Uitspraak
RECHTBANK MIDDELBURG
Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
procedurenummer: 10 / 2815 WET
uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak van
Stichting Oosterschelde,
gevestigd te Schouwen-Duiveland, eiseres,
gemachtigde mr. J.E. Dijk
en
de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu als rechtsopvolger van de Minister van Verkeer en Waterstaat,
verweerder.
1. Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 27 mei 2011 (bestreden besluit), inzake de weigering om handhavend op te treden tegen het storten van staalslakken in de Oosterschelde nabij Cauwersinlaag, Zuidhoek/De Val en Schelphoek.
Dit geding, dat aanvankelijk is gevoerd ten name van de Minister van Verkeer en Waterstaat, is in verband met een wijziging van taken voortgezet ten name van verweerder. Waar in deze uitspraak wordt gesproken van verweerder, wordt in voorkomend geval daaronder (mede) verstaan de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu.
Het beroep is behandeld ter zitting van 19 januari 2010, waarbij aanwezig waren mr. J.E. Dijk, [woordvoerders eiseres] namens eiseres en [woordvoerder verweerder] namens verweerder. Rijkswaterstaat (hierna: RWS) is als belanghebbende gehoord bij monde van [woordvoerders belanghebbende].
2. Beoordeling
2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op locaties in de Oosterschelde waar door erosie de stabiliteit van de waterkering in gevaar is gebracht of de reeds bestaande oeverwerken zijn ondermijnd, wordt dit door RWS tegengegaan door het aanbrengen van zogeheten LD-staalslakken en breuksteen.
Hiervoor hebben gedeputeerde staten van Zeeland op 6 februari 2009 een vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 verleend. Deze vergunning is onherroepelijk. Eiseres is van mening dat de staalslakken onacceptabele verontreinigingen van het oppervlaktewater zullen veroorzaken, waardoor strijd met het Besluit bodemkwaliteit (hierna: het Bbk) ontstaat. Daarom heeft zij op 7 december 2009 bij verweerder een verzoek ingediend om handhavend op te treden tegen de stortingen die op dat moment plaatsvonden nabij Cauwersinlaag, Zuidhoek/De Val en Schelphoek.
Bij het primaire besluit van 11 januari 2010 heeft verweerder het verzoek afgewezen op grond van de overweging dat de werkzaamheden worden uitgevoerd in overeenstemming met het bepaalde in het Bbk waardoor er geen vergunningplicht ingevolge de Waterwet bestaat.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
2.2 Eiseres is van mening dat verweerder wel bevoegd is om handhavend op te treden omdat geen sprake is van een nuttige toepassing. Daarbij heeft zij zich op het standpunt gesteld dat de uitloging van de staalslakken leidt tot verhoogde concentraties zware metalen in organismen in de Oosterschelde, waardoor schade optreedt of kan optreden aan de natuurwaarden van de Oosterschelde. Volgens eiseres hadden de staalslakken niet zonder vergunning op grond van de Waterwet gestort mogen worden. Daarnaast heeft eiseres aangevoerd dat verweerder ook bevoegd is op te treden ter handhaving van de in artikel 7 van het Bbk neergelegde zorgplichtbepaling.
2.3 Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet is het, voor zover hier van belang, verboden om zonder een daartoe strekkende vergunning stoffen in een oppervlaktewater-lichaam te brengen.
Artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bbk bepaalt - voor zover hier van belang - dat dit besluit van toepassing is op het toepassen van bouwstoffen, grond of baggerspecie, voor zover ingeval van het toepassen van afvalstoffen sprake is van nuttige toepassing in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer.
Op grond van artikel 5, tweede lid, van het Bbk geldt het verbod, bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet, niet voor toepassingen van bouwstoffen, grond of baggerspecie in een oppervlaktewaterlichaam die voldoen aan het bepaalde in het eerste lid.
Artikel 7 van het Bbk luidt als volgt.
Degene die bouwstoffen, grond of baggerspecie toepast en die weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor een oppervlaktewaterlichaam ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die gevolgen of beperkt die zoveel mogelijk voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd.
Artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer definieert nuttige toepassing als: de als zodanig in artikel 1 van de Richtlijn nr. 2006/12/EG van 5 april 2006 van het Europees parlement en de Raad betreffende afvalstoffen (hierna: de Richtlijn), aangeduide activiteit.
Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Richtlijn bepaalt dat onder ‘nuttige toepassing’ wordt verstaan: alle in bijlage II B bedoelde handelingen.
Krachtens artikel 4 van de Richtlijn moeten de afvalstoffen nuttig worden toegepast zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
2.4 De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het gebruik van de staalslakken in de versteviging van de oevers van de Oosterschelde een nuttige toepassing vormt. Weliswaar wordt het gebruik van staalslakken voor versteviging van oevers niet genoemd in bijlage II van de Richtlijn, doch deze bijlage is niet limitatief geformuleerd. Staalslakken zijn afvalstoffen die geschikt zijn als oeverversterking en daarom is het door eiseres gewraakte storten op één lijn te stellen met de wel in bijlage II genoemde handelingen. Juist omdat zij geschikt zijn als oeverversterking ligt het niet in de rede om, zoals eiseres heeft betoogd, het storten van staalslakken te beschouwen als het verwijderen van afvalstoffen.
Deze conclusie laat onverlet dat de staalslakken, nu zij kunnen worden aangemerkt als bouwstoffen, moeten voldoen aan de samenstellings- en emissie-eisen als bedoeld in artikel 28, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bbk. Verweerder heeft in dit verband gewezen op de productcertificaten en kwaliteitsverklaringen die bij de staalslakken horen. Volgens verweerder logen de staalslakken niet in die hoeveelheden uit dat dit zal leiden tot onacceptabele risico’s voor het (water)milieu. Berekend is dat voor de meeste in de staalslakken aanwezige metalen de emissies een ordegrootte van enkele tienden kilo’s tot enkele kilo’s per jaar bedragen. Voor vanadium, zijnde het meest kritische element voor staalslakken, bedraagt de emissie 57 kilo per jaar, hetgeen leidt tot een verhoging van ongeveer 0,006 microgram vanadium per liter oppervlaktewater, terwijl de norm 5,1 microgram per liter oppervlaktewater bedraagt. Voor alle andere metalen is de verhoging ongeveer een factor 10 lager, aldus verweerder.
Eiseres heeft vorenstaande bevindingen niet betwist en de rechtbank ziet geen aanleiding om de juistheid ervan in twijfel te trekken. Dit betekent enerzijds dat naar het oordeel van de rechtbank is voldaan aan het in artikel 4 van Richtlijn neergelegde voorschrift dat de nuttige toepassing moet plaatsvinden zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Het betekent anderzijds ook dat verweerder zich er van heeft vergewist dat RWS bij het storten van de staalslakken voldoet aan de zorgplicht als bedoeld in artikel 7 van het Bbk. Door de uitloging van de staalslakken komen zware metalen vrij die door bodemorganismen, zoals bijvoorbeeld alikruiken, worden opgenomen. Dit effect, dat is verdisconteerd in de samenstellings- en emissie-eisen, heeft echter geen betrekking op het oppervlaktewater maar op het bodemleven onder de oppervlakte van de Oosterschelde. Naar verweerder heeft aangegeven worden de uitloogeffecten op het bodemleven primair afgewogen in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 en is bij de vergunningverlening ingevolge die wet geconcludeerd dat het storten van de staalslakken geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het gebied. Bij de verlening van die vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet is voorts een monitoringsprogramma opgestart en - naar verweerder en RWS hebben aangegeven - er zijn tot op heden geen aanwijzingen dat van de ophoging van metalen in de organismen die op de staalslakken groeien letale of groeiremmende effecten te verwachten zijn en dat die metalen zouden accumuleren in de voedselketen.
2.5 Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder zich terecht niet bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden tegen het storten van de staalslakken. Het beroep van eiseres zal daarom ongegrond worden verklaard.
Nu het beroep ongegrond zal worden verklaard, ziet de rechtbank geen aanleiding tot een proceskostenveroordeling.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. Th. Peters, mr. L.P. Hertsig en mr. C.A.F. van Ginneken, rechters, en door mr. Th. Peters en mr. P.H.M. Verdonschot, griffier, ondertekend.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2011.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: 2 maart 2011