Uitspraak
RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
procedurenummers: 09 / 3052 WRO
09 / 3109 WRO
uitspraak van de enkelvoudige kamer
in de zaken van
1. [naam eiser],
wonende te [woonplaats],
gemachtigde mr. C.J.E. Walkate-Helderop,
2. [naam eiser],
3. [naam eiser],
wonende te [woonplaats],
gemachtigde ing. [naam persoon],
eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Steenbergen,
verweerder.
1. Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen de besluiten van verweerder van 19 mei 2009, verzonden 27 mei 2009 (bestreden besluiten), inzake de verlening van vrijstelling en bouwvergunning voor het realiseren van een biovergistingsinstallatie op de locatie [adres] te [plaatsnaam].
De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 1 februari 2010, waarbij eisers 2 en 3 zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Eiseres 1 is na voorafgaande kennisgeving niet verschenen. Namens verweerder was aanwezig mr. P.J. Dudok. Namens Suiker Unie Dinteloord (vergunninghouder) waren aanwezig mr. M. Bos en dhr. [naam persoon].
2. Beoordeling
2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiseres 1 woont op [adres] te [plaatsnaam].
Eisers 2 en 3 wonen op [adres] te [plaatsnaam].
Op 28 augustus 2007 heeft vergunninghouder verweerder verzocht vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan “Beaumondpolder” ten behoeve van het realiseren van een vergistingsinstallatie op de locatie [adres] te [plaatsnaam] (de locatie).
Vergunninghouder heeft voor het bouwplan een ruimtelijke onderbouwing opgesteld.
Op 2 november 2007 heeft vergunninghouder een aanvraag ingediend voor een reguliere bouwvergunning voor het oprichten van de biovergistingsinstallatie.
Het voornemen van verweerder om vrijstelling en bouwvergunning te verlenen heeft van
8 november 2007 tot en met 19 december 2007 ter inzage gelegen. Eisers hebben een zienswijze ingediend. Verweerder heeft naar aanleiding van de zienswijzenprocedure op 15 januari 2008 een eindverslag vastgesteld.
Op 29 februari 2008 hebben gedeputeerde staten (GS) een milieuvergunning verleend voor de inrichting van vergunninghouder op de onderhavige locatie. Tegen dit besluit is beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS).
Op 1 april 2008 hebben GS ten behoeve van het project een verklaring van geen bezwaar afgegeven.
Bij primair besluit van 24 november 2008 heeft verweerder vrijstelling ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en bouwvergunning verleend. Het primaire besluit is op 12 december 2008 bekend gemaakt.
Bij brief van 31 december 2008 heeft eiseres 1 bezwaar gemaakt. Bij brief van 5 januari 2009 hebben eisers 2 en 3 bezwaar gemaakt.
Op 4 maart 2009 heeft de AbRS uitspraak gedaan in het tegen de milieuvergunning ingestelde beroep. Het beroep is ongegrond verklaard, waarmee de milieuvergunning onherroepelijk is geworden.
Op 8 april 2009 is een hoorzitting belegd waar de bezwaren mondeling zijn toegelicht. De commissie bezwaarschriften heeft vervolgens geadviseerd.
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eisers conform de adviezen ongegrond verklaard.
2.2 Eiseres 1 heeft in beroep aangevoerd dat de bezwaarschriftencommissie en verweerder nauwelijks zijn ingegaan op de bezwaren zoals die in het bestreden besluit zijn samengevat onder de nummers 2 tot en met 10. Het bestreden besluit is derhalve onzorgvuldig gemotiveerd en kan niet in stand blijven. De bezwaren en daarmee beroepsgronden van eiseres 1 zijn samengevat dat er bij het besluit ten onrechte niet is besloten om planschade te vergoeden, dat bepaalde gegevens in het besluit (datum vaststelling, bouwkosten) onjuist zijn of ontbreken, dat de vergistingsinstallatie meer milieuhinder (geluids- en stankoverlast) zal veroorzaken dan is aangenomen, dat haar woning ten onrechte niet is meegenomen als referentiepunt in de milieuvergunning-beoordeling, dat de belangenafweging onvoldoende is gemotiveerd en dat de economische uitvoerbaarheid niet vaststaat. Eiseres sub 1 verzoekt voorts om vergoeding van deskundigenkosten.
Eisers 2 en 3 hebben in beroep aangevoerd dat er ten tijde van het nemen van het primaire besluit geen voorbereidingsbesluit gold. Voorts blijven eisers 2 en 3 van mening dat er sprake is van nieuwvestiging, zodat er een streekplanafwijking gevoerd zou moeten worden.
Verder stellen eisers 2 en 3 dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, nu daarin ten onrechte niet wordt ingegaan op de aanvulling van 14 april 2009. Ook is onduidelijk waar de bouwvergunning precies op ziet en ontbreekt een gedetailleerde bouwtekening. De bouwaanvraag is in strijd met artikel 4:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Er heeft onvoldoende onderzoek plaatsgevonden naar de nadelige gevolgen voor flora en fauna ten aanzien van de ecologische hoofdstructuur (EHS). De affakkelinstallatie zal zeker gevolgen hebben voor de dwergvleermuis en gevogelte, aldus eisers 2 en 3.
2.3 Per 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden en is de WRO ingetrokken. Gelet op artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wro blijft het recht zoals dat gold voor 1 juli 2008 van toepassing ten aanzien van een vrijstelling waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip. Het verzoek om vrijstelling is ingediend op 28 augustus 2007; gelet hierop is op dit verzoek de WRO van toepassing.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, eerste volzin, van de WRO kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van GS de verklaring is ontvangen dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke ordening wordt bij voorkeur een gemeentelijk of een intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het gebied.
Blijkens artikel 19, eerste lid, vierde volzin, van de WRO kan de gemeenteraad de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
Artikel 19, vierde lid, van de WRO bepaalt dat vrijstelling krachtens het eerste lid niet wordt verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor een bestemmingsplan ouder dan 10 jaren geldt, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
2.4 De rechtbank constateert dat uit het delegatiebesluit van 27 april 2000 blijkt dat verweerder ten tijde van het nemen van het primaire besluit bevoegd was tot het beslissen op verzoeken om vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO.
In het delegatiebesluit onder II is opgenomen dat de gemeenteraad van elk voornemen om van de vrijstellingsbevoegdheid gebruik te maken in kennis wordt gesteld door toezending van een afschrift van de bekendmaking van het voornemen daartoe aan alle raadsleden. Zelfs als dit in het onderhavige geval niet zou hebben plaatsgevonden, kan dat niet afdoen aan het feit dat de bevoegdheid is gedelegeerd aan verweerder.
Voorts constateert de rechtbank dat is voldaan aan de formele eisen die in artikel 19 van de WRO zijn gesteld. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat door de gemeenteraad op 31 mei 2007 en 30 september 2008 voorbereidingsbesluiten zijn genomen voor het gebied waarin de biovergistingsinstallatie is geprojecteerd. De gemachtigde van eiser 2 en 3 heeft ter zitting gesteld dat de grief, dat er ten tijde van het nemen van het primaire besluit geen voorbereidingsbesluit gold, niet langer wordt gehandhaafd.
2.5 Verder stelt de rechtbank voorop dat artikel 19, eerste lid, van de WRO aan verweerder een ruime mate van beleidsvrijheid verschaft, en dat de bestuursrechter het gebruik van deze vrijheid slechts terughoudend mag toetsen. Hierbij past de kanttekening dat elke belangenafweging moet kunnen worden gedragen door een deugdelijk onderzoek naar de relevante feiten en de af te wegen belangen, en door een toereikende en voor derden kenbare motivering.
Daarnaast heeft te gelden dat, naar mate de inbreuk op het geldende planologische regime groter is, er zwaardere eisen moeten worden gesteld aan de ruimtelijke onderbouwing. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Beaumondpolder” uit 1981 rust op het plangebied de bestemming “Bedrijven”. Ingevolge artikel 6 van de planvoorschriften mogen deze gronden uitsluitend worden gebruikt voor suikerraffinaderijbedrijven. De vergistings-installatie is in strijd met het bestemmingsplan omdat deze is gepojecteerd op gronden met de nadere aanwijzing (z), waarop geen gebouwen zijn toegestaan. Mede gelet op de omvang van het project stelt de rechtbank vast dat er sprake is van een ingrijpende inbreuk op het thans nog geldende bestemmingsplan zodat aan de in casu te geven ruimtelijke onderbouwing zware eisen dienen te worden gesteld.
Uit de op 20 augustus 2007 vastgestelde ruimtelijke onderbouwing blijkt dat vergunninghouder voornemens is om een vergistingsinstallatie te realiseren waarin per jaar circa 100.000 ton organische grondstoffen wordt vergist tot biogas, waarmee duurzame energie geproduceerd wordt. De grondstoffen zijn afkomstig van Suiker Unie en andere bedrijven, zoals de aardappelverwerkende industrie. De grondstoffen zijn alleen van plantaardige oorsprong en worden per vrachtauto aangevoerd.
De grondstoffen die gemakkelijk verpompbaar zijn, worden in een gesloten hal ontvangen en verkleind. Vervolgens worden ze in twee tanks gepompt, waar een voorbewerking plaatsvindt en van waaruit ze in de vergisters worden gedoseerd.
De grondstoffen die moelijk verpompbaar te maken zijn (zoals maïs) worden in sleufsilo’s opgeslagen en van daaruit eventueel verkleind en overgeladen naar de vaste stof inbreng van de vergisters. In drie parallel geschakelde vergisters en in de daarna geschakelde navergisters vindt vergisting plaats. Er ontstaat biogas dat in gasmotoren wordt omgezet in elektriciteit en warmte. Het geleverde elektrische vermogen bedraagt in totaal circa 4 MW.
Het digestaat van de vergister wordt gescheiden in een vloeibare en een vaste fractie. De vloeibare fractie wordt gezuiverd in een waterzuiveringsinstallatie. De vaste fractie wordt gedroogd met restwarmte van de gasmotoren en afgevoerd. De vergistingsinstallatie is gepland op de productielocatie van vergunninghouder bij de “vloeivelden”.
2.6 Eiseres 1 heeft in beroep aangevoerd dat de bezwaarschriftencommissie en verweerder nauwelijks zijn ingegaan op haar bezwaren zoals die in het bestreden besluit zijn samengevat onder de nummers 2 tot en met 10.
De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een ondeugdelijke of onvolledige motivering van het bestreden besluit, met name omdat voor de motivering is verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, waarvan het verslag van de hoorzitting en de aldaar voorgedragen pleinotitie van verweerder onderdeel uitmaken. Het bestreden besluit dient dan ook in samenhang gelezen te worden met die stukken. In dit verband is bovendien door de gemachtigde van vergunninghouder terecht gewezen op de uitspraak van de AbRS van 16 september 2009, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer BJ7773, waarin de AbRS overweegt: “Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een bezwaar afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit op bezwaar niet voldoende is gemotiveerd.”
De rechtbank overweegt ten aanzien van de afzonderlijke grieven van eiseres 1 het volgende.
Verweerder heeft terecht geoordeeld dat de vraag of eiseres in aanmerking komt voor planschade, beoordeeld dient te worden in het kader van een eventueel verzoek om planschade door eiseres, zodat dat verzoek geen doorslaggevende rol kan spelen bij de vraag of al dan niet terecht een vrijstelling van het bestemmingsplan is verleend.
De rechtbank stelt voorts vast dat er geen twijfel kan bestaan over de wettelijke grondslag van de verleende vrijstelling en dat eiseres niet in haar belangen is geschaad door het mogelijk ontbreken van een vaststellingsdatum.
Eiseres 1 heeft voorts niet nader onderbouwd waarom de door vergunninghouder geschatte bouwkosten te laag zouden zijn, zodat dat beroep niet kan slagen.
In de ruimtelijke onderbouwing is verweerder ingegaan op de milieugevolgen van de aanleg van een biovergistingsinstallatie en op de economische uitvoerbaarheid ervan. Eiseres 1 stelt dat die milieugevolgen te gering zouden zijn ingeschat en dat de economische uitvoerbaarheid niet zou zijn aangetoond, maar eiseres 1 onderbouwt deze stellingen niet.
De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder de milieuaspecten als geluids- en stankoverlast en het gestelde verminderde uitzicht heeft onderzocht en daarvan in de ruimtelijke onderbouwing uitgebreid verslag heeft gedaan en daarbij de conclusie heeft getrokken dat die aspecten niet in de weg kunnen staan aan realisering van het project. Dat de milieuhinder geen onaanvaardbare omvang heeft, blijkt ook uit de verleende en in rechte gehandhaafde milieuvergunning voor de biovergistingsinstallatie. Gelet hierop kunnen ook deze grieven van eiseres 1 niet slagen.
Ten slotte overweegt de rechtbank dat eiseres 1 niet nader heeft gespecificeerd waaruit de gevorderde deskundigenkosten bestaan, zodat ook die beroepsgrond dient te worden verworpen.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de beroepsgronden van eiseres 1 niet slagen. Haar beroep zal dan ook ongegrond worden verklaard.
2.7 Eisers 2 en 3 hebben in beroep aangevoerd dat zij van mening blijven dat er sprake is van nieuwvestiging, zodat er een streekplanafwijking gevoerd zou moeten worden en verweerder geen gebruik had mogen maken van de door GS verleende verklaring van geen bezwaar. De rechtbank is echter met de AbRS in de uitspraak van 4 maart 2009 van oordeel dat het realiseren van een vergistingsinstallatie, ook in ruimtelijke zin, een uitbreiding betreft van het bestaande bedrijf van vergunninghouder. Van nieuwvestiging van een bedrijf is geen sprake, ook al wordt er gebouwd buiten het bestaande bouwvlak. Een procedure die strekt tot afwijking van het streekplan van provinciale staten is dan ook niet nodig, zodat GS daarin terecht geen grond hebben gezien om de verklaring van geen bezwaar te weigeren en verweerder ook van de juistheid van die verklaring van geen bezwaar mocht uitgaan.
Voorts stellen eisers 2 en 3 dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat verweerder daarin ten onrechte niet is ingegaan op de door hen na de hoorzitting ingediende brief van 14 april 2009. De rechtbank volgt eisers 2 en 3 hierin niet. Naar het oordeel van de rechtbank was het na de hoorzitting indienen van nieuwe bezwaargronden in onderhavige situatie in strijd met de goede procesorde. Het betreft immers geen bezwaargronden die niet eerder naar voren hadden kunnen worden gebracht en de derde partij, vergunninghouder, heeft niet meer kunnen reageren op deze nieuwe gronden. Verweerder heeft de nieuwe bezwaargronden van 14 april 2009 in het bestreden besluit dan ook terecht buiten beschouwing gelaten.
Eén en ander betekent echter niet dat de in de brief van 14 april 2009 geponeerde grieven niet meer door de rechtbank in beroep beoordeeld kunnen worden. De rechtbank overweegt ten aanzien van die grieven als volgt.
Eisers stellen dat de bouwaanvraag in strijd is met de voorschriften van artikel 4:2 van de Awb, omdat deze niet is ondertekend. Deze constatering is juist. De rechtbank zal hieraan echter geen gevolgen verbinden, nu niet gebleken is dat eisers door de schending van dit voorschrift zijn benadeeld.
Voorts stellen eisers dat onduidelijk is waar de bouwvergunning precies op ziet, nu een gedetailleerde bouwtekening ontbreekt. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de bouwvergunning ziet op de gehele vergistingsinstallatie. Voorts heeft de gemachtigde van verweerder toegelicht dat het feit dat de bouwtekening gedeeltelijk in het Duits was gesteld, voor verweerders beoordeling geen beletsel vormde. Verweerder heeft daarom geen gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid ingevolge artikel 4:5, tweede lid, van de Awb om de aanvraag niet te behandelen.
Vervolgens heeft de gemachtigde van eisers 2 en 3 op zitting nog gesteld dat hij, nu hij alleen de beschikking had over een schetstekening en niet over een gedetailleerde bouwtekening, niet heeft kunnen toetsen of de brandveiligheid en de externe veiligheid voldoende gewaarborgd zijn. Deze grief acht de rechtbank onvoldoende gemotiveerd, mede in het licht van de ruimtelijke onderbouwing waarin aandacht is besteed aan deze aspecten.
Tenslotte heeft volgens eisers onvoldoende onderzoek plaatsgevonden naar de nadelige gevolgen voor flora en fauna ten aanzien van de ecologische hoofdstructuur (EHS). De affakkelinstallatie zal zeker gevolgen hebben voor de dwergvleermuis en gevogelte, aldus eisers 2 en 3. Ook deze grief acht de rechtbank voldoende weerlegd in de ruimtelijke onderbouwing, waarin immers is vermeld dat slechts zeer sporadisch overtollig gas met de affakkelinstallatie zal worden verbrand. Daarmee heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk gemaakt dat de flora en fauna bij onderhavig bouwplan niet in het geding zijn. In ieder geval is op voorhand niet waarschijnlijk dat een mogelijk benodigde vergunning op grond van de Flora- en Faunawet zal moeten worden geweigerd.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de beroepsgronden van eisers 2 en 3 evenmin slagen. Hun beroep zal eveneens ongegrond worden verklaard.
2.8 Gelet op het voorgaande heeft verweerder bij de bestreden besluiten op goede gronden het primaire besluit tot verlening van vrijstelling en bouwvergunning voor het oprichten van de biovergistingsinstallatie, gehandhaafd. De beroepen van eisers worden ongegrond verklaard.
2.9 Nu de beroepen ongegrond worden verklaard, ziet de rechtbank geen aanleiding tot een proceskostenveroordeling.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gedaan door mr. Th. Peters, rechter, en door deze en mr. M.A. de Rooij, griffier, ondertekend.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2010.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: