ECLI:NL:RBBRE:2012:3560

Uitspraak

RECHTBANK BREDA

Sector bestuursrecht

zaaknummer: AWB 12/1283

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 september 2012 in de zaak tussen

[naam eiser] , te [Plaatsnaam] , eiser,

gemachtigde: mr. R.T.J. van ‘t Zelfde,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder,

gemachtigde: drs. C.T.M. van Slingerland.

Procesverloop

Bij besluit van 28 juli 2010 (primair besluit) heeft verweerder de mondeling aan eiser opgelegde bouwstop bevestigd en aan eiser een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat € 30.000,- ineens wordt verbeurd indien eiser ondanks de bouwstop de werkzaamheden voortzet.

Bij besluit van 1 februari 2012 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 augustus 2012.

Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Eiser heeft namens [naam BV] B.V. op 7 december 2009 een reguliere bouwvergunning aangevraagd voor het veranderen van het pand op het perceel [perceel] te [plaatsnaam2] (het pand) van twee appartementen naar vier appartementen. Deze vergunning heeft verweerder aan eiser bij brief van 25 januari 2010 onder voorwaarden verleend.

Op 27 juli 2010 heeft een toezichthouder van de afdeling Bouw- en Woningtoezicht van verweerders gemeente geconstateerd dat er op het betreffende perceel bouwwerkzaamheden werden verricht in afwijking van een bestektekening. De toezichthouder heeft daarna mondeling wegens strijd met artikel 40 van de Woningwet een bouwstop opgelegd. In een proces-verbaal van bevindingen heeft de toezichthouder vermeld dat hij het werk heeft stilgelegd, omdat niet duidelijk was op welke wijze er op het hoofdriool van de gemeente zou worden aangesloten.

Bij primair besluit heeft verweerder de bouwstop bevestigd en daarbij tevens aan eiser een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat € 30.000,- ineens wordt verbeurd indien geconstateerd wordt dat eiser zich niet houdt aan de bouwstop, zolang hij niet heeft voldaan aan de vergunningsvoorwaarde dat hij rioleringstekeningen inclusief gegevens over de wijze waarop aangesloten wordt op het gemeenteriool indient. Tevens is in dit besluit opgenomen dat de bouwstop komt te vervallen op het moment dat eiser aannemelijk heeft gemaakt dat met de huidige aangebrachte riolering kan worden aangesloten op het gemeenteriool.

Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Hij is door de bezwaarschriftencommissie op zijn bezwaren gehoord.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Hierbij heeft verweerder de grondslag van de bouwstop gewijzigd van artikel 11.1, aanhef en onder a, van de Bouwverordening 2007 in artikel 11.1, aanhef en onder b, van die verordening.

Volgens verweerder is het primaire besluit terecht bekendgemaakt aan eiser, omdat eiser als overtreder moet worden aangemerkt. De vergunning is - hoewel aangevraagd op naam van [naam BV] B.V. - op zijn naam verleend en er is door eiser geen verzoek ingediend tot wijziging van de tenaamstelling van de vergunning. Voorts is eiser degene die als bestuurder van de vennootschap, die weer bestuurder is van [naam BV] B.V., feitelijk de werkzaamheden heeft laten uitvoeren en ook de contacten met verweerder heeft onderhouden. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de bouwstop moest worden opgelegd omdat er op het moment van de controle in afwijking van de bouwvergunning gebouwd zou gaan worden. De werklieden stonden op het punt om beton te gaan storten en daardoor zou voor wat betreft de aansluiting van het pand op het gemeenteriool een onomkeerbare situatie ontstaan. De preventieve last onder dwangsom werd opgelegd omdat betwijfeld werd of eiser zich aan de bouwstop zou houden. De gelijktijdige oplegging van een bouwstop met een last onder dwangsom is toegestaan, omdat deze handhavinginstrumenten gericht zijn tegen verschillende overtredingen. De last was volgens verweerder duidelijk en concreet geformuleerd omdat de last niet meer inhield dan dat eiser de bouwwerkzaamheden moest staken en gestaakt houden, totdat voldaan was aan de vergunningsvoorwaarde dat hij rioleringstekeningen inclusief gegevens over aansluiting op het gemeenteriool bij verweerder had ingediend. Hieraan deed niet af dat pas op een later moment duidelijk werd dat het voor eiser vanwege een probleem met de buren niet mogelijk was om de aansluiting van het pand op het gemeenteriool te realiseren.

Eiser heeft, samengevat, in beroep aangevoerd dat de opgelegde bouwstop niet kan worden aangemerkt als een last onder bestuursdwang, omdat deze naar zijn aard geen herstelsanctie is.

Indien de bouwstop wel als bestuursdwang moet worden aangemerkt, geldt volgens eiser het volgende. De bij het primaire besluit opgelegde bouwstop en de last onder dwangsom zijn opgelegd in strijd met de anticumulatiebepaling van artikel 5:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Tevens zijn deze maatregelen niet op de juiste wijze bekendgemaakt, nu eiser de geadresseerde ervan is, terwijl hij niet is aan te merken als overtreder, als aanvrager of als rechthebbende op de zaak waarop de last betrekking heeft. Beide deelbesluiten zijn onrechtmatig omdat deze onvoldoende duidelijk zijn omschreven. Hiernaast zijn de deelbesluiten onzorgvuldig voorbereid. Er was geen spoedeisende situatie die ertoe aanleiding gaf tot handhaving over te gaan, omdat er niet in afwijking van de vergunning werd gebouwd, en evenmin bestond het gevaar dat dit zou gaan gebeuren. De deelbesluiten zijn gebaseerd op een vermeende overtreding van een vergunningsvoorwaarde waaraan eiser nimmer had kunnen voldoen. Het had reeds vooraf door verweerder onderzocht moeten zijn of het voor eiser mogelijk was om op het openbare riool aan te sluiten en het was in het kader van de zorgplicht van artikel 10.33, tweede lid, van de Wet milieubeheer aan verweerder om met een oplossing voor het rioleringsprobleem te komen.

Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals opgenomen in artikel 1.6, eerste lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het geding, wanneer het besluit tot handhaving voor de inwerkingtreding van de Wabo is genomen. Nu het primaire besluit voor 1 oktober 2010 is genomen, worden in deze uitspraak dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.

De volgende wetgeving, zoals geldend ten tijde van het primaire besluit, is met name van belang.

Ingevolge het in hoofdstuk IV opgenomen artikel 40, eerste lid, onder a, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning.

In artikel 100d van de Woningwet is bepaald dat een besluit tot toepassing van bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens hoofdstuk I, II, III of IV kan inhouden dat het bouwen wordt gestaakt.

Artikel 125 van de Gemeentewet bepaalt dat het gemeentebestuur bevoegd is tot toepassing van bestuursdwang.

In artikel 5:21, aanhef en onder a, van de Awb wordt onder bestuursdwang verstaan: de herstelsanctie, inhoudende een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding.

Artikel 5:32, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen.

Artikel 11.1 van de Bouwverordening 2007 van de gemeente Breda bepaalt dat burgemeester en wethouders bevoegd zijn de bouw stil te leggen indien er wordt gebouwd:

a. zonder bouwvergunning;
b. in afwijking van de bouwvergunning;
c. op grond van het bepaalde bij of krachtens artikel 43 of 44, tweede lid, van de Woningwet en er niettemin wordt geconstateerd dat er wordt gebouwd in afwijking van het Bouwbesluit;
d. in afwijking van de voorschriften van de bouwverordening.

Nu vaststaat dat de bouwstop inmiddels is opgeheven, dient de rechtbank allereerst te beoordelen of eiser nog (proces)belang heeft bij zijn beroep tegen het besluit waarbij de oplegging van de bouwstop in stand is gelaten.

De rechtbank komt tot het oordeel dat eiser voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij schade heeft geleden als gevolg van de bestuurlijke besluitvorming, zodat daarin onder meer zijn belang bij de inhoudelijke beoordeling van zijn beroep is gelegen. Derhalve is zijn beroep ontvankelijk.

De rechtbank dient te beoordelen of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten aan eiser de combinatie van een bouwstop met een preventieve last onder dwangsom op te leggen.

Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen.

5.1

Vooropgesteld moet worden dat uit artikel 100d van de Woningwet volgt dat een last onder bestuursdwang kan inhouden dat het bouwen wordt gestaakt. Dit betekent dat, anders dan eiser meent, vaststaat dat de bouwstop als een vorm van bestuursdwang moet worden gekwalificeerd.

5.2

Eiser heeft bestreden dat er een overtreding is begaan op grond waarvan verweerder bevoegd is om tot handhaving over te gaan.

De rechtbank stelt vast dat verweerder het bouwen in afwijking van bestektekening B-07 ten grondslag heeft gelegd aan het handhavingsbesluit en - zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht - niet het niet voldoen aan de vergunningsvoorwaarde met betrekking tot het indienen van een rioleringsplan.

Dit betekent dat de beroepsgronden van eiser voor zover gericht de mogelijke overtreding van deze voorwaarde, niet kunnen slagen.

De rechtbank stelt vast dat eiser ter zitting heeft verklaard dat er op 27 juli 2010 in het pand werd gewerkt aan de riolering en dat als gevolg van dit werk de riolering het pand aan de andere kant zou verlaten dan voorzien op bestektekening B-07. Hiermee heeft eiser erkend dat er gebouwd werd in afwijking van de verleende bouwvergunning, hetgeen de overtreding van artikel 40, eerste lid, onder a, van de Woningwet oplevert. Gelet hierop was verweerder bevoegd om handhavend op te treden. Het feit dat op een later moment duidelijk werd dat het niet mogelijk was om het pand conform de bestektekening op het gemeenteriool aan te sluiten, maakt dit niet anders. Volgens vaste jurisprudentie moet immers bij de beoordeling van handhavingsbesluiten de situatie ten tijde van de primaire besluitvorming in ogenschouw worden genomen. Wat dit betreft stelt de rechtbank vast dat omstreeks 27 juli 2012 nog niet definitief bekend was dat de buren geen toestemming gaven om de aansluiting op het gemeenteriool via hun percelen te realiseren. Verweerder was derhalve op het moment van het nemen van het primaire besluit niet gehouden reeds te anticiperen op het latere ontbreken van die toestemming.

5.3

Eiser heeft betoogd dat niet hij als overtreder moet worden aangemerkt, maar hooguit [naam BV] B.V., nu deze vennootschap de (mede)eigenaresse is van het perceel waarop de besluiten betrekking hebben en de werkzaamheden in haar opdracht hebben plaatsgevonden. Volgens eiser is daarom het primaire besluit niet in overeenstemming met artikel 5:24, derde lid, van de Awb bekend gemaakt.

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) moet als overtreder worden aangemerkt degene die het te handhaven voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom kan uitsluitend worden opgelegd aan de overtreder die het in zijn macht heeft de last uit te voeren, dat wil zeggen de overtreder die in staat is de last uit te voeren (onder meer de uitspraak van 25 april 2012, LJN: BW3860).

De rechtbank stelt op grond van de stukken en het door partijen ter zitting medegedeelde vast dat [naam BV] B.V. twee besloten vennootschappen als bestuurders heeft en dat eiser de bestuurder (directeur-grootaandeelhouder) van een van deze vennootschappen is. Gelet hierop en nu eiser tevens degene is die de vergunning heeft aangevraagd en gekregen, mocht verweerder ervan uitgaan dat eiser het in zijn macht had om de bouw stil te leggen. De rechtbank merkt in dit verband nog op dat de bouwwerkzaamheden op 27 juli 2010 daadwerkelijk zijn gestaakt. Het moet er daarom voor worden gehouden dat eiser in staat is geweest de last uit te voeren. Verweerder heeft eiser derhalve terecht als overtreder van artikel 40, eerste lid, onder a, van de Woningwet aangemerkt, zodat de last aan eiser kon worden opgelegd. Er is geen grond voor het oordeel dat het primaire besluit niet op de juiste wijze bekend is gemaakt. Het betoog faalt.

5.6

Eiser heeft betoogd dat de bouwstop en de (preventieve) last onder dwangsom zijn opgelegd in strijd met de anticumulatiebepaling van artikel 5:6 van de Awb.

Dit betoog slaagt niet. De rechtbank overweegt dat volgens vaste jurisprudentie van de AbRS de combinatie van bouwstop en last onder dwangsom geen ontoelaatbare samenloop oplevert als bedoeld in artikel 5:6 van de Awb, aangezien door de stillegging van de bouw een op dat moment plaatsvindende overtreding met onmiddellijke ingang wordt beëindigd, terwijl de (preventieve) last onder dwangsom wordt opgelegd om te voorkomen dat de overtreding opnieuw zal plaatsvinden (onder meer de uitspraken van 24 augustus 2011, LJN: BR5674 en van 31 maart 2010, LJN: BL9584).

5.7

Ook het betoog van eiser dat het bouwen in afwijking van de bouwvergunning niet per definitie een overlastsituatie of een gevaarzettende situatie oplevert, zodat niet zonder meer de oplegging van een bouwstop, als toepassing van zeer spoedeisende bestuursdwang, gerechtvaardigd is, slaagt niet.

De uitoefening van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 100d van de Woningwet (bouwstop) bij uitstek gericht is op onmiddellijke stillegging van de met die wet strijdige bouwwerkzaamheden, waarbij gelet op de aard en het beoogde doel van die bevoegdheid geen belangenafweging behoeft plaats te vinden (vergelijk de uitspraak van de AbRS van
15 april 2009, LJN: BI1046). Dit betekent dat de enkele constatering van verweerder dat in afwijking van de bouwvergunning wordt gebouwd, voldoende is voor de oplegging van een bouwstop. Er hoeft derhalve geen sprake te zijn van (de dreiging van) het ontstaan van een gevaarlijke situatie of overlastsituatie.

5.8

Aan de stelling van eiser dat er na het stilleggen van de werkzaamheden geen gevaar voor overtreding meer dreigde, hetgeen op grond van artikel 5:7 van de Awb voor het opleggen van de last onder dwangsom vereist is, gaat de rechtbank voorbij. De rechtbank is - onder verwijzing naar voormelde uitspraak van de AbRS van 15 april 2009 - van oordeel dat de enkele start van bouwwerkzaamheden in afwijking van de vergunning, ook al waren die reeds met toepassing van bestuursdwang stilgelegd, voldoende was om de vrees voor overtreding in de toekomst te rechtvaardigen. Derhalve was verweerder bevoegd een preventieve last onder dwangsom op te leggen om daarmee de bouwstop te handhaven.

5.9

Eiser heeft aangevoerd dat het primaire besluit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel onduidelijk is geformuleerd. Uit het besluit blijkt volgens eiser niet op welke werkzaamheden de bouwstop en de last onder dwangsom betrekking hebben en evenmin blijkt onder welke voorwaarden eiser de bouw weer mocht hervatten.

De rechtbank stelt vast dat in het primaire besluit is opgenomen dat eiser is aangeschreven om de bouwwerkzaamheden op het perceel [perceel] te [plaatsnaam2] te staken en gestaakt te houden om intensivering van de overtreding te voorkomen. Naar het oordeel van de rechtbank is alleszins duidelijk wat er van eiser wordt gevraagd, namelijk dat hij alle bouwwerkzaamheden op dat perceel moet staken en gestaakt houden.
Verder is in het besluit opgenomen dat deze werkzaamheden gestaakt moeten blijven totdat eiser heeft voldaan aan de vergunningsvoorwaarde inhoudende dat hij rioleringstekeningen, inclusief gegevens over de plaats en de wijze waarop aangesloten wordt op het gemeenteriool, bij verweerder ter goedkeuring indient en dat de bouwstop komt te vervallen op het moment dat hij aannemelijk heeft gemaakt dat met de huidige aangebrachte riolering kan worden aangesloten op het gemeenteriool. De rechtbank is van oordeel dat eiser hieruit had kunnen en moeten begrijpen dat de bouwwerkzaamheden op het perceel eerst dan konden worden hervat, nadat hij met verweerder overeenstemming had bereikt over de oplossing voor het rioleringsprobleem. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is derhalve geen sprake. Deze beroepsgrond faalt evenzeer.

5.1

Het doel en karakter van de bouwstop en de vervolgens opgelegde preventieve last onder dwangsom sluiten niet uit dat onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een dergelijke maatregel moet worden afgezien. Gesteld noch gebleken is echter dat sprake is van een bijzonder geval op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had behoren af te zien.

De slotsom luidt derhalve dat verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om een bouwstop in combinatie met een last onder dwangsom aan eiser op te leggen.

5.11

Hetgeen eiser overigens heeft aangevoerd, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Gezien het voorgaande wordt het beroep ongegrond verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. Th. Peters, rechter, en door deze ondertekend. De griffier, S.H.W. Jacobs, is buiten staat de uitspraak mede te ondertekenen. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 september 2012.

S.H.W. Jacobs, griffier mr. Th. Peters, rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.