2011 werkzaam is in een functie die lager is ingeschaald dan zijn oude functie van formatieadviseur.
De rechtbank stelt vast dat eiser 60 jaar is en vanaf 1978 bij de Rijksoverheid werkzaam is geweest. De rechtbank weegt eisers leeftijd en zijn lange dienstverband zwaar mee bij de bepaling van de door hem gevraagde vergoeding. Daarbij heeft eiser zich in de afgelopen tijd geconfronteerd gezien met een terugval in inkomsten. Weliswaar heeft eiser inmiddels een nieuw dienstverband bij het Ministerie van Veiligheid & Justitie, maar dit betreft een tijdelijke aanstelling voor de duur van een jaar, in een functie die een schaal lager is ingeschakeld dan zijn oude functie bij verweerder. Het is op dit moment nog onzeker of eisers aanstelling wordt verlengd, zodat de rechtbank ook gewicht zal toekennen aan deze omstandigheid. Verder heeft eiser zich in de afgelopen periode geconfronteerd gezien met kosten voor rechtsbijstand.
Gelet op deze omstandigheden ziet de rechtbank aanleiding om aan eiser de gevraagde vergoeding van € 125.000,- netto toe te kennen. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het volgens vaste rechtspraak bij een vaststelling van een vergoeding als hier aan de orde niet om een volledige schadevergoeding gaat, maar om compensatie voor het aandeel van het bestuursorgaan. Verweerder en eiser zullen onderling afspraken moeten maken over de vorm waarin verweerder tot uitbetaling van dit bedrag zal gaan.
8. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover aan eiser geen vergoeding is toegekend. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat aan eiser een vergoeding van € 125.000,- netto wordt toegekend.
9. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift / en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 437,- en een wegingsfactor 1). Daarnaast komen de reiskosten in beroep van € 13,08 op basis van openbaar vervoer 2e klasse voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij niet de onder rechtsoverweging 7 genoemde aanvullende compensatie is toegekend;
- kent eiser een nettobedrag toe van € 125.000,- en bepaalt dat dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 152,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 887,08, te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, rechter, in aanwezigheid van E.C. Petrusma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 februari 2012.
E.C. Petrusma, griffier mr. L.P. Hertsig, rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 20 februari 2012
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.