Uitspraak
05 / 2847 WET RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht
Meervoudige kamer
UITSPRAAK
in de zaak van
de stichting “Stichting NHTV internationale hogeschool
Breda”, gevestigd te Breda, eiseres,
en
de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OC en W), verweerder,
1. Het procesverloop
Eiseres heeft op 1 augustus 2005 beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 24 juni 2005 met kenmerk CFI/BGS-2005/115299M (bestreden besluit), inzake de herziening en terugvordering van subsidie. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 23 maart 2006. Namens eiseres is het woord gevoerd door mr. Y.A.M. van Amelsvoort; zij werd vergezeld door [medewerker 1] en [medewerker 2]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J. Boorsma; hij werd vergezeld door mr. E. Manse.
2. De beoordeling
2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiseres wordt bekostigd krachtens de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) en ontvangt hiervoor jaarlijks subsidie - hierna aan te duiden als “rijksbijdrage” – op basis van het Bekostigingsbesluit WHW (Bekostigingsbesluit).
Bij besluit van 21 december 1999 heeft verweerder de rijksbijdrage voor 1999 vastgesteld op een bedrag van (omgerekend) € 13.179.158,-.
Bij besluit van 20 december 2000 heeft verweerder de rijksbijdrage voor 2000 vastgesteld op een bedrag van (omgerekend) € 15.352.411,-.
Bij besluit van 12 december 2001 heeft verweerder de rijksbijdrage voor 2001 vastgesteld op een bedrag van € 18.580.159,-.
Bij besluit van 14 december 2002 heeft verweerder de rijksbijdrage voor 2002 vastgesteld op een bedrag van € 21.163.432,-.
Bij besluit van 15 december 2004 (primair besluit) heeft verweerder, onder verwijzing naar de artikelen 4:49 en 4:57 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb):
- de rijksbijdrage voor 1999 nader vastgesteld op een bedrag van (13.149.158 – 63.355 =)
€ 12.242.513,-
- de rijksbijdrage voor 2000 nader vastgesteld op een bedrag van (15.352.411 – 54.393 =)
€ 15.298.018,-.
- de rijksbijdrage voor 2001 nader vastgesteld op een bedrag van (18.580.159 – 111.253 =)
€ 18.468.906,-
- de rijksbijdrage voor 2002 nader vastgesteld op een bedrag van (21.163.432 – 113.686 =)
€ 21.049.746,-
- het aldus onverschuldigd betaalde bedrag van € 342.687,- teruggevorderd.
Per brief van 21 januari 2005 (bezwaar) heeft eiseres bezwaar tegen het primaire besluit gemaakt. Het bezwaar is op 2 maart 2005 mondeling behandeld ten overstaan van een bezwaarschrift-commissie. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar de overwegingen genoemd in het advies van de commissie, het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire be-sluit in stand gelaten.
2.2 Eiseres staat op het standpunt dat verweerder het primaire besluit ten onrechte geheel in stand heeft gelaten.
Ter ondersteuning van dit standpunt heeft eiseres - onder verwijzing naar de door haar tijdens de bezwaarfase geproduceerde stukken - betoogd dat de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb geen grondslag voor het nader vaststellen van de in geding zijnde rijksbijdragen voor de jaren 1999 tot en met 2002 kan vormen. Daartoe is in hoofdzaak aangevoerd dat eiseres geen cursisten ten on-rechte voor bekostiging in aanmerking heeft gebracht, dat de bepalingen van de WHW derogeren aan die van de Awb, dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd welke gronden aan de gewraakte nadere vaststellingen ten grondslag liggen, en dat verweerder wegens diverse onduidelijkheden van de WHW en de daarop gebaseerde uitvoeringsregels redelijkerwijs geen gebruik van diens bevoegdheid tot terugvordering had mogen maken.
Eiseres heeft de rechtbank gevraagd om het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen, en om zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen.
2.3 Verweerder staat op het standpunt dat eiseres tijdens de beroepsfase geen gronden - als bedoeld in artikel 6:5, eerste lid, van de Awb - heeft geformuleerd, en dat het beroep daarom niet-ontvankelijk is. De rechtbank deelt dit standpunt van verweerder niet, en overweegt daartoe het volgende.
Uit het aanvullende beroepschrift van 21 september 2005 blijkt onmiskenbaar dat partijen verdeeld worden gehouden door de antwoorden op enige juridische vragen. Eiseres heeft haar visie op deze vragen tijdens de bezwaarfase gemotiveerd verwoord. Verweerder heeft zijn opvattingen terzake in het bestreden besluit neergelegd. Door het instellen van beroep en het verwijzen naar haar aanvullend bezwaarschrift en de tijdens de hoorzitting van 2 maart 2005 voorgedragen pleitnota, heeft eiseres duidelijk gemaakt dat de antwoorden van verweerder op de ter discussie gestelde rechtsvragen haar niet overtuigen. Aldus is voor de rechtbank genoegzaam duidelijk in welke opzichten eiseres zich niet kan verenigen met (het in stand laten van) de gewraakte nadere vaststellingen en terugvordering. Het gaat in de kern om een juridisch meningsverschil over de uitleg van de WHW en zijn verhouding tot de Awb.
2.4 De rechtbank onderzoekt vervolgens of het primaire en het bestreden besluit terecht op de Awb zijn gebaseerd, en overweegt daartoe het volgende.
Wettelijk kader
Ingevolge artikel 4:49, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling in-trekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen (a) op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld, (b) in-dien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten, dan wel (c) indien de subsidieontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
Ingevolge artikel 4:57 van de Awb kunnen onverschuldigd betaalde subsidiebedragen en voor-schotten worden teruggevorderd voorzover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld, dan wel de handeling als bedoeld in artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, heeft plaatsgevonden, nog geen vijf jaren zijn verstreken.
Ingevolge artikel 2.9, vierde lid van de WHW kan de Minister van OC en W (Minister) - indien uitgaven zijn geschied in strijd met het bepaalde bij of krachtens deze wet, dan wel indien werkzaamheden ten behoeve waarvan de rijksbijdrage is verleend, niet behoorlijk zijn uitgevoerd of de rijksbijdrage ondoelmatig is aangewend - bepalen dat de daarmee gemoeide bedragen in mindering worden gebracht op de rijksbijdrage (eerste volzin), en dat de Minister dit binnen een jaar na de ontvangst van de jaarrekening aan het instellingsbestuur bekendmaakt (tweede volzin).
De verhouding tussen de WHW en de Awb
Blijkens de gedingstukken en de behandeling ter zitting huldigt verweerder - onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis van (de derde tranche van) de Awb - de opvatting dat (titel 4.2 van) de Awb in het onderhavige geval betekenis heeft naast de WHW. De rechtbank deelt deze opvatting. Hierbij neemt zij in aanmerking dat in de WHW niet met zoveel woorden is be-paald dat titel 4.2 van de Awb in enig opzicht buiten toepassing blijft, en dat artikel 2.9 van de WHW in strijd komt met de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb. Er kan immers sprake zijn van een omstandigheid die niet valt onder reikwijdte van de WHW maar wel onder die van de Awb. Een en ander leidt de rechtbank tot de conclusie dat de Awb een aanvulling biedt op de bevoegd-heden die bij of krachtens de WHW aan de Minister zijn toegekend.
Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit echter niet dat verweerder bij het nader vaststellen en terugvorderen van subsidies vrijelijk kan kiezen tussen het kader van de Awb en dat van de WHW. In dit kader oordeelt de rechtbank dat artikel 2.9, vierde lid, van de WHW derogeert aan de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb, voorzover het betreft omstandigheden die in artikel 2.9, vierde lid, van de WHW met zoveel woorden zijn genoemd. Hierbij neemt zij allereerst in aanmerking dat de artikelen 4:49 en 4:57 zijn geformuleerd als discretionaire bevoegdheden en niet als dwingende voorschriften. Verder acht de rechtbank relevant dat de wetgever tot op heden geen grond heeft gezien om in (titel 4.2 van) de Awb te bepalen dat de WHW geheel of gedeeltelijk buiten toepassing blijft, en evenmin om de bepalingen van de WHW met betrekking tot het nader vaststellen of verminderen van rijksbijdragen te schrappen.
In dit kader overweegt de rechtbank voorts, dat artikel 2.9 van de WHW is gewijzigd bij de wet van 13 april 2004 (Staatsblad 2004, nummer 177), en dat uit de parlementaire geschiedenis van deze wet niet blijkt dat de verhouding met de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb ter discussie is gesteld. Naar het oordeel van de rechtbank moet hieruit worden afgeleid dat de wetgever er wel-bewust voor heeft gekozen om niet te tornen aan de rechtszekerheid die artikel 2.9, vierde lid, van de WHW aan onderwijsinstellingen biedt, temeer omdat de wet van 13 april 2004 voor een belangrijk deel is geïnspireerd door de onderzoeken naar oneigenlijk gebruik van bekostigingsvoorschriften. Dit wordt niet anders doordat de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb ook een bepaalde - maar substantieel geringere - mate van rechtszekerheid aan subsidieontvangers verschaffen.
Bij dit alles plaatst de rechtbank echter de kanttekening dat artikel 2.9, vierde lid, van de WHW, slechts een beperkte strekking heeft. Zij leidt dit af uit de formulering van voornoemde bepaling en de inhoud van de andere leden van voornoemd artikel 2.9. Op grond van een en ander is de rechtbank van oordeel artikel 2.9, vierde lid, van de WHW slechts betrekking heeft op bestedin-gen die blijken uit de financiële jaarstukken die de betrokken instelling jaarlijks bij de Minister van OC en W moet indienen. De parlementaire geschiedenis van de WHW geeft geen aanleiding tot een ruimere uitleg van artikel 2.9, vierde lid, van deze wet. De rechtbank deelt dan ook de op-vatting van verweerder dat artikel 2.9, vierde lid, van de WHW moet worden beschouwd als een regeling inzake de decharge van het instellingsbestuur, en wijst daarbij op hetgeen is bepaald in het zesde lid van het betreffende artikel. In dit verband wordt gewezen op het feit dat decharge - dit is: ontslag van aansprakelijkheid van het bestuur en zijn individuele leden - zich volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad slechts uitstrekt tot hetgeen blijkt uit de stukken waaraan goed-keuring is verleend.
Op grond van het vorenstaande oordeelt de rechtbank dat de in het bestreden besluit gewraakte handelwijze van eiseres - dit is feitelijk: het financieren van een niet door de Minister van OC en W goedgekeurde opleiding met behulp van in totaal 82 studenten die staan ingeschreven voor een (wèl goedgekeurde) “initiële opleiding” - niet valt onder de reikwijdte van artikel 2.9, vierde lid, van de WHW. Uit de gedingstukken en de ter zitting afgelegde verklaringen blijkt immers genoegzaam dat eiseres de zojuist beknopt omschreven handelwijze wel heeft toegepast maar niet in de financiële stukken over de ter discussie staande jaren ver(ant)woord. Dit wordt niet anders door hetgeen de rechtbank heeft overwogen in haar uitspraak van 8 maart 2006 met procedurenummer 05 / 1713 WET (gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer AV4709). Hierbij is van belang dat artikel 2.5.9, tweede lid, van de WEB in belangrijke mate afwijkt van - casu quo: een veel ruimere strekking heeft dan - artikel 2.9, vierde lid, van de WHW.
Toepassing van de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb in concreto
Blijkens de gedingstukken stonden alle 82 studenten ingeschreven voor een door de Minister van OC en W goedgekeurde opleiding. Hieruit concludeert de rechtbank dat de rijksbijdragen over de jaren 1999 tot en met 2002 niet wegens de gewraakte handelwijze van eiseres onjuist is vastgesteld. In dit verband wordt gewezen op het feit dat (artikel 3.3 van) het Bekostigingsbesluit slechts eist dat de studenten staan ingeschreven voor een opleiding, en niet tevens dat de voor bekostiging in aanmerking gebrachte studenten de betreffende opleiding ook daadwerkelijk vol-gen. Daarom oordeelt de rechtbank dat de in artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Awb genoemde gronden niet kunnen dienen als basis voor de herziening van de vastgestelde rijksbijdragen waarop het onderhavige geding betrekking heeft.
De rechtbank is echter van oordeel dat de in artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb genoemde grond wèl een deugdelijke basis voor (de instandlating van) het primaire besluit kan vormen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het financieren van een niet door de Minister van OC en W goedgekeurde opleiding met behulp van in totaal 82 studenten die staan in-geschreven voor een zogeheten “initiële opleiding”, zich niet verdraagt met de verplichting om rijksbijdragen te besteden aan initiële opleidingen. Deze verplichting vloeit voort uit artikel 1.9, eerste lid, van de WHW. Hierin is bepaald dat een aantal instellingen, zoals eiseres, aanspraak maakt op bekostiging uit ’s Rijks kas ten behoeve van het verzorgen van initieel onderwijs. Deze verplichting blijft ook na de vaststelling van de rijksbijdrage op de betrokken instelling rusten.
Op grond van het vorenstaande oordeelt de rechtbank dat is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb, en daarmee dat ten tijde in geding de be-voegdheid tot herziening en terugvordering van de ter discussie staande rijksbijdragen bestond. Zij ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder van deze bevoegdheden geen gebruik had mogen maken. De rechtbank is niet gebleken van feiten of omstandigheden waaruit kan blij-ken dat valt te twisten over het antwoord op de vraag of de gewraakte handelwijze rechtens is geoorloofd. Uit het vorenstaande volgt dat eiseres naar het oordeel van de rechtbank redelijker-wijs had kunnen en moeten weten dat een “postinitiële opleiding” niet met behulp van rijksbijdragen mag worden gefinancierd.
2.5 De rechtbank komt tot de slotsom dat de tegen het bestreden besluit gerichte gronden niet kunnen slagen. Daarom zal zij het beroep ongegrond verklaren. Gelet hierop bestaat geen aanleiding tot het uitspreken van een proceskostenveroordeling.
3. De beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mrs. W.C.J. Bakx, A.J.L. Woerdeman en P.J. Hödl, rechters, en door mr. W.C.J. Bakx, voorzitter, in aanwezigheid van mr. L.M. Koenraad, griffier, in het openbaar uitgesproken op
Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 te 2500 EA ‘s-Gravenhage.
De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: