Uitspraak
RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
procedurenummer: 09 / 3329 WOB
uitspraak van de enkelvoudige kamer
in de zaak van
(naam bedrijf),
gevestigd te (woonplaats), eiseres,
gemachtigde mr. C. Visser,
en
de Raad van bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa),
verweerder.
1. Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen verweerders besluit van 16 juni 2009 met nummer 6449/93 (bestreden besluit), inzake het verzoek van eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) om toezending van een afschrift van de volledige dossiers in de NMa-zaken met nummer 1184, 1185 en 2227.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingestuurd, daaronder begrepen de stukken waarop het verzoek van eiseres betrekking heeft en waarvan verweerder geen afschrift wil verstrekken. Laatstgenoemde stukken heeft verweerder ingestuurd met een verzoek om geheimhouding als bedoeld in artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op 15 september 2009 heeft de rechtbank beslist dat beperking van de kennisneming van deze stukken gerechtvaardigd is. Eiseres heeft toestemming gegeven dat de rechtbank bij de beoordeling van het onderhavige beroep kennis neemt van deze stukken. Vervolgens heeft de rechtbank de zaak verwezen naar een andere kamer.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 24 maart 2010 heeft eiseres meegedeeld dat stukken van (bedrijfsnaam) die de NMa destijds bij haar onderzoek heeft betrokken, niet langer bij de behandeling van dit geding betrokken hoeven te worden.
Op haar verzoek is (bedrijfsnaam). toegelaten om als partij deel te nemen aan deze procedure. Naderhand zijn ook (bedrijfsnaam) (mede namens haar dochtervennootschappen (bedrijfsnaam), (bedrijfsnaam) en (bedrijfsnaam) – thans (bedrijfsnaam) - ) en (bedrijfsnaam) als partij toegelaten. De derde partijen hebben de rechtbank eveneens toestemming gegeven om bij de beoordeling van het beroep kennis te nemen van de door verweerder vertrouwelijk ingezonden stukken.
Alle partijen hebben toestemming gegeven om een behandeling ter zitting achterwege te laten. De rechtbank heeft het onderzoek gesloten en een uitspraakdatum bepaald. Deze datum is een keer verlengd.
2. Beoordeling
2.1 Op grond van de gedingstukken gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
In de periode van 1998 tot en met 2004 heeft bij de NMa een aantal zaken gespeeld over de verzekering van autoglasschade. Het betreft de zaken met nummer 1184, 1185 en 2227. Kort gezegd ging het in die zaken om de vraag of (bedrijfsnaam) bij het maken van afspraken met verzekeringsmaatschappijen de mededinging op de Nederlandse markt heeft beperkt of misbruik heeft gemaakt van haar economische machtspositie. Deze zaken hebben niet geleid tot oplegging van een dwangsom door de directeur-generaal van de NMa aan (bedrijfsnaam).
Op 17 juli 2008 heeft eiseres op grond van de Wob aan de NMa verzocht om toezending van een afschrift van de volledige dossiers in voornoemde zaken.
Bij primair besluit van 25 september 2008 heeft verweerder meegedeeld dat een deel van de gevraagde documenten wordt verstrekt, en dat een ander deel van de gevraagde documenten niet wordt verstrekt omdat het gaat om bedrijfs- en fabricagegevens als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c van de Wob, of om gegevens die na afweging van de betrokken belangen vertrouwelijk moeten blijven zoals bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g van de Wob, of omdat het gaat om stukken die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad als bedoeld in artikel 11 van Pro de Wob. Bij dit besluit zijn lijsten gevoegd waarin per geweigerd document het nummer, de naam van de afzender, de naam van de geadresseerde en een korte omschrijving van het document staan vermeld, met daarachter een verwijzing naar de toepasselijke weigeringsgrond in de Wob.
Op 4 november 2008 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen dat besluit, voorzover daarbij is geweigerd om stukken te overleggen.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres deels gegrond verklaard en heeft zij een aantal documenten alsnog verstrekt. Voor het overige heeft verweerder zijn besluit gehandhaafd, onder aanvulling van de motivering van de weigeringsgronden. Ook aan dit besluit is een lijst met een aanduiding van de geweigerde documenten gehecht.
2.2 Eiseres heeft in beroep, samengevat, aangevoerd dat het bestreden besluit op een aantal punten onvoldoende is gemotiveerd. Met betrekking tot de documenten die bedrijfs- en fabricagegevens zouden bevatten wil eiseres weten óf ze vertrouwelijk zijn meegedeeld en wíe deze gegevens heeft meegedeeld. Verder is voor eiseres niet duidelijk of de bedoelde gegevens betrekking hebben op het productieproces, op de technische bedrijfsvoering, op de afzet van producten of op de kring van afnemers en leveranciers. Eiseres heeft geconstateerd dat een aantal documenten met informatie over gastenlijsten en hospitalityprogramma’s wel zijn verstrekt en dat andere geheimgehouden worden, hetgeen haar tegenstrijdig voorkomt. Eiseres heeft de rechtbank gevraagd om alle geweigerde documenten te kwalificeren op de toepasselijkheid van de aangehaalde weigeringsgronden. Dat een document vertrouwelijk is verstrekt, mag volgens eiseres geen rol spelen in het kader van de belangenafweging inzake onevenredige benadeling. Niet is gebleken dat de toenmalige processtrategie van (bedrijfsnaam) nog steeds actueel is. Eiseres ziet niet in dat stukken van acht jaar en ouder nog relevant zijn. Na verloop van tijd verliezen vrijwel alle documenten hun relevantie en actualiteit, zoals het prijsbeleid van een niet meer bestaande maatschappij. Beleidsopvattingen in interne documenten kunnen worden weggelakt; de overige informatie in die documenten kan wel worden verstrekt. Verder heeft (bedrijfsnaam) meegedeeld dat zij geen behoefte meer heeft aan geheimhouding van de stukken die op haar betrekking hebben. Wellicht hebben andere betrokkenen ook geen behoefte meer aan geheimhouding. De rechtbank moet verweerder daarom uitnodigen om ook die standpunten in te zenden als gedingstuk. Tot slot verschuilt verweerder zich volgens eiseres ten onrechte achter beschikkingen van de bestuursrechters in eerste aanleg en hoger beroep in de mededingingsprocedures: naar de mening van eiseres blijkt uit die beschikkingen over de toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb niet dat de daarin bedoelde stukken niet geschikt zijn voor openbaarmaking.
Eiseres heeft de rechtbank verzocht het bestreden besluit te vernietigen en verweerder te veroordelen in de proceskosten.
2.3 Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit luidden de relevante bepalingen in de Wob als volgt.
Artikel 3:
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
4. (…)
5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Artikel 10:
1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
a. (…)
b. (…)
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
d. (…)
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
b. (…)
c. (…)
d. (…)
e. (…)
f. (…)
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
(…)
Artikel 11:
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
(…)
2.4 Inzet van het geding is de openbaarmaking van de volledige dossiers van een in 1998 gestart NMa-onderzoek en de daaruit voortvloeiende bestuursrechtelijke procedures. Het verzoek van eiseres is gebaseerd op de Wob. De Wob is niet van toepassing op gegevens die al anderszins openbaar zijn, zoals gegevens die zijn ingeschreven in openbare registers of gegevens die voor het publiek ter vrije inzage liggen. In het onderhavige geval betreft dat de bij de Kamer van Koophandel gedeponeerde jaarrekeningen van (bedrijfsnaam). (zie bijlage 16 onder documentnummer 1184/1) en de geconsolideerde jaarrekeningen van (bedrijfsnaam) (documentnummers 1185/16 en 1185/17). Om die reden hoeft verweerder die stukken niet te verstrekken. Onder de geweigerde stukken bevinden zich verder uittreksels uit het handelsregister en een toelichtingsfolder van de OPTA (zie documentnummer 1184/102). Die stukken zijn in beginsel eveneens openbaar. De Wob is alleen van toepassing op de handgeschreven aantekeningen die op die documenten staan. In haar brief van 24 maart 2010 heeft eiseres meegedeeld dat haar informatieverzoek niet ziet op documenten van (bedrijfsnaam). Dergelijke stukken bevinden zich onder de documentnummers 1184/13, 1184/88 en 1184/102. Die stukken vallen nu buiten de grenzen van het geschil.
Bij de beoordeling van het geschil stelt de rechtbank voorop dat de Wob, uit het oogpunt van een goede en democratische bestuursvoering, een algemeen belang bij openbaarheid van documenten over bestuurlijke aangelegenheden vooronderstelt. Het individuele belang van eiseres bij kennisneming van de gevraagde documenten is in dat kader niet relevant.
Alleen aan de inhoud van de artikelen 10 en 11 van de Wob kan verweerder gronden ontlenen om openbaarmaking van documenten te weigeren. De beoogde geheimhouding van de geweigerde documenten brengt mee dat verweerder niet tot in detail kan toelichten welke specifieke informatie in een document de weigering van openbaarmaking van dat stuk kan rechtvaardigen. Die motivering moet gebeuren in algemene bewoordingen. Eiseres mag in beginsel van verweerder per document een motivering verlangen, maar wanneer veel van dezelfde soort documenten voorkomen, mag verweerder die motivering ook per categorie van documenten geven.
Bij zijn besluit heeft verweerder een bijlage gevoegd waarin de geweigerde documenten worden gerangschikt op documentnummer, gevolgd door een aanduiding van de inhoud van de documenten, waar mogelijk met vermelding van de afzender of de geadresseerde, en met de wettelijke grondslag van de toepasselijke weigeringsgrond. In het bestreden besluit heeft verweerder toegelicht hoe hij drie van de vier aangehaalde wettelijke weigeringsgronden heeft geïnterpreteerd en in dit concrete geval heeft toegepast. Naar het oordeel van de rechtbank is de toelichting op de toepassing van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c te algemeen en heeft verweerder ten onrechte nagelaten om de geweigerde documenten nader te beschouwen per categorie (de samenwerkingsovereenkomsten van (bedrijfsnaam) met verzekeringsmaatschappen, de diverse correspondentie van (bedrijfsnaam) met verzekeringsmaatschappijen, de managementinformatie en vergaderingsverslagen van (bedrijfsnaam), de antwoorden van betrokken partijen op vragen van de NMa en hun zienswijzen op standpunten van de NMa, de gedingstukken in bezwaar, de gedingstukken in beroep). Verder ontbreekt de motivering waarom de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a van toepassing zou zijn. In dat kader had eiseres van verweerder een uiteenzetting mogen verwachten over de aard van de schade voor de betrekkingen met een betrokken buitenlandse instantie (naar de rechtbank in dit geval aanneemt: de Office of Fair Trading in Londen).
Veel van de thans geweigerde documenten zijn eerder met een verzoek om geheimhouding op grond van artikel 8:29 van Pro de Awb ingebracht in de mededingingsrechtelijke gedingen bij de rechtbank Rotterdam en bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Daaruit blijkt niet dat de directeur-generaal van de NMa die documenten vertrouwelijk heeft verkregen. Het toont alleen aan dat de directeur-generaal van de NMa die documenten als vertrouwelijk aanmerkt. Dat destijds door de betreffende rechters is geoordeeld dat er gewichtige redenen zijn om het verzoek om geheimhouding in te willigen, betekent niet dat die documenten op grond van de Wob evenmin openbaar gemaakt mogen worden. De weigeringsgronden in de Wob zijn restrictiever dan de ‘gewichtige redenen’ als bedoeld in artikel 8:29 van Pro de Awb.
De weigeringsgronden in artikel 10 en Pro 11 van de Wob zijn onverminderd van toepassing op documenten en gegevens die van oudere datum zijn. Dat een document gegevens bevat over het vroegere prijsbeleid van een verzekeringsmaatschappij die sinds een aantal jaren niet meer bestaat, neemt op zichzelf niet weg dat het betreffende document bedrijfsgegevens bevat als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c van de Wob, met als gevolg dat deze weigeringsgrond onverkort van toepassing is. Actualiteit en maatschappelijke relevantie doen op zichzelf geen afbreuk aan de toepasselijkheid van de wettelijke weigeringsgronden, maar kunnen wel meewegen bij de belangenafweging die moet worden gemaakt in het kader van de toepassing van de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g van de Wob.
Indien op een bepaald document een weigeringsgrond van toepassing is, kan verweerder nog overwegen of de weigeringsgrond vervalt indien de bezwarende gegevens uit het document worden weggelakt. Dat (bedrijfsnaam) en enkele andere betrokkenen geen bezwaar meer hebben tegen openbaarmaking van informatie waarop een weigeringsgrond van toepassing is, verplicht verweerder niet om de betreffende informatie alsnog openbaar te maken. Om die reden zal de rechtbank daaraan verder geen aandacht schenken. Overigens heeft verweerder de ontvangen schriftelijke stellingnamen van de betrokken partijen over het verzoek van eiseres om openbaarmaking wel ingezonden als vertrouwelijke stukken (gedingstukken B24 tot en met B75). Van die stukken heeft de rechtbank ook kennisgenomen. Tot slot herhaalt de rechtbank dat verweerder niet verplicht is tot openbaarmaking van informatie waarop een weigeringsgrond van toepassing is, ook niet als hij andere documenten met vergelijkbare informatie wel openbaar gemaakt heeft. Hierna zal de rechtbank de door verweerder aangevoerde weigeringsgronden afzonderlijk bespreken.
2.5 Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c van de Wob is imperatief geformuleerd. Dat betekent dat openbaarmaking van een document geweigerd moet worden indien het bedrijfs- en fabricagegegevens bevat die vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld. Van een ‘vertrouwelijk mededelen’ is niet alleen sprake wanneer de betreffende informatie is gegeven met de uitdrukkelijke vermelding dat die informatie vertrouwelijk wordt verstrekt, maar ook wanneer de informatieverstrekker erop mag vertrouwen dat geheimhouding is gewaarborgd vanwege het kader waarin die informatie is gegeven. Uit de jurisprudentie blijkt dat daarvan onder meer sprake is in het kader van een onderzoek naar de opsporing van strafbare feiten. De kern van de door eiseres opgevraagde dossiers wordt gevormd door documenten die de NMa in het kader van zijn onderzoek naar overtredingen van de Mededingingswet en met gebruikmaking van zijn opsporingsbevoegdheden heeft verkregen. De rechtbank kan uit de gedingstukken opmaken dat met name informatie is verkregen door een bezoek te brengen aan het kantoor van (bedrijfsnaam) en door gerichte vragen te stellen aan de betrokken partijen en instellingen. Die betrokkenen mochten er redelijkerwijs op vertrouwen dat de door hen verstrekte informatie alleen gebruikt zou worden voor het betreffende onderzoek van de NMa. Inmiddels heeft de rechtbank kennis genomen van de vertrouwelijk overgelegde stukken. Daarbij is gebleken dat in veel gevallen zelfs een uitdrukkelijk verzoek om vertrouwelijkheid is gedaan. Door wie de vertrouwelijke informatie is verstrekt, maakt in het kader van de Wob geen verschil. Het gaat erom dat de overheid (de NMa) de betreffende informatie in vertrouwen heeft ontvangen. Overigens blijkt al uit de documentbeschrijving in de bijlage bij het primaire besluit en de bijlage bij het bestreden besluit van wie het betreffende stuk afkomstig is.
Onder ‘bedrijfs- en fabricagegegevens’ wordt volgens de jurisprudentie verstaan: informatie over het productieproces of de technische bedrijfsvoering en over de afzet van producten of de kring van afnemers en leveranciers. In het onderhavige geval gaat het onder meer om samenwerkingsovereenkomsten tussen (bedrijfsnaam) en verzekeringsmaatschappijen, om correspondentie tussen deze partijen over de samenwerking en om cijfermatige overzichten van schademeldingen en gerealiseerde omzetten, soms gespecificeerd tot de afzonderlijke filialen van (bedrijfsnaam). Verder gaat het om gedingstukken in bezwaar en beroep waarin dergelijke informatie wordt aangehaald en besproken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in die gevallen terecht een beroep gedaan op deze weigeringsgrond, met dien verstande dat de rechtbank de OPTA-folder met handgeschreven aantekeningen (documentnummer 1184/102) niet heeft aangetroffen. Dat komt voor risico van verweerder. Niet is gebleken dat dit stuk terecht door verweerder is geweigerd. Verder heeft de rechtbank onder documentnummer 2227/63 niet het advies van de bezwaaradviescommissie aangetroffen, maar het inleidende beroepschrift van (bedrijfsnaam) zonder verdere bijlagen. Dat beroepschrift bevat geen bedrijfs- en fabricagegevens en mag op die grond niet worden geweigerd voor openbaarmaking. Verder verwijst de rechtbank naar rechtsoverweging 2.8.
2.6 De weigeringsgrond in artikel 10, tweede lid onder g, van de Wob is eveneens imperatief geformuleerd. Het spreekt van een onevenredige bevoordeling of benadeling van betrokkenen. Dat betekent dat de openbaarmaking van een document niet reeds geweigerd kan worden wegens een bevoordeling of benadeling, maar dat er een evenredigheidstoets moet plaatsvinden. Dat veronderstelt een afweging van belangen. Een belangenafweging brengt mee dat het bestuursorgaan vrijheid toekomt bij het maken van die afweging. De wijze waarop verweerder van deze vrijheid gebruik maakt, mag de bestuursrechter slechts terughoudend toetsen op de redelijkheid daarvan. Die belangenafweging brengt wel een zwaardere motiveringsplicht voor verweerder mee. In het bestreden besluit heeft verweerder zijn belangenafweging nader onderbouwd: uit deze documenten blijkt de processtrategie van (bedrijfsnaam)., die zij vertrouwelijk aan de NMa heeft bekendgemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank mag die vertrouwelijkheid een rol spelen bij de belangenafweging. Op dit punt is geen sprake van een motiveringsgebrek.
2.7 Een aantal stukken wordt geweigerd omdat het persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad zou bevatten. Na kennisneming van de stukken constateert de rechtbank dat de documenten met nummer 1184/76 en 1184/191 inderdaad een dergelijke inhoud hebben. Het weglakken van namen of informatie uit die stukken zou die stukken niet alsnog geschikt maken voor openbaarmaking. Deze documenten zijn naar het oordeel van de rechtbank terecht geheel geweigerd. Voor een bespreking van het document met nummer 1184/97 verwijst de rechtbank naar de volgende rechtsoverweging.
2.8 Zoals overwogen ontbreekt in het bestreden besluit een onderbouwing van de toepasselijkheid van de weigeringsgrond in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a. Van verweerder mocht worden verwacht dat hij tenminste toelicht hoe zijn relatie met welke buitenlandse instantie in gevaar kan komen. De rechtbank neemt aan dat verweerder doelt op zijn verhouding met de Office of Fair Trading in Londen. Die instantie heeft in dit document in algemene bewoordingen een verslag gegeven van haar eigen onderzoek naar oneerlijke mededinging bij autoruitschadeverzekeringen in het Verenigd Koninkrijk, dat tussen 1993 en 1995 heeft plaatsgevonden. In dat verslag worden geen namen genoemd van ondernemers of verzekeringsmaatschappijen. De uitkomst van het onderzoek zou zijn dat er geen oneerlijke praktijken plaatsvonden. Zonder toelichting is voor de rechtbank niet duidelijk hoe de verhouding van verweerder met die instantie schade zou kunnen oplopen als gevolg van de openbaarmaking van dit verslag. Vanwege de neutrale bewoordingen van dit verslag kan de rechtbank er ook geen persoonlijke beleidsopvattingen in ontdekken, noch bevat het tot een marktpartij herleidbare bedrijfs- en fabricagegegevens. Op de aangevoerde gronden kan de openbaarmaking van dit stuk niet worden geweigerd.
2.9 De rechtbank concludeert dat het bestreden besluit motiveringsgebreken bevat. Het beroep zal daarom gegrond worden verklaard. Omdat de aard van dit geschil zich niet leent voor finale geschilbeslechting, zal de rechtbank bepalen dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op de bezwaren van eiseres dient te nemen.
2.10 Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, moet het betaalde griffierecht aan eiseres worden vergoed. Verder zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proces¬kosten van eiseres, die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vast¬gesteld op het hieronder opgenomen bedrag.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift met inachtneming van deze uitspraak;
gelast dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 297,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 437,-.
Aldus gedaan door mr. T. Peters, rechter, en ondertekend door deze en door mr. M.A.M. de Baar, griffier.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2011.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: