Uitspraak
RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
procedurenummer: 07 / 3758 BESLU VV
uitspraak van de voorzieningenrechter
in de zaak van
[naam verzoekster],
wonende te Breda, verzoekster,
gemachtigde mr. A.M.H. Dellaert,
en
de commissie voor de indicatiestelling van het regionaal expertisecentrum Zuid- en Oost-Nederland,
verweerder.
1. Procesverloop
Verzoekster heeft op 28 augustus 2007 bezwaar gemaakt tegen het besluit van verweerder van 20 juli 2007 (bestreden besluit), inzake een verzoek om indicatie voor toelating tot een school voor speciaal voortgezet onderwijs. Tevens heeft zij op 28 augustus 2007 verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het verzoek is behandeld ter zitting van 18 september 2007. Verzoekster en haar gemachtigde waren daarbij aanwezig. Verweerder werd vertegenwoordigd door [gemachtigde verweerder] en [gemachtigde verweerder].
2. Beoordeling
2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
[naam dochter], geboren op 21 mei 1994, ondervindt ernstige spraak- en taalmoeilijkheden. In verband hiermee is [naam dochter] geplaatst op [naam school], een school voor speciaal basisonderwijs voor slechthorende kinderen en kinderen met taal- en spraakachterstanden. Vervolgens heeft verzoekster aan verweerder gevraagd om verstrekking van een indicatie voor toelating tot een school voor speciaal basisonderwijs c.q. om toekenning van een leerlinggebonden budget. Bij besluit van verweerder van 27 september 2004 is dit verzoek gehonoreerd, met de mededeling dat [naam dochter] in aanmerking komt voor “ESM-onderwijs c.q. ambulante begeleiding ESM”.
In augustus 2006 is [naam dochter] regulier voortgezet onderwijs gaan volgen aan het [naam school] te [plaatsnaam school]. Daar ondervond zij echter al heel snel grote leer- en sociaal-emotionele problemen. Om deze reden hebben verzoekster en haar echtgenoot bezien of [naam dochter] met behulp van speciaal voortgezet onderwijs beter kan functioneren. Het [naam school] te [plaatsnaam school] was bereid om [naam dochter] per januari 2007 als “gastleerling” te ontvangen. Sindsdien volgt [naam dochter] aldaar onderwijs, tot op heden met een naar zeggen van verzoekster - ook in sociaal-emotioneel opzicht - bevredigend resultaat. Het [naam school] dringt echter aan op het verkrijgen van een indicatie van verweerder c.q. een leerlinggebonden buget ten behoeve van [naam dochter], aangezien deze school het zich financieel niet kan veroorloven om dit kind structureel als “gastleerling” te blijven ontvangen.
Op grond van het vorenstaande heeft verzoekster in haar aan verweerder gerichte brief van 11 december 2006 (aanvraag) gevraagd om indicatie voor toelating tot een school voor speciaal voortgezet onderwijs ten behoeve van [naam dochter]. Naar aanleiding hiervan hebben partijen langdurig met elkaar gecorrespondeerd, met name over de vraag of verzoekster meer gegevens moet inzenden dan waarover verweerder ten tijde van ontvangst van de aanvraag beschikte. Bij het bestreden besluit is de aanvraag afgewezen. Daartoe heeft verweerder in hoofdzaak aangevoerd dat hij - nog steeds - niet beschikt over voldoende actuele en relevante gegevens om te kunnen nagaan of [naam dochter] in aanmerking komt voor toelating tot een school voor speciaal voortgezet onderwijs.
2.2 Verzoekster staat op het standpunt dat verweerder ten tijde van het nemen van het bestreden besluit beschikte over voldoende informatie voor toewijzing van de aanvraag. Ter ondersteuning van dit standpunt heeft verzoekster in hoofdzaak betoogd dat ten behoeve van [naam dochter] reeds een indicatie voor toelating tot het speciaal basisonderwijs is afgegeven, en dat uit de door haar ingezonden gegevens genoegzaam blijkt dat de toestand van [naam dochter] sindsdien niet wezenlijk is veranderd.
Het bezwaar strekt tot herroeping van het bestreden besluit en vervanging daarvan door een toewijzing van de aanvraag. Met het verzoek om voorlopige voorziening wil verzoekster bewerkstelligen dat [naam dochter] speciaal voortgezet onderwijs aan het [naam school] kan blijven volgen.
2.3 Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat de beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening het resultaat moet zijn van een belangenafweging, waarbij staat te bezien of uitvoering van het bestreden besluit voor verzoekster een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van dat besluit te dienen belang. Bij deze belangenafweging speelt een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit een belangrijke rol. Voorzover de beoordeling van dit verzoek meebrengt dat het geschil in de bodemprocedure wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter een voorlopig karakter en is dat niet bindend voor de beslissing in die procedure.
Niet aannemelijk is geworden dat - voor [naam dochter] - een onomkeerbare situatie dreigt te ontstaan indien niet aanstonds een voorlopige voorziening wordt getroffen. Dit doet afbreuk aan het spoedeisend belang bij het onderhavige verzoek. Hierbij komt nog dat valt te betwijfelen of toewijzing van het verzoek zonder meer kan leiden tot het door verzoekster beoogde resultaat, namelijk dat het [naam school] [naam dochter] voorlopig - ook zonder indicatie van verweerder - toegang tot het speciaal voortgezet onderwijs blijft bieden.
Anderzijds heeft de voorzieningenrechter begrip voor de onzekere situatie waarin verzoekster en [naam dochter] thans verkeren. Daarom ziet hij - met name in het belang van [naam dochter] - voldoende aanleiding tot het geven van een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, met de kanttekening dat verweerder bij de volledige heroverweging van dit besluit een eigen verantwoordelijkheid heeft.
2.4 Ingevolge de Wet op de expertisecentra (Wec) is verweerder onder meer belast met het beslissen of een kind een indicatie voor het volgen van speciaal basis- en voortgezet onderwijs krijgt, en zo ja, in welk cluster zo’n kind wordt ingedeeld. Blijkens de gedingstukken en de behandeling ter zitting geldt hierbij als uitgangspunt dat speciaal onderwijs een schaars en kostbaar goed is, en daarmee dat met het afgeven van een indicatie terughoudend moet worden omgegaan. In dit kader acht de voorzieningenrechter relevant dat ook het regulier voortgezet onderwijs mogelijkheden biedt voor adequate opvang en begeleiding van kinderen die om wat voor reden dan ook extra zorg behoeven.
Bij de uitvoering van de zojuist aangeduide taak is verweerder gebonden aan het - op de Wec gebaseerde - Besluit leerlinggebonden financiering (Blf).
Artikel 17 (indicatiecriteria kinderen met ernstige spraakmoeilijkheden), eerste lid, van het Blf luidt als volgt.
Een leerling is toelaatbaar tot het speciaal onderwijs aan kinderen met ernstige spraakmoeilijkheden, indien:
a. op basis van logopedisch en psychodiagnostisch onderzoek gericht op het communicatief en cognitief functioneren, zo nodig aangevuld met audiologisch onderzoek, is vastgesteld:
1°. spraak- of taalstoornissen, die niet toe te schrijven zijn aan een beperkt niveau van cognitief functioneren, op het gebied van spraakproblematiek, problemen in de auditieve verwerking, grammaticale problematiek, of lexicaal-semantische problematiek, bij welke stoornissen uit tests voor tenminste twee van de vier genoemde gebieden een afwijking naar beneden in spraak-taalontwikkeling van meer dan anderhalve standaarddeviatie blijkt; of
2°. een algemene spraak-taalstoornis die niet toe te schrijven is aan een beperkt niveau van cognitief functioneren, op het gehele gebied van spraakproblematiek, problemen in de auditieve verwerking, grammaticale problematiek, of lexicaal-semantische problematiek, bij welke stoornis uit de totaalscore op algemene tests voor spraak-taalproblematiek deviatie naar beneden in spraak-taalontwikkeling van meer dan twee standaarddeviaties blijkt,
b. gerichte spraak- of taaltherapie van een half jaar geen vooruitgang heeft opgeleverd, ofwel een ernstige stoornis, die indien van toepassing volgens het classificatiesysteem DSM-IV of ICD-10 is vastgesteld en de beperking, bedoeld onder c, negatief beïnvloedt,
c. sprake is van een beperking in de onderwijsparticipatie die blijkt uit:
1°. een leerachterstand als bedoeld in artikel 13, onder a; of
2°. een zeer geringe communicatieve redzaamheid als bedoeld in artikel 13, onder b, en
d. de zorg onvoldoende effect heeft gesorteerd of zal kunnen sorteren, en de ondersteuning deelname aan het regulier onderwijs niet mogelijk maakt.
Artikel 27 (herindicatie), eerste lid, van het Blf luidt als volgt.
Bij een beoordeling van leerlingen op basis van artikel 28c, tweede lid, derde volzin, kunnen stoornissen als bedoeld in deze regeling worden aangetoond aan de hand van onderzoek dat tot een voorgaande indicatiestelling heeft geleid indien sprake is van een evident stabiel kindkenmerk. Die onderzoeksgegevens worden aangevuld met een recente beschrijving van de aard en de ernst van de stoornis door een deskundig lid van de commissie voor de begeleiding en een onderbouwing dat het om een evident stabiel kindkenmerk gaat.
Artikel 25 (beredeneerde afwijking), eerste lid, van het Blf luidt als volgt.
Een leerling bij wie een stoornis is vastgesteld die gepaard gaat met een structurele beperking in de onderwijsparticipatie die niet leidt tot toelaatbaarheid op grond van de artikelen 15 tot en met 23, is eveneens toelaatbaar tot een van de onderwijssoorten in cluster 2 of 3, dan wel tot cluster 4 indien de ernst van de stoornis en de beperking in de onderwijsparticipatie vergelijkbaar zijn met die van de op grond van artikel 15 tot en met 23 toelaatbare leerlingen. De aard van de stoornis(sen) en de aard van de beperking in de onderwijsparticipatie zijn in dat geval bepalend voor de onderwijssoort waarvoor de leerling toelaatbaar is.
2.5 De voorzieningenrechter constateert dat het bestreden besluit summier is gemotiveerd. In dit kader wijst hij er met name op dat niet duidelijk is of verweerder de aanvraag heeft aangemerkt als een verzoek om indicatie of als een verzoek om herindicatie, en dat niet blijkt van onderzoek ter beantwoording van de vraag of ruimte bestaat voor afwijking van de criteria die zijn genoemd in artikel 17 van het Blf onderscheidenlijk artikel 27 van het Blf. In de beslissing op het bezwaar van 28 augustus 2007 - waarbij het bestreden besluit volledig moet worden heroverwogen - behoort verweerder aan deze aspecten de nodige aandacht te schenken.
Verweerder huldigt de opvatting dat de aanvraag en de daarbij gevoegde bescheiden onvoldoende duidelijkheid over de toen bestaande situatie van [naam dochter] bieden om te kunnen beoordelen of [naam dochter] in aanmerking komt voor een indicatie op grond van artikel 17 van het Blf. De voorzieningenrechter deelt deze opvatting, en verwijst daartoe naar het bepaalde in artikel 26 van het Blf. Met name ontbraken op 11 december 2006 - en ontbreken nog steeds - gegevens van een deskundige zoals een gekwalificeerde logopedist waaruit blijkt dat de taalachterstand van [naam dochter] dermate groot is dat zij wegens een stoornis onder geen enkele voorwaarde naar behoren kan functioneren op een school voor regulier onderwijs. Dit wordt niet anders door de rapportages waarover verweerder thans wel beschikt. Deze rapportages maken immers weliswaar voldoende aannemelijk dat bij [naam dochter] ook momenteel sprake is van ernstige lees- en spraakproblemen, maar niet dat deze problemen samenhangen met een stoornis als bedoeld in artikel 17 van het Blf. Daarom heeft voornoemd indicatiebesluit van 27 september 2004, naar het oordeel van de voorzieningenrechter, in het nu voorliggende geschil niet de betekenis die verzoekster er blijkbaar aan gehecht wil zien.
Verweerder meent dat het rapport van drs. G. Rijpma van 14 maart 2007 niet kan fungeren als grondslag voor de conclusie dat bij [naam dochter] sprake is van een evident stabiel kindkenmerk als bedoeld in artikel 27 van het Blf. De voorzieningenrechter deelt deze mening. Daartoe overweegt hij dat het rapport van drs. Rijpma in algemene termen is gesteld, en geen blijk geeft van een op de persoon van [naam dochter] gericht onderzoek. In dit kader wordt onder meer gewezen op de zinsneden “Blijkbaar is [naam dochter] voor haar school en sociaal-emotionele ontwikkeling afhankelijk van cluster 2-onderwijs” en “De taalproblematiek lijkt niet veranderd sinds de vorige indicatie”. Daarom heeft verweerder, naar het oordeel van de voorzieningenrechter, terecht geen doorslaggevend belang gehecht aan de conclusie van drs. Rijpma, wat er ook zij van haar specifieke deskundigheid op het vlak van kinderen met taal- en spraakmoeilijkheden.
Een en ander leidt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat verweerder op basis van de zich thans in het procesdossier bevindende gegevens over [naam dochter] geen aanleiding hoefde te zien voor het verstrekken van een indicatie op grond van artikel 17 van het Blf of artikel 27 van het Blf. Gelet hierop onderzoekt de voorzieningenrechter of in de situatie van [naam dochter] reden bestaat voor toepassing van artikel 25 van het Blf.
Ter zitting is namens verweerder terecht gesteld dat degene die zich beroept op de toepasselijkheid van een (anti)hardheidsclausule, moet zorgen voor bewijs van feiten waaruit blijkt van een bijzondere omstandigheid die afwijking van de hoofdregel rechtvaardigt. Dit wordt niet anders indien de betreffende regeling op dit punt zwijgt. Artikel 4:2, tweede lid, van de Awb legt op de belanghebbende immers de algemene plicht tot het verschaffen van gegevens en bescheiden die voor een beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Ook in het geval van [naam dochter] gaat het om feiten die aan verweerder redelijkerwijs niet ambtshalve bekend kunnen zijn, en om bescheiden die slechts door althans met medewerking van verzoekster kunnen worden verkregen. Hierbij moet verzoekster bedenken dat verweerder behoefte heeft aan actuele gegevens over de situatie van [naam dochter], aangezien hij in de beslissing op bezwaar moet nagaan of het bestreden besluit ook op dat moment nog houdbaar is.
Voorzover verzoekster wil betogen dat het tijdsverloop tussen het doen van de aanvraag (11 december 2006) en het nemen van het bestreden besluit (20 juli 2007) valt aan te merken als een bijzondere omstandigheid die toepassing van artikel 25 van het Blf rechtvaardigt, verwerpt de voorzieningenrechter dit betoog. Daartoe overweegt hij dat verweerder - zij het impliciet - gebruik heeft gemaakt van zijn in artikel 4:5, eerste lid, van de Awb geformuleerde bevoegdheid om verzoekster in de gelegenheid te stellen de aanvraag aan te vullen, en dat hierdoor diens plicht tot het beslissen op de aanvraag is opgeschort ingevolge artikel 4:15 van de Awb. Verder acht de voorzieningenrechter hier relevant dat verweerder op zichzelf bevoegd was de aanvraag buiten te behandeling te laten, maar om een hem moverende reden heeft gekozen voor een inhoudelijke beslissing op de aanvraag. Deze handelwijze maakt dat verweerder de informatie die verzoekster tijdens de bezwaarschrift-procedure naar voren brengt, bij de heroverweging van het bestreden besluit moet betrekken. Onder deze omstandigheden is, naar het oordeel van de voorzieningenrechter, niet staande te houden dat verweerder verwijtbaar lang heeft gewacht met het beslissen op de aanvraag.
Een en ander geeft de voorzieningenrechter thans onvoldoende reden voor het oordeel dat verweerder een indicatie op grond van artikel 25 van het Blf moet verstrekken.
2.6 Op basis van het vorenstaande ziet de voorzieningenrechter onvoldoende aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening. Hij zal het onderhavige verzoek dan ook afwijzen. In dit kader vertrouwt de voorzieningenrechter er - onder verwijzing naar artikel 7:10 van de Awb - op dat verweerder binnen afzienbare termijn op het bezwaar van 28 augustus 2007 zal beslissen, maar ook dat verzoekster zo spoedig mogelijk nadere gegevens verstrekt die een deugdelijke heroverweging van het bestreden besluit mogelijk maken.
Nu het verzoek zal worden afgewezen, bestaat geen grond voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter:
wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J.L. Woerdeman, rechter, en in aanwezigheid van mr. L.M. Koenraad, griffier, in het openbaar uitgesproken op 25 september 2007.
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep open.
Afschrift verzonden op: 25 september 2007.