Uitspraak
RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
procedurenummer: 07 / 4864 GEMWT
uitspraak van de enkelvoudige kamer
in de zaak van
1. [naam eiser 1],
2. [naam eiser 2],
wonende en gevestigd te Breda, eisers,
gemachtigde mr. J. van Groningen,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zundert,
verweerder.
1. Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 4 oktober 2007, verzonden 5 oktober 2007 (bestreden besluit), inzake de weigering handhavend op te treden.
Het beroep is behandeld ter zitting van 21 april 2008, waarbij aanwezig eiser 1 (tevens namens eiser 2) en zijn gemachtigde en namens verweerder [naam persoon]. Tevens waren aanwezig [naam personen] (belanghebbenden).
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst teneinde de gemeente Breda te verzoeken alle bij die gemeente vanaf 1901 bekende bouwaanvragen en beslissingen op die aanvragen voor een schuur op het perceel van belanghebbenden te overleggen. Bij brief van 15 mei 2008 heeft het hoofd van de afdeling Bouw- en Woningtoezicht van de gemeente Breda aan dit verzoek voldaan.
Op 30 oktober 2008 is het onderzoek ter zitting hervat, waarbij naast eiser 1, zijn gemachtigde en [naam persoon] tevens aanwezig was [naam persoon] als belanghebbende.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
2. Beoordeling
2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser 1 exploiteert een agrarisch bedrijf gevestigd aan de [adres] te Breda.
Eisers perceel grenst aan het perceel van belanghebbenden, te weten [adres] te Rijsbergen (het perceel).
Op 12 januari 2007 hebben eisers verweerder - onder meer - verzocht handhavend op te treden tegen het gebruik van een bijgebouw op het perceel als schoonheidssalon alsmede een verbouwing van dat bijgebouw zonder bouwvergunning. Eisers hebben zich daarbij op het standpunt gesteld dat sprake is van met het ter plaatse geldende bestemmingsplan strijdig gebruik.
Bij besluit van 14 maart 2007 (primair besluit) heeft verweerder het verzoek om handhaving afgewezen. Daartoe heeft verweerder overwogen dat de in geding zijnde locatie in het nieuwe in voorbereiding zijnde bestemmingsplan "Buitengebied" alsnog met een passende bestemming zal worden opgenomen. Overigens is het perceel voor een groot deel gelegen op het grondgebied van de gemeente Breda waar een ander bestemmingsplan vigeert.
Op 24 april 2007 hebben eisers bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Op 5 juni 2007 is een hoorzitting belegd alwaar de bezwaren mondeling zijn toegelicht.
De bezwaarschriftencommissie heeft vervolgens geadviseerd.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eisers conform het advies ongegrond verklaard. Daartoe heeft verweerder overwogen dat de schuur en de verbouwing van de schuur reeds bestonden op het moment dat het vigerende bestemmingsplan in werking is getreden. Gelet op het overgangsrecht in dit plan zijn de bouwwerken die bestaan ten tijde van het van kracht worden van dit plan gelegaliseerd. Ten aanzien van het gebruik als schoonheidssalon is er sprake is van een bijzondere situatie op basis waarvan van handhaving behoort te worden afgezien, aldus verweerder.
2.2 Eisers hebben in beroep, samengevat, aangevoerd dat vaststaat dat ter plaatse een schoonheidssalon is gevestigd, terwijl de vigerende bestemming voor het Zundertse gedeelte agrarisch is. Voorts is gebleken dat voor het gebouw waarin de schoonheidssalon is gevestigd geen bouwvergunningen zijn verleend. Niet alleen het gebouw op zich, maar ook de latere verbouwingen die het gebouw geschikt hebben gemaakt voor het feitelijke gebruik als schoonheidssalon worden niet gedekt door bouwvergunningen.
Verweerder stelt ten onrechte dat het gebouw bij inwerkingtreding van het bestemmingsplan is gelegaliseerd. Het bouwovergangsrecht geeft slechts recht op ten hoogste éénmaal vernieuwen of veranderen, waarbij voorts van belang is dat alleen bouwvergunning kan worden verleend indien de aanvraag vóór een verzoek om handhaving is gedaan. Het bouwovergangsrecht is gelet op het voorgaande niet van toepassing, aldus eisers.
Voorts voeren eisers aan dat verweerder het bestreden besluit ten onrechte baseert op de onevenredigheid van handhaving. Door belanghebbenden is immers willens en wetens zonder toereikende bestemming en zonder bouwvergunning gehandeld. Dit risico komt volledig voor rekening van belanghebbenden, ook indien reeds gedeeltelijke legalisatie heeft plaatsgevonden. De gemeente Zundert is niet gebonden aan de besluitvorming die in de gemeente Breda heeft plaatsgevonden.
Eisers vinden het bestreden besluit juist onevenredig ten aanzien van hun belangen. In de procedure tegen de milieuvergunning voor de varkenshouderij van eisers wordt namelijk door belanghebbenden juist de geurgevoeligheid van de schoonheidssalon aangevoerd.
2.3 Op grond van artikel 40, eerste lid, van de Woningwet (Wonw) is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders.
Artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt:
Onder bestuursdwang wordt verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
Artikel 5:22 van de Awb luidt:
De bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang bestaat slechts indien zij bij of krachtens de wet is toegekend.
Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2.4 Ten aanzien van de vraag of verweerder bevoegd is om handhavend op te treden tegen het zonder bouwvergunning oprichten van het in geding zijnde gebouw en het gestelde strijdige gebruik, overweegt de rechtbank als volgt.
Het perceel waarop het onderhavige bijgebouw is gesitueerd ligt deels in de gemeente Zundert en deels in gemeente Breda. Het gedeelte in de gemeente Zundert ligt in het bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen" en heeft daarin de bestemming "agrarisch gebied met hoge landschappelijke waarden". Ingevolge artikel 11 van de planvoorschriften zijn deze gronden bestemd voor agrarische productiedoeleinden en om als bouwplaats te dienen voor de volgens dit artikel mogelijke bouwwerken, alsmede voor behoud van de op het tijdstip van het van kracht worden van dit plan aldaar voorkomende, dan wel daaraan eigen landschappelijke, natuurwetenschappelijke of cultuurhistorische waarden, met dien verstande dat behoud van de laatstgenoemde waarden voorop staat. Op grond van lid A onder I van dit artikel mag op deze gronden niet worden gebouwd, behoudens terreinafrasteringen tot een hoogte van maximaal 2m. Op grond van lid B onder I van dit artikel is het verboden deze gronden te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met deze bestemming.
Uit de door de rechtbank ingewonnen informatie blijkt dat door het college van burgemeester en wethouders van de voormalige gemeente Princenhage op 2 april 1907 een bouwvergunning voor de bouw van een schuur ten behoeve van het toenmalige agrarisch gebruik is verstrekt. Gelet hierop gaat de rechtbank ervan uit dat de schuur niet in strijd met de Woningwet is gerealiseerd.
Tussen partijen staat vast – en ook de rechtbank gaat ervan uit – dat sinds 1907 diverse verbouwingen hebben plaatsgevonden, waarbij onder meer de gevelindeling van de schuur is veranderd en aan één zijde een aanbouw is gerealiseerd. Voor die veranderingen en aanbouw is door verweerder geen bouwvergunning afgegeven; uit de door de gemeente Breda verstrekte informatie maakt de rechtbank op dat ook door deze gemeente (of haar rechtsvoorgangers) geen bouwvergunningen voor de verbouwingen en aanbouw zijn verstrekt.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het in geding zijnde gebouw sinds 1985 als schoonheidssalon wordt gebruikt. Het vigerende bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen" is medio 1979 van kracht geworden. Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder ten onrechte dat de aanwezigheid van het gebouw kan worden gelegaliseerd op grond van het in het bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht. Zoals hiervoor reeds is overwogen is voor de schuur in 1907 een bouwvergunning verleend, waarmee vaststaat dat de schuur rechtmatig is gebouwd. Ten behoeve van de schoonheidssalon is omstreeks 1985 de schuur inpandig verbouwd en is een aanbouw gerealiseerd. Deze veranderingen zijn naar het oordeel van de rechtbank niet bouwvergunningvrij, nu hiermee het gebruik van het (Zundertse gedeelte van het) gebouw werd veranderd in gebruik dat in strijd kwam met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Voor de veranderingen zijn geen bouwvergunningen aangevraagd of verleend. De rechtbank is van oordeel dat het bouwovergangsrecht op deze verbouwingen niet van toepassing kan zijn, nu vaststaat dat deze verbouwingen zijn gerealiseerd nadat het bestemmingsplan van kracht is geworden. De rechtbank concludeert dan ook dat verweerder – anders dan in het bestreden besluit wordt aangenomen - bevoegd was tot handhavend optreden ten aanzien van de sinds medio 1979 uitgevoerde verbouwingen aan het Zundertse gedeelte van het bijgebouw.
De rechtbank stelt voorts vast dat het bijgebouw wordt gebruikt als schoonheidssalon, welk gebruik op grond van het gebruiksvoorschrift van het bestemmingsplan “Buitengebied Rijsbergen” niet is toegestaan. Derhalve is sprake van met het bestemmingsplan strijdig gebruik, zodat verweerder ook ten aanzien van het gebruik van het gebouw als schoonheidssalon bevoegd was tot handhavend optreden.
2.5 Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Ten aanzien van het realiseren van de verbouwingen en aanbouw zonder bouwvergunning heeft verweerder in het verweerschrift erkend dat het overgangsrecht de verbouwingen aan de schuur niet kan legaliseren. In aanvulling daarop wordt in het verweerschrift opgemerkt dat inmiddels een bouwaanvraag voor vernieuwing van de betreffende schuur is ingediend. Voor zover verweerder hiermee heeft willen stellen dat er thans concreet zicht op legalisering bestaat, kan de rechtbank verweerder hierin niet volgen. De bouwaanvraag past immers niet in het ter plaatse geldende bestemmingsplan, dat geen andere bebouwing dan terreinafrasteringen ter plaatse toelaat. Evenmin ligt het in de rede dat de bouwaanvraag met toepassing van het bouwovergangsrecht zou kunnen worden gehonoreerd, nu het bouwovergangsrecht in paragraaf V, lid A onder II van de planvoorschriften bepaalt dat gedeeltelijke vernieuwing of verandering van bestaande bouwwerken slechts is toegestaan als daarmee de afwijking van het plan naar de aard niet wordt vergroot. Daar door de verbouwingen de vestiging van een schoonheidssalon mogelijk werd, moet worden aangenomen dat door de verbouwingen de afwijking van het plan naar aard wordt vergroot, zodat verwacht moet worden dat verweerder de bouwaanvraag zal moeten weigeren. Gelet hierop ontbreekt thans concreet zicht op legalisering. Het beroep is derhalve in zoverre gegrond.
Ten aanzien van het gebruik van het bijgebouw als schoonheidssalon heeft verweerder in het bestreden besluit aangegeven af te zien van handhaving, daar er sprake is van een bijzondere omstandigheid. Verweerder wijst daarbij op het feit dat in het Bredase gedeelte van het bijgebouw het gebruik als schoonheidssalon is toegestaan. Verweerder stelt dat handhaving van de bestemmingsplanvoorschriften in het Zundertse gedeelte in dit geval onevenredig nadelig voor de eigenaar van het bijgebouw zou zijn, omdat in dat geval aan de eigenaar gevraagd zou worden om de bedrijfsactiviteiten slechts in een gedeelte van het gebouw te beëindigen, terwijl in het andere gedeelte van hetzelfde gebouw de activiteiten kunnen worden voortgezet.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat onderhavige situatie, waarbij het bijgebouw deels op het grondgebied van Breda en deels op het grondgebied van Zundert ligt en waarbij de schoonheidssalon alleen in het Bredase gedeelte is toegestaan, bijzonder is. De rechtbank moet echter de vraag beantwoorden of deze omstandigheid dermate bijzonder is dat daarom kan worden afgezien van handhaving. Daarbij acht de rechtbank van belang dat sprake is van een ernstige inbreuk op de agrarische bestemming en dat mogelijk nadeel of schade voor omwonenden niet onaannemelijk is. Naar het oordeel van de rechtbank is het namelijk niet onaannemelijk dat eisers door het gebruik van het Zundertse gedeelte van het bijgebouw als schoonheidssalon beperkingen in hun agrarische bedrijfsuitoefening kunnen ondervinden.
In dat geval moeten eisers de mogelijkheid hebben om de juistheid van de vestiging van de schoonheidssalon desgewenst in rechte te laten beoordelen en zo nodig hieromtrent te laten beoordelen of eisers recht hebben op schadevergoeding. Voor dergelijke procedures is noodzakelijk dat verweerder besluiten neemt ter legalisering van de verbouwingen en het gebruik als schoonheidssalon en kan niet worden volstaan met het afzien van handhaving.
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de omstandigheid dat de schoonheidssalon in het Bredase gedeelte van het bijgebouw is toegestaan, niet dermate bijzonder is dat verweerder daarom mocht afzien van handhaving. Het beroep is derhalve ook op dit onderdeel gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en bepalen dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen op het bezwaarschrift met inachtneming van deze uitspraak.
2.6 Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed. Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten van eisers, die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op het hieronder opgenomen bedrag.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift met inachtneming van deze uitspraak;
gelast dat de gemeente Zundert aan eisers het door hen betaalde griffierecht van € 285,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 644,-, te betalen door de gemeente Zundert.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Th. Peters, rechter, en in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, in het openbaar uitgesproken op
Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: