Uitspraak
RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht, enkelvoudige belastingkamer
Procedurenummer: AWB 05/2586
Uitspraakdatum: 3 januari 2007
Proces-verbaal van de mondelinge tussenuitspraak in het geding tussen
[belanghebbende], wonende te [woonplaats], belanghebbende
en
de inspecteur van de Belastingdienst
na verwijzing door de meervoudige kamer is de zaak behandeld ter zitting van 20 december 2006. Aldaar zijn verschenen en gehoord belanghebbendes gemachtigde en de inspecteur.
Gronden:
1. Medewerkers van de Belastingdienst hebben in het kader van het zogenaamde ‘rekeningenproject’ een draaiboek samengesteld en tien zogenaamde nieuwsbrieven vervaardigd.
2. De inspecteur neemt het standpunt in dat het draaiboek en de nieuwsbrieven geheel noch gedeeltelijk behoren tot de op de zaak betrekking hebbende stukken in de zin van artikel 8:42, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Voor het geval anders mocht worden geoordeeld verdedigt de inspecteur dat – zakelijk weergegeven – gewichtige redenen als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, Awb verhinderen dat belanghebbende kennis neemt van die gedeelten van het draaiboek en de nieuwsbrieven die onleesbaar zijn gemaakt of (en dan betreft het namen) zijn vervangen door de letters NN en een nummer in de door hem bij brief d.d. 15 mei 2006 toegezonden geschoonde versie van die stukken (de zogenaamde ‘versie Amsterdam’).
3. De meervoudige kamer van deze rechtbank die het beroep van belanghebbende in behandeling heeft genomen heeft in haar tussenuitspraken overwogen:
“De rechtbank is na lezing van de door de inspecteur overgelegde versies van het draaiboek en de nieuwsbrieven van oordeel dat elk van deze stukken relevant kan zijn voor de beoordeling van de rechtmatigheid van de onderhavige aanslagen en boetes en derhalve behoort tot de op de zaak betrekking hebbende stukken in de zin van artikel 8:42, eerste lid, Awb. Op grond van het bepaalde in dit artikel dienen deze stukken integraal te worden overgelegd. De stelling van de inspecteur dat het tot haar competentie behoort om, gemotiveerd, binnen een stuk van het geding een onderscheid te maken tussen wel of niet over te leggen passages vindt geen steun in het recht”
4. De vraag of het draaiboek en de nieuwsbrieven tot de op de zaak betrekking hebbende stukken in de zin van artikel 8:42, eerste lid, Awb behoren behoeft derhalve door deze kamer (hierna ook: de geheimhoudingskamer) niet meer te worden behandeld.
5. Voor het geval anders zou moeten worden geoordeeld is ook de geheimhoudingskamer, na kennisname van de volledige ongeschoonde versie van het draaiboek en de nieuwsbrieven en in het licht van hetgeen zich overigens aan stukken in het dossier bevindt van oordeel dat – voor elk van de desbetreffende stukken bezien vanuit dat stuk in zijn geheel en met inachtneming van het overheersende karakter daarvan – sprake is van op de zaak betrekking hebbende stukken in de zin van artikel 8:42, eerste lid, Awb, zijnde stukken die de inspecteur bij het voorbereiden of nemen van zijn besluit tot het opleggen van de onderhavige belastingaanslagen en boeten heeft geraadpleegd of die zich op dat moment in het dossier bevonden. Dit geldt niet alleen voor het draaiboek maar ook voor de nieuwsbrieven. In dit verband wijst de rechtbank op hetgeen is opgenomen in het draaiboek:
“2.3.2.4. Nieuwsbrief
De projectleiding zal regelmatig een nieuwsbrief verzorgen. In deze nieuwsbrief geeft de projectleiding standpuntwijzigingen weer, worden vragen uit het land besproken, worden mededelingen opgenomen die van belang zijn voor de klantbehandeling en voortgangsindicatoren gepubliceerd”.
6. De geheimhoudingskamer is evenzeer van oordeel – en vindt daarvoor steun in de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II, 1997-1998 nr. 25.175, nr. 5, blz. 16-17) – dat een stuk dat tot de op de zaak betrekking hebbende stukken behoort dat doet in zijn geheel en het niet mogelijk is een dergelijk stuk slechts voor een deel als zodanig aan te merken.
7. De omstandigheid dat het draaiboek en de nieuwsbrieven tot de op de zaak betrekking hebbende stukken behoren brengt echter anders dan belanghebbende betoogt niet mee dat die stukken reeds daarom volledig, dat wil zeggen zonder dat daarin delen onleesbaar zijn gemaakt of dat daarin namen zijn geanonimiseerd, aan hem ter kennis moeten worden gebracht. Het bepaalde in artikel 8:29 Awb biedt juist de mogelijkheid delen van een op de zaak betrekking hebbend stuk voor belanghebbende geheim te houden of te anonimiseren indien daartoe gewichtige redenen bestaan.
8. Het gegeven dat in dezen sprake is van een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6, eerste lid, van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) – aan belanghebbende zijn immers belastingaanslagen met verhogingen en boeten opgelegd – leidt niet tot een ander oordeel. Het recht op kennisneming van de stukken dat besloten ligt in het in voormeld artikellid verwoorde recht op een eerlijke behandeling, is immers geen absoluut recht. In zijn arrest van 16 februari 2000, nr. 28901/95, BNB 2000/259, overwoog het EHRM:
“(…) the entitlement to disclosure (…) is not an absolute right (…) there may be competing interests (…) which must be weighed agaist the right of the accused (…). In some cases it may be necessary to withhold certain evidence from the defence so as to preseve the fundamental rights of another individual or to safeguard an important public interest.”
9. Zo dit al niet voorvloeit uit de artikelen 8:42 en 8:29 Awb, brengt echter in ieder geval het van toepassing zijn van artikel 6 EVRM mee dat bij het geheimhouden voor belanghebbende van delen van het draaiboek en de nieuwsbrieven de grootst mogelijke terughoudendheid dient te worden betracht. Beslissend bij de vraag of de inspecteur zich terecht op geheimhouding beroept is niet of onleesbaar gemaakte delen van het draaiboek en de nieuwsbrieven en/of bekendmaking van de identiteit van personen voor de verdediging van belanghebbendes standpunt noodzakelijk of essentieel zijn – dan zou zonder meer kennisneming dienen plaats te vinden – en ook niet of kennisneming door de belanghebbende voor de verdediging van zijn standpunt van belang zou kunnen zijn. Slechts indien de door de inspecteur voor geheimhouding aangevoerde redenen aanzienlijk zwaarder wegen dan het belang van belanghebbende bij onbeperkte kennisneming van de op de zaak betrekking hebbende stukken is sprake van gewichtige redenen die geheimhouding rechtvaardigen.
De rechtbank wijst er in dit verband nog op dat indien de belangenafweging ertoe leidt dat bepaalde gegevens voor belanghebbende geheim dienen te blijven, hieruit voortvloeiende problemen voor de belanghebbende in de door de rechter toegepaste procedure moeten worden gecompenseerd (vgl. het hiervoor aangehaalde arrest van het EHRM, paragraaf 61: “(…) any difficulties caused to the defence by a limitation on its rights must be sufficiently counterbalanced by the procedures followed by the judicial authorities”). Dit kan bijvoorbeeld en onder omstandigheden tot uitdrukking komen in de bewijslastverdeling.
10. De onder 9., derde volzin, verwoorde belangenafweging moet plaats vinden in de concrete aan de rechter voorgelegde zaak en na kennisneming door de rechter die de afweging moet maken van het gehele dossier. (Verdere) geheimhouding dient, bij gebreke aan belang van de zijde van de inspecteur, achterwege te blijven indien de inhoud van een onleesbaar gemaakt deel van het draaiboek en de nieuwsbrieven terugkomt in of blijkt uit overige gedeelten van het dossier die niet onleesbaar zijn gemaakt.
Hetzelfde heeft te gelden voor de identiteit van personen. Anonimisering heeft geen zin meer, en kan derhalve vervallen, indien uit de overige stukken de identiteit van de betrokken overduidelijk blijkt. In verband hiermee is, nadat de inspecteur ter zitting desgevraagd verklaard heeft daartegen geen bezwaar te hebben, de identiteit van de personen aangeduid met NN13 en NN24 aan de gemachtigde van belanghebbende bekend gemaakt.
Eveneens is – na toestemming van de inspecteur – aan belanghebbendes gemachtigde meegedeeld dat het eerste woord op bladzijde 9 van nieuwsbrief 6 (dat kennelijk bij vergissing onleesbaar is gemaakt) het woord ‘rekeningenproject’ is.
11. Bij de belangenafweging heeft de rechtbank aan de zijde van de inspecteur de volgende gewichtige redenen onderkend die geheimhouding van bepaalde passages uit het draaiboek en de nieuwsbrieven in dezen rechtvaardigen:
a. het belang bij een effectieve controle en controlestrategie, waaronder begrepen een effectieve en efficiënte interne werkwijze;
b. het belang van privacy van medewerkers van de Belastingdienst;
c. het belang van privacy van anderen dan medewerkers van de Belastingdienst;
d. het belang van geheimhouding van passages die specifiek op andere vergelijkbare projecten betrekking hebben.
12. Met betrekking tot de onder 11. sub a. en d. gemelde redenen onderschrijft de rechtbank hetgeen het Gerechtshof te Amsterdam in zijn uitspraak van 19 april 2006, nr. 04/04923, LJN AW2127, heeft overwogen onder onderscheidenlijk 3.18.1. en 3.19, te weten (voor zover hier van belang):
“3.18.1. Passages uit het Draaiboek en de Nieuwsbrieven aan welke belanghebbende (alsmede iedere belastingplichtige) inzichten kan ontlenen over de wijze waarop de Belastingdienst de feiten achterhaalt en onderzoekt, dan wel - mede in dit verband - haar werkprocessen inricht en logistiek organiseert, worden niet geopenbaard. Deze ten behoeve van het toezicht en de controle(strategie) geheim te houden informatie omvat bijvoorbeeld scenario’s betreffende de opsporing van belastingplichtigen en klantbehandeling, voorschriften en tips over de toe te passen tactiek en methodiek om aangiften en verklaringen van belastingplichtigen te toetsen, alsmede informatie betreffende dossiervorming en automatiseringssystemen. Deze strategieën en werkwijzen zijn in beginsel ook toepasbaar buiten het KB-Lux project en overstijgen daarmede de omvang van dit project, terwijl voorts voor de hand liggend is te achten dat zij ook daadwerkelijk worden gebruikt in andere, al dan niet vergelijkbare projecten en/of individuele gevallen. In zoverre acht het Hof aannemelijk dat het risico van frustratie van (de uitvoering en handhaving van) de belastingwet manifest zou kunnen worden doordat belastingplichtigen op grond van deze informatie zouden kunnen anticiperen op de controlestrategieën en werkwijzen van de Belastingdienst. Het Hof acht te dezen het algemene publieke belang van een - ook op het terrein van het toezicht en de controle - adequaat functionerende Belastingdienst van een groter gewicht dan het individuele belang van belanghebbende.
Voorts heeft het Hof in aanmerking genomen dat evenzeer voor de hand liggend is te achten dat, nu de Belastingdienst ter zake van het Rekeningenproject met andere opsporingsinstanties (heeft) samen(ge)werkt, de in het Draaiboek verwerkte strategieën en werkwijzen mede zijn gebaseerd op door die andere opsporings-instanties gehanteerde en aangereikte tactieken en methodieken en dat openbaar-making daarvan ook voor (de toekomstige taakuitoefening van) die instanties tot onaanvaardbare - en door de Belastingdienst noch het Hof goed te overziene - gevolgen zou kunnen leiden.”
en:
“3.19. Ten slotte zijn in met name het Draaiboek nog passages onderkend die zo specifiek op andere, nog lopende, vergelijkbare ‘rekeningenprojecten’ (niet zijnde het KB-Lux project) betrekking hebben dat bij een afweging van belangen moet worden geoordeeld dat de betrekkelijk geringe relevantie ervan voor (de beslechting van) het onderhavige geschil en een potentieel doch op zichzelf minder concreet belang bij kennisneming van die passages door belanghebbende ondergeschikt moeten worden geacht aan het - (…) - belang van de Belastingdienst bij geheimhouding daarvan met het oog op die nog lopende, vergelijkbare projecten.
13. Met betrekking tot de onder 11. sub b en c. gemelde redenen is de rechtbank van oordeel dat de belangen van belanghebbende voldoende zijn gewaarborgd indien de in het draaiboek en de nieuwsbrieven genoemde medewerkers van de Belastingdienst – voor zover zij al niet met hun volledige naam voorkomen in de bij brief d.d. 15 mei 2006 toegezonden geschoonde versie van die stukken – op een zodanig individualiseerbare wijze worden aangeduid (met de letters NN en een nummer) dat zij op zich met deze aanduiding kunnen worden aangewezen, bijvoorbeeld om als getuige te worden gehoord. Het is de rechtbank echter gebleken dat in de bij brief d.d. 15 mei 2006 toegezonden geschoonde versie van het draaiboek en de nieuwsbrieven niet consequent alle medewerkers van de Belastingdienst (telkens) zijn aangeduid op de hiervoor bedoelde wijze. Herhaaldelijk is volstaan met het onleesbaar maken van een naam zonder dat deze is vervangen door NN en een cijfer. De inspecteur heeft desgevraagd verklaard dat hier geen beleids- of andere reden voor is. De rechtbank zal hem dan ook gelasten om voor zover dat nog niet heeft plaatsgevonden de namen van medewerkers van de Belastingdienst die in het draaiboek en de nieuwsbrieven die onleesbaar zijn gemaakt te vervangen door de aanduiding NN en een cijfer.
14. Met inachtneming van het vorenoverwogene en onverminderd hetgeen is overwogen onder 13. acht de rechtbank het onleesbaar maken van passages in het draaiboek en de nieuwsbrieven zoals dat heeft plaatsgevonden in de door de inspecteur bij brief d.d. 15 mei 2006 toegezonden geschoonde versie van die stukken gerechtvaardigd met uitzondering van de gedeelten die zijn geaccentueerd op de kopieën van pagina’s uit de ongeschoonde versie van die stukken zoals die uitsluitend ten behoeve van de inspecteur aan deze uitspraak zijn gehecht.
15. De rechtbank heeft bij de vraag met betrekking tot welke passages uit het draaiboek en de nieuwsbrieven de inspecteur zich terecht beroept op geheimhouding – en bij de in dat verband noodzakelijke belangenafweging – in het bijzonder ook rekening gehouden met belanghebbendes betoog inhoudende dat hij ten onrechte als rekeninghouder is aangemerkt. De gedeelten uit het draaiboek en de nieuwsbrieven die geheim dienen te blijven bevatten geen nadere informatie met betrekking tot de wijze waarop belanghebbende door de Belastingdienst als rekeninghouder is geïdentificeerd.
16. Het vorenstaande leidt tot hetgeen hierna onder Beslissing is opgenomen. Iedere verdere beslissing, ook die ten aanzien van een eventuele geheel of gedeeltelijke vergoeding van kosten, zal worden aangehouden.
Beslissing
De rechtbank:
? bepaalt dat de inspecteur belanghebbendes gemachtigde een kopie toezendt van het draaiboek en de nieuwsbrieven gelijk aan de eerdere bij brief d.d. 15 mei 2006 toegezonden geschoonde versie maar waarin:
a) bovendien zijn opgenomen de tot op heden voor belanghebbende geheim gehouden gedeelten uit die stukken voor zover door de rechtbank geaccentueerd op de ten behoeve van de inspecteur bijgevoegde kopieën uit de ongeschoonde versie van het draaiboek en de nieuwsbrieven, en
b) alle namen van medewerkers van de Belastingdienst die onleesbaar zijn gemaakt en niet zijn vervangen door de letters NN en een cijfer, alsnog door die combinatie van letters en een cijfer zijn vervangen;
? stelt de termijn voor nakoming hiervan op drie weken na verzending van deze uitspraak;
? gelast de inspecteur de rechtbank over deze toezending te informeren door de rechtbank (ter attentie van mr. E. Woltman) binnen deze termijn van drie weken een kopie van de aan belanghebbendes gemachtigde toegezonden stukken toe te zenden;
? verwijst de zaak naar de meervoudige kamer die de hoofdzaak behandelt nadat de inspecteur de rechtbank in vorenbedoelde zin heeft geïnformeerd en stelt het dossier, voor zover op de daartoe behorende stukken geen beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, ter beschikking van die kamer;
? houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze tussenuitspraak is gedaan en in het openbaar uitgesproken op 3 januari 2007 door mr. drs. F.J.P.M. Haas in aanwezigheid van mr. M.C.W. Hermus als griffier.
Waarvan opgemaakt dit proces-verbaal,
De griffier het lid van de enkelvoudige
belastingkamer
(M.C.W. Hermus) (F.J.P.M. Haas)
Afschriften aangetekend verzonden aan partijen:
Tegen deze tussenuitspraak kan ingevolge artikel 27h, derde lid, van de Algemene Wet inzake Rijksbelastingen slechts tegelijk met hoger beroep tegen de uitspraak in de hoofdzaak hoger beroep worden ingesteld