Uitspraak
RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/4287
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 november 2011 in de zaak tussen
[eisers], eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Steenbergen, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[vergunninghoudster], vergunninghoudster.
Procesverloop
Bij besluit van 17 januari 2010, verzonden op 24 januari 2010, (primaire besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning voor de duur van vijf jaar verleend voor het plaatsen en gebruiken van tijdelijke units.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 2 februari 2011 bezwaar gemaakt. Tevens hebben eisers bij de voorzieningenrechter van deze rechtbank om een voorlopige voorziening gevraagd. Dit verzoek, bekend onder procedurenummer 11/734, is vervolgens ingetrokken.
Eisers hebben hun bezwaren aangevuld tijdens de op 11 mei 2011 bij de bezwaarschriften-commissie gehouden hoorzitting.
Bij brief van 12 mei 2011 hebben eisers wederom een voorlopige voorziening gevraagd (procedurenummer 11/2631). Bij uitspraak van 8 juni 2011 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het primaire besluit tot drie weken na de verzending van de beslissing op bezwaar geschorst.
Bij besluit van 25 juli 2011 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit, conform het advies van de bezwaarschriftencommissie, ongegrond verklaard.
Bij brief van 29 juli 2011 hebben eisers om een voorlopige voorziening gevraagd. Dit verzoek, bekend onder procedurenummer 11/4070, is vervolgens door eisers ingetrokken.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 oktober 2011. Namens eisers is [eiser] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. [woordvoerder verweerder]. Namens vergunninghoudster is [woordvoerder vergunninghoudster] verschenen, bijgestaan door [woordvoerder vergunninghoudster].
Overwegingen
1.
De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Vergunninghoudster huurt op het perceel aan [adres] (het perceel) een gebouw genaamd ‘[naam gebouw 1]’ dat zij gebruikt voor de dagopvang van dementerende ouderen. Eisers zijn eigenaren van en wonen op het op 34 meter verderop liggende perceel aan [adres].
Op 9 november 2010 heeft vergunninghoudster een aanvraag voor een omgevingsvergunning en een bouwplan ingediend ten behoeve van het realiseren van tijdelijke units op het perceel, die zijn bedoeld om de bestaande activiteiten van vergunninghoudster uit te breiden naar
24-uurszorg voor maximaal zes hulpbehoevende, dementerende ouderen (het project).
2.
Eisers voeren aan dat voor de bouw van [naam gebouw 1] nooit een vergunning is verleend en dat een illegaal bouwwerk niet uitgebreid kan worden. Daarnaast laat het bestemmingsplan niet toe dat het perceel gebruikt wordt voor bewoning. Ook ontbrak ten tijde van het primaire besluit een welstandsadvies en is het rapport plantoetsing brandveiligheid afgegeven voor een ander adres. Verder heeft vergunninghoudster niet kunnen aantonen dat binnen vijf jaar een andere, permanente accommodatie beschikbaar is en kan zij de aanschaf van de units nooit in vijf jaar afschrijven. Bovendien is verweerder in het bestreden besluit niet ingegaan op de gronden van eisers dat de units niet in het monumentale beeld van de omgeving passen, de privacy van eisers wordt aangetast door het project en de woning van eisers € 30.000,- minder waard wordt.
3.
De rechtbank dient allereerst te beoordelen welk besluit dan wel welke besluiten ter beoordeling voorliggen. Verweerder heeft in het bestreden besluit namelijk verwezen naar een aangepaste, ongedateerde omgevingsvergunning, die door verweerder bij het bestreden besluit is gevoegd. In deze vergunning (tweede vergunning) staat dat verweerder heeft besloten een omgevingsvergunning te verlenen ten behoeve van het bouwplan inclusief het bestaande gebouw, zijnde [naam gebouw 1].
Eisers stellen zich op het standpunt dat in het primaire besluit enkel een omgevings-vergunning is verleend voor de tijdelijke units en dat pas in de tweede vergunning (ook) een omgevingsvergunning is verleend voor [naam gebouw 1]. De tweede vergunning betreft volgens eisers ten aanzien van [naam gebouw 1] een nieuw besluit zoals bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Verweerder heeft ter zitting aangevoerd dat in het primaire besluit een omgevingsvergunning is verleend voor zowel de tijdelijke units als [naam gebouw 1]. Omdat de bezwaarcommissie vond dat dit niet duidelijk uit het primaire besluit bleek, heeft verweerder alles nog eens duidelijk bij elkaar gezet in de tweede vergunning. De tweede vergunning kan niet worden aangemerkt als een besluit, zoals bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, aldus verweerder.
De rechtbank stelt vast dat uit de door vergunninghoudster ingediende aanvraag niet blijkt dat deze ook betrekking heeft op [naam gebouw 1]. Bovendien is namens verweerder ter zitting bevestigd dat de aanvraag niet op [naam gebouw 1] ziet en de vergunning voor [naam gebouw 1] uit verweerders eigen beweging is verleend. Daarnaast heeft verweerder het bestreden besluit gebaseerd op onder meer artikel 4, eerste lid, van bijlage II bij het Bor. Deze bepaling heeft betrekking op bijbehorende bouwwerken en kan daarom alleen zien op de tijdelijke units. Verweerder heeft geen wettelijke grondslag genoemd voor een bestaand gebouw en dus niet voor [naam gebouw 1].
Hieruit leidt de rechtbank af dat de in het primaire besluit verleende omgevingsvergunning enkel ziet op de tijdelijke units.
Dat betekent dat de tweede vergunning rechtsgevolg heeft voor wat betreft [naam gebouw 1] en in zoverre als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb moet worden beschouwd.
4.
De tweede vergunning is op 26 juli 2011, met het versturen van het bestreden besluit, voor het eerst bekend gemaakt. Op grond van artikel 7:1, eerste lid, en artikel 8:1, eerste lid, van de Awb dienen eisers eerst bezwaar te maken tegen de tweede vergunning, voordat zij daartegen beroep kunnen instellen.
Eisers hebben in hun beroepschrift aangevoerd dat voor het bestaande gebouw nooit een vergunning is aangevraagd en dat dit normaal gesproken tot gevolg heeft dat een gebouw moet worden afgebroken, maar dat verweerder daar in dit geval anders mee omgaat. De rechtbank leest in deze beroepsgrond – en eisers hebben ter zitting bevestigd – dat eisers het er niet mee eens zijn dat verweerder een omgevingsvergunning heeft verleend voor het bestaande gebouw. Hiermee moeten zij worden geacht bezwaar te hebben gemaakt tegen de tweede vergunning.
Eisers hebben ter zitting verzocht om op grond van artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb de bezwaarprocedure over te slaan. Verweerder heeft hiermee ingestemd.
De rechtbank zal toepassing geven aan artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb en de bezwaarprocedure overslaan. Dat betekent dat de rechtbank de omgevingsvergunning voor het bouwen en gebruiken van de tijdelijke units en het bestaande [naam gebouw 2] dient te beoordelen.
5.
Bij die beoordeling is de volgende regelgeving van belang.
Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) luidt, voor zover hier van belang:
“Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…).”
In artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is – voor zover hier van belang – bepaald dat, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
Artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo bepaalt dat in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en de vergunning slechts geweigerd wordt indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c en de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, slechts worden verleend in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
In artikel 2.12, tweede lid, van de Wabo – voor zover hier van belang – is bepaald dat de vergunning, voor zover zij betrekking heeft op een activiteit voor een bepaalde termijn, kan worden verleend, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Op grond van artikel 2.23, eerste lid, van de Wabo kan in een omgevingsvergunning worden bepaald dat zij geheel of gedeeltelijk geldt voor een daarin aangegeven termijn.
In artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) zijn als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de wet (Wabo) aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II.
Artikel 4 van Pro bijlage II bij het Bor luidt, voor zover hier van belang:
“Voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de wet (Wabo) van het bestemmingsplan (…) wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1.
een bijbehorend bouwwerk:
a. binnen de bebouwde kom;
(…)
9.
het gebruiken van bouwwerken, al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. binnen de bebouwde kom, en
b. de oppervlakte niet maar dan 1500 m² (…).”
6.
Op het perceel rust op grond van het bestemmingsplan “Kom Nieuw-Vossemeer” (het bestemmingsplan) deels de bestemming “Gemengde doeleinden”, in het bijzonder de bestemming “Bijzondere doeleinden”, en deels de bestemming “Open ruimte”.
Op grond van artikel 9.1, gelezen in samenhang met artikel 9.1.1, van de planvoorschriften bij het bestemmingsplan zijn de als “Gemengde doeleinden” aangewezen gronden – onder meer – bestemd ten dienste van het behoud en herstel van de diverse functies in het plangebied, die op de plankaart zijn aangeduid als bijzondere doeleinden, een en ander met de daarbij behorende bebouwing, erven, parkeergelegenheden en andere voorzieningen.
De planvoorschriften bij het bestemmingsplan omschrijven niet wat onder “Bijzondere doeleinden” wordt verstaan.
Op grond van artikel 10.1 van de planvoorschriften bij het bestemmingsplan – voor zover hier van belang – is de als “Open ruimte” aangewezen grond bestemd ten dienste van doeleinden van verblijf (met pleinen, parken, andere groenvoorzieningen en speelvoorzieningen), het behoud of de aanleg van voorzieningen voor het wegverkeer en het behoud van cultuurhistorische en stedenbouwkundige waarden.
7.
De rechtbank stelt voorop dat een omgevingsvergunning niet kan worden verleend zonder dat daartoe een aanvraag is gedaan. Nu, zoals blijkt uit hetgeen in onderdeel 3 is overwogen, geen aanvraag is ingediend voor een omgevingsvergunning ten aanzien van [naam gebouw 1], heeft verweerder deze omgevingsvergunning dan ook ten onrechte verleend. Dat betekent dat het besluit dat hiervoor is aangehaald als de ‘tweede vergunning’ dient te worden vernietigd. Het beroep, voor zover dat is gericht tegen de ‘tweede vergunning’, is gegrond.
8.
Ten aanzien van de omgevingsvergunning voor de tijdelijke units dient eerst te worden vastgesteld wat het met het project beoogde gebruik van het perceel is.
Het doel van het project is om mensen met een dementieel (of vergelijkbaar) syndroom, waarvan wonen in de thuissituatie niet meer gehandhaafd kan blijven, op te vangen en/of te verplegen. Deze opvang en/of verpleging kan naar het oordeel van de rechtbank worden geplaatst onder categorieën als ouderenzorg, bejaardenzorg, gezondheidszorg, etc. Dat de ouderen in de praktijk permanent op het perceel zullen overnachten, maakt, anders dan eisers stellen, nog niet dat de bestemming als ‘wonen’ moet worden bestempeld. Het betreft immers een bijzondere woonvorm, die ontstaat vanwege de permanente zorgbehoefte van de ouderen. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de met het project beoogde bestemming (gezondheids)zorg betreft.
9.
Vervolgens dient te worden beoordeeld of het project binnen de voor het perceel geldende bestemmingen past.
Omdat de bestemming “Bijzondere doeleinden” niet is ingevuld in het bestemmingsplan, heeft verweerder aangesloten bij de bestemming “Maatschappelijke doeleinden” uit bestemmingsplannen van andere kernen van de gemeente Steenbergen. Het project past binnen die bestemming, aldus verweerder.
De rechtbank overweegt dat, anders dan eisers veronderstellen, voor de invulling van een onvoldoende bepaalde term in het bestemmingsplan naar de invulling van deze of een vergelijkbare term in andere bestemmingsplannen van dezelfde gemeente mag worden gekeken. Het enkele feit dat dit niet zodanig in het bestemmingsplan staat, is onvoldoende om van het tegendeel uit te gaan. Anders zou een niet nader ingevulde bestemming namelijk geen betekenis hebben. Bovendien is het bestemmingsplan gedateerd en zijn de bestemmingsplannen van de andere kernen, zoals ter zitting verklaard, wel geactualiseerd.
Volgens de planvoorschriften bij de bestemmingsplannen “De Heen”, “Welberg”, “Kom Dinteloord”, “Centrum Steenbergen” en “Kruisland 1H” (kernen van de gemeente Steenbergen) zijn gronden die in die bestemmingsplannen worden aangeduid met de bestemming “Maatschappelijke voorzieningen” bestemd voor (overheids)voorzieningen inzake welzijn, volksgezondheid, cultuur, religie, sport, onderwijs en daarmee gelijk te stellen sectoren.
Naar het oordeel van de rechtbank past het project binnen deze omschrijving en dus binnen de bestemming “Gemengde doeleinden”, in het bijzonder de bestemming “Bijzondere doeleinden”. Het project is daarom niet in strijd met het bestemmingsplan voor zover het gepland is op het deel van het perceel met voornoemde bestemming.
Gelet op artikel 10.1 van de planvoorschriften bij het bestemmingsplan is het project wel strijdig met het bestemmingsplan, voor zover op het perceel de bestemming “Open ruimte” rust. Het project past daarom (deels) niet in het bestemmingsplan.
10.
Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat het bouwplan van het project voldoet aan de vereisten van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, eerste en negende lid, van bijlage II bij het Bor. Op grond van artikel 2.23, eerste lid, van de Wabo heeft verweerder de termijn van de omgevingsvergunning beperkt tot vijf jaar.
De rechtbank overweegt dat artikel 4, eerste lid, van bijlage II bij het Bor betrekking heeft op bijbehorende bouwwerken.
Blijkens artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor wordt onder ‘bijbehorend bouwwerk’ het volgende verstaan: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindende hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
Een ‘hoofdgebouw’ is op grond van voornoemde bepaling een gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is.
Uit de aanvraag blijkt dat [naam gebouw 1] momenteel een oppervlakte van 45 m² beslaat en een inhoud van 158 m³ heeft. Met de bouw van de tijdelijke units worden de oppervlakte en inhoud uitgebreid naar 209 m² respectievelijk 890 m³. Uit de bij de aanvraag behorende bestektekening blijkt voorts dat in de tijdelijke units zes slaapkamers, een woonkamer en een badkamer zullen worden gerealiseerd.
Vergunninghoudster heeft ter zitting toegelicht dat [naam gebouw 1] momenteel gebruikt wordt voor het koken en ondernemen van activiteiten, zoals het spelen van spelletjes. Na realisering van het project zal [naam gebouw 1] op dezelfde wijze worden gebruikt. In de woonkamer, die in de tijdelijke units zal worden gerealiseerd, zal een televisie komen.
Anders dan verweerder stelt, kan naar het oordeel van de rechtbank uit het voorgaande niet worden afgeleid dat de hoofdactiviteiten van vergunninghoudster in [naam gebouw 1] zullen blijven plaatsvinden en de tijdelijke units een ondergeschikte functie zullen krijgen. Zelfs indien overdag de meeste activiteiten in [naam gebouw 1] plaats zullen vinden, zullen de ouderen een aanzienlijk deel van de dag in hun slaapkamer of de woonkamer doorbrengen. Nu het om 24-uurszorg gaat, zijn activiteiten in die ruimten niet van een andere aard, zijnde zorg, dan de activiteiten in [naam gebouw 1]. De rechtbank concludeert dan ook dat de tijdelijke units niet als bijbehorende bouwwerken, zoals bedoeld in bijlage II van het Bor, kunnen worden gezien.
Dat betekent dat het bouwplan van het project niet voldoet aan de eisen van artikel 4, eerste lid, van bijlage II bij het Bor en de door verweerder verleende omgevingsvergunning op een verkeerde grondslag berust. Het bestreden besluit komt dan ook voor vernietiging in aanmerking. Tevens dient het primaire besluit te worden herroepen, omdat daaraan hetzelfde gebrek kleeft. Het beroep is dus ook gegrond voor zover dat is gericht tegen het bestreden besluit.
11.
Hoewel verweerder ter zitting heeft toegelicht dat het bestreden besluit niet is gebaseerd op artikel 2.12, tweede lid, van de Wabo, beschikt de rechtbank over voldoende stukken om te bezien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van deze bepaling in stand kunnen blijven.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) heeft vaste rechtspraak ontwikkeld ten aanzien van de tijdelijkheid van een vergunning. Hoewel deze rechtspraak ziet op artikel 3.22, eerste lid, van de Wet op de ruimtelijke ordening – de voorloper van artikel 2.12, tweede lid, van de Wabo – gelden de hierin gevormde uitgangspunten ook voor tijdelijke omgevingsvergunningen op grond van de Wabo.
Uit de vaste rechtspraak van de AbRS (onder meer de uitspraak van 17 november 2010, LJN: BO4233) volgt dat voor het verlenen van een tijdelijke vergunning is vereist dat aannemelijk is dat na het verstrijken van de gestelde termijn geen behoefte meer bestaat aan de tijdelijke voorziening.
Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat aan de omgevingsvergunning een beperkte geldigheidsduur van vijf jaar is verbonden, omdat vergunninghoudster, gelet op de beperkte beschikbaarheid van geschikte locaties en beperkte financiële middelen, een ruime termijn nodig heeft om de zorgactiviteiten op een andere locatie in [plaats] voort te zetten. In het advies van de bezwaarschriftencommissie, waarnaar verweerder in het bestreden besluit verwijst, staat dat vergunninghoudster tijdens de hoorzitting heeft medegedeeld dat er door een recente aankoop in [plaats] op termijn zal worden voorzien in een deugdelijk alternatief als huisvesting en dat vergunninghoudster daarmee heeft aangetoond dat binnen vijf jaar een andere, permanente accommodatie beschikbaar is.
De rechtbank overweegt dat vergunninghoudster geen pand heeft aangekocht in
[plaats], maar in Steenbergen. Dit pand is niet bedoeld voor de ouderen die in de tijdelijke units in [plaats] geplaatst zullen worden. De bovenverdieping van dit pand biedt volgens vergunninghoudster, na een verbouwing, echter wel ruimte voor uitbreiding en huisvesting van de in de tijdelijke units te verzorgen ouderen, mocht dit nodig zijn.
Vergunninghoudster is net gestart met de zorgverlening en beschikt over weinig financiële middelen. Vergunninghoudster heeft geen concrete, objectieve gegevens overgelegd waaruit blijkt dat realisering van de tijdelijke units én de verbouwing van het pand in Steenbergen financieel haalbaar is. Met eisers is de rechtbank dan ook van oordeel dat (nog) niet aannemelijk is dat vergunninghoudster over vijf jaar geen behoefte meer heeft aan de tijdelijke units.
Dat betekent dat artikel 2.12, tweede lid, van de Wabo ook niet de grondslag voor het bestreden besluit kan vormen. Bovendien heeft verweerder (nog) niet onderzocht of er al dan niet sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening.
12.
De rechtbank ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien, nu op basis van de in deze procedure beschikbare stukken niet te bepalen is of verweerder op een andere grondslag bevoegd is over te gaan tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor de tijdelijke units. Bovendien heeft verweerder daarbij een bepaalde beleidsvrijheid. Verweerder zal dus opnieuw moeten beslissen op de aanvraag van vergunninghoudster ten aanzien van de tijdelijke units met inachtneming van deze uitspraak.
13.
Gelet op het bovenstaande behoeven de overige beroepsgronden van eisers geen bespreking meer.
14.
Het beroep wordt gegrond verklaard. Het griffierecht dient aan eisers te worden vergoed.
15.
Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit zonder datum dat bij het bestreden besluit is gevoegd en waarin een omgevingsvergunning voor het bestaande gebouw ([naam gebouw 1]) is verleend;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit van 17 januari 2010, verzonden op 24 januari 2010;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 152,- aan eisers te vergoeden;
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.F. van Ginneken, rechter, in aanwezigheid van
A.M. van Gorp, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 november 2011.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 november 2011.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.