Uitspraak
96/2026 WW44 BR
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE BREDA
Zevende kamer
Uitgesproken d.d.: 21 december 1998
UITSPRAAK
in het geding tussen:
Decodamum B.V., gevestigd te Amsterdam, eiseres,
mr. J.E.M. Polak te Amsterdam, gemachtigde,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, te Breda, verweerder,
mr. B.P.M. van Ravels te Breda, gemachtigde.
1. Procesverloop:
Bij besluit van 8 december 1995 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder voor de oprichting van een gebouw op het perceel Speelhuislaan 175 te Breda geweigerd:
- vrijstelling van het in artikel 2.5.12 van de Bouwverordening der gemeente Breda 1993 (hierna: Bouwverordening) neergelegde verbod, en in samenhang hiermee
- een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet (hierna: Ww).
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 17 januari 1996 bezwaar aangetekend. Het bezwaarschrift is aangevuld bij brieven van 16 februari 1996 en 1 mei 1996. Bij besluit van 19 juni 1996 (hierna: bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft eiseres bij schrijven van 15 juli 1996 beroep ingesteld. Bij schrijven van 23 augustus 1996 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 21 oktober 1996. Namens eiseres zijn verschenen I. Buijser en J. Krimpenfort, bijgestaan door mr. J.E.M. Polak, advocaat te Amsterdam.
Namens verweerder zijn verschenen F.C. Lemmens en Th. de Grefte, ambtenaren van de gemeente Breda, bijgestaan door mr. drs. B.P.M. van Ravels, advocaat te Breda.
2. Beoordeling:
Op 20 juni 1995 heeft verweerder ontvangen een aanvraag van eiseres om bouwvergunning ten behoeve van een detailhandelscentrum op het perceel Speelhuislaan 175 te Breda, kadastraal bekend gemeente Breda, sectie C, nummer 2275. In concreto gaat het om een gebouw met een oppervlakte van 17.569 m2 en een inhoud van 75.806 m3, dat plaats zal bieden aan een supermarkt, vijf toonzalen en diverse gemeenschappelijke ruimten. Tevens voorziet het bouwplan in de aanleg van 373 parkeerplaatsen op het in geding zijnde perceel. Het desbetreffende detailhandelscentrum zal in de plaats komen van het (leegstaande) fabriekscomplex van Backer en Rueb B.V., welke vennootschap thans in staat van faillissement verkeert. Voor evengenoemd complex is bij besluit van 28 november 1995 een sloopvergunning verleend. Dit besluit heeft inmiddels formele rechtskracht gekregen.
Bij schrijven van 20 juni 1995 heeft verweerder de beslissing op vorenomschreven aanvraag voor de duur van dertien weken verdaagd. Vervolgens heeft verweerder in het primaire besluit de gevraagde bouwvergunning geweigerd. Aan deze weigering lagen twee overwegingen ten grondslag.
Ten eerste heeft verweerder vastgesteld dat realisering van het gewraakte bouwplan zou leiden tot een aanzienlijke overschrijding van de voor het in geding zijnde perceel geldende achtergevelrooilijn. In dit verband heeft verweerder geweigerd vrijstelling te verlenen van deze overschrijding. Daartoe is gesteld dat realisering van een detailhandelscentrum niet spoort met de planologische visie die verweerder ten aanzien van (onder andere) het in geding zijnde perceel heeft.
Ten tweede heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan niet voldoet aan redelijke eisen van welstand. Dit standpunt is gebaseerd op een negatief advies, gedateerd 17 augustus 1995, omtrent het gewraakte bouwplan van de Commissie welstand, architectuur en monumenten der gemeente Breda (hierna: de Welstandscommissie).
Eiseres heeft in haar bezwaarschrift erkend dat door realisering van het gewraakte bouwplan de ter plaatse geldende achtergevelrooilijn zal worden overschreden. Betoogd is echter dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd vrijstelling van deze overschrijding te verlenen. Daartoe heeft zij het volgende aangevoerd. Verweerder heeft evenbedoelde bevoegdheid gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is bedoeld. De hier van belang zijnde vrijstelling mag immers slechts op stedenbouwkundige, en niet (enkel) op planologische, gronden worden geweigerd. Thans wordt de achtergevelrooilijn van het in geding zijnde perceel in grotere mate overschreden, gezien de oppervlakte van het bestaande fabriekscomplex. Voor de gebouwen aan de Speelhuislaan 171 en de Speelhuislaan 173 is in respectievelijk 1987 en 1991 vergunning verleend, terwijl in beide gevallen sprake is van een aanzienlijke overschrijding van de achtergevelrooilijn. Daarnaast heeft eiseres gesteld dat in casu planologische overwegingen op zichzelf evenmin een reden kunnen vormen om de dreigende overschrijding van de achtergevelrooilijn niet toe te staan. In dit verband is betoogd dat ten tijde van het nemen van het primaire besluit voor het in geding zijnde perceel nog geen (duidelijk) planologisch kader bestond. Voorts heeft eiseres uitdrukkelijk bestreden dat het gewraakte bouwplan zich niet verdraagt met redelijke eisen van welstand. In dit verband is gesteld dat het advies van de Welstandscommissie, waarop verweerder zich heeft gebaseerd, op een aantal punten onjuist en te vaag is, zodat het primaire besluit ontoereikend is gemotiveerd. Ter onderbouwing van deze stelling heeft eiseres een aantal contra-expertises laten verrichten en de naar aanleiding daarvan uitgebrachte rapporten in het geding gebracht.
In het bestreden besluit heeft verweerder de grieven van eiseres gemotiveerd betwist. Wat betreft de weigering vrijstelling te verlenen van de overschrijding van de achtergevelrooilijn is betoogd, dat deze bevoegdheid een discretionair karakter heeft en dat gelet hierop ook planologische aspecten een rol mogen spelen. Voorts heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het planologisch kader voor het in geding zijnde perceel voor eiseres voldoende kenbaar was, althans redelijkerwijs kon zijn. Daarnaast is verweerder van mening dat hij het negatieve welstandsadvies van 17 augustus 1995 terecht heeft gevolgd, mede gezien de reactie van de welstandscommissie op de door eiseres in het geding gebrachte rapportages.
Eiseres kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. De in dit verband geformuleerde grieven komen in grote lijnen overeen met de tegen het primaire besluit gerichte bezwaren. In het beroepschrift heeft eiseres met zoveel woorden betoogd dat verweerder zijn bevoegdheid tot het weigeren van de hier aan de orde zijnde vrijstelling heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze bevoegdheid is verleend, dat in casu geen sprake is geweest van een adequate belangenafweging en dat het bestreden besluit niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering, als gevolg waarvan het bestreden besluit zich niet verdraagt met respectievelijk de artikelen 3:3, 3:4, eerste lid, en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. Voorts is aangevoerd dat verweerder geen eigen standpunt heeft ingenomen over de welstandsaspecten van het bouwplan en dat de Welstandscommissie verdergaande eisen heeft gesteld dan krachtens de Ww en de Bouwverordening is toegestaan. De rechtbank is verzocht het bestreden besluit te vernietigen, verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten en - door heropening van het onderzoek - eiseres in de gelegenheid te stellen de door haar geleden schade nader kenbaar te maken.
Blijkens het verweerschrift heeft verweerder zijn in het bestreden besluit ingenomen standpunten gehandhaafd. Daarbij is in het bijzonder nadruk gelegd op het gegeven dat detailhandel op (onder meer) het in geding zijnde perceel onwenselijk wordt geacht door zowel verweerder als de gemeenteraad van Breda. In dit verband is onder meer gewezen op het ontwerp-bestemmingsplan "Krogten- Zuid", dat per 11 juni 1996 ter inzage is gelegd.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 40 van Pro de Ww is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning). Ingevolge artikel 44 van Pro de Ww (voor zover hier van belang) mag alleen en moet de bouwvergunning worden geweigerd, indien:
a. (...);
b. het bouwwerk niet voldoet aan de voorschriften van de plaatselijke bouwverordening;
c. (...);
d. het bouwwerk naar het oordeel van burgemeester en wethouders niet voldoet aan artikel 12, eerste lid;
e. (...).
Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Ww (voor zover hier van belang) mogen het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk, zowel op zichzelf als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, niet in strijd zijn met redelijke eisen van welstand. Ingevolge artikel 12, derde lid, van de Ww worden bij de voorbereiding van een besluit als bedoeld in het eerste lid, in de gemeente bij dat besluit belanghebbende natuurlijke en rechtspersonen betrokken overeenkomstig bij de plaatselijke bouwverordening gestelde regels.
Ingevolge artikel 2.5.12 van de in de gemeente Breda geldende Bouwverordening is het verboden vergunningplichtige bouwwerken te bouwen met overschrijding van de achtergevelrooilijn zoals nader omschreven in artikel 2.5.11. Ingevolge artikel 2.5.14 van de Bouwverordening kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het in artikel 2.5.12 neergelegde verbod.
Ingevolge artikel 9.1, eerste lid, van de Bouwverordening wordt bij de beoordeling of een gebouw voldoet aan redelijke eisen van welstand als bedoeld in artikel 12 van Pro de Ww, acht geslagen op de volgende aspecten:
a. de aanvaardbaarheid van het bouwwerk in relatie tot de karakteristiek van de reeds aanwezige bebouwing, de openbare ruimte, het landschap dan wel de stedenbouwkundige context;
b. massa, structuur, maat en schaal, detaillering, materiaalkeuze en kleurstelling;
c. samenhang in het bouwwerk of de bouwwerken voor wat betreft de onderlinge relatie tussen de samenstellende delen ervan.
Ingevolge artikel 9.2, eerste lid, van de Bouwverordening is de advisering over redelijke eisen van welstand opgedragen aan de Welstandscommissie. Ingevolge artikel 9.2, tweede lid, van de Bouwverordening baseert deze commissie haar advies op de welstandscriteria als bedoeld in artikel 9.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat het hier aan de orde zijnde bouwplan van eiseres in strijd is met het in artikel 2.5.12 van de Bouwverordening neergelegde verbod.
Uit het vorenstaande vloeit voort dat de in artikel 44, aanhef en onder b, van de Ww geformuleerde weigeringsgrond slechts buiten toepassing kan blijven, indien sprake is van een vrijstelling als bedoeld in artikel 2.5.14 van de Bouwverordening. Gelet hierop staat, gelet op de door eiseres aangevoerde gronden, allereerst te bezien of verweerder een dergelijke vrijstelling heeft kunnen weigeren.
Eiseres heeft betoogd dat verweerder een dergelijke vrijstelling ten onrechte heeft geweigerd op grond van louter planologische motieven. In dit verband is aangevoerd dat:
a. in een situatie waar sprake is van een beperking van een bestaande overschrijding van de achtergevelrooilijn, planologische argumenten geen grondslag mogen vormen voor een weigering vrijstelling te verlenen van het verbod te bouwen met overschrijding van de achtergevelrooilijn;
b. zo planologische motieven een rol mogen spelen bij een vrijstellingsbeslissing, het daarbij moet gaan om een voldoende aanvaardbaar en kenbaar planologisch kader voor het desbetreffende perceel;
c. naast eventuele planologische motieven ook andere relevante feiten en omstandigheden bij de belangenafweging dienen te worden betrokken.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: AbRS) in haar uitspraak van 14 maart 1996 (nummer H01.95.0183) inzake Ambt Montfort heeft overwogen, kunnen bij de beoordeling van de vraag of al dan niet vrijstelling dient te worden verleend als bedoeld in artikel 2.5.14 van de Bouwverordening alle belangen in de overweging worden betrokken, welke door het verlenen van vrijstelling zouden worden gediend of geschaad. Daartoe behoort ook het belang dat ermee is gediend dat geen bouwwerken worden opgericht die niet passen in de meest wenselijk geachte planologische conceptie voor het betrokken gebied.
Naar het oordeel van de rechtbank gaat eiseres uit van een onjuiste rechtsopvatting bij haar stelling dat, indien de bestaande overschrijding van de geldende achtergevelrooilijn wordt verminderd door een bouwplan, planologische argumenten geen grondslag mogen vormen voor een weigering van een dergelijke vrijstelling. Het stelsel van de Ww noch dat van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) biedt een aanknopingspunt voor het formuleren van de rechtsregel dat verweerders discretionaire bevoegdheid ter zake van de toepassing van artikel 2.5.14 van de Bouwverordening wordt ingeperkt op de door eiseres voorgestane wijze. De (toelichting op) de geldende Bouwverordening of de jurisprudentie daaromtrent dwingen evenmin tot een dergelijke inperking. Bovendien acht de rechtbank een dergelijke benadering ook niet logisch aangezien - zoals hiervoor is vastgesteld - planologische motieven kunnen worden betrokken bij de toepassing van de in geding zijnde vrijstellingsmogelijkheid. Een bouwplan ten gevolge waarvan de achtergevelrooilijn minder wordt overschreden dan de bestaande situatie, kan immers evenzeer een wenselijk geachte planologische conceptie doorkruisen.
Op zichzelf is de rechtbank met eiseres van oordeel dat ten tijde van de indiening van de bouwaanvraag sprake moet zijn van een voldoende duidelijk en kenbaar planologisch beleid voor het betrokken perceel. Dienaangaande heeft verweerder onder meer verwezen naar het besluit van de gemeenteraad van Breda d.d. 26 januari 1995 (kenmerk 947006167). Dit raadsbesluit vormt een weergave van verweerders planologische visie inzake (perifere) detailhandel in Breda. Als uitgangspunt in dezen geldt, dat voor grootschalige detailhandelsvestigingen als locaties zijn aangewezen de flanken van de binnenstad als vestigingsplaats en voor volumineuze detailhandelsbedrijven, passend binnen het geldende beleid inzake perifere detailhandel, de zogenaamde "NAC-driehoek". Naar de overtuiging van de rechtbank kan hieruit niets anders worden afgeleid dan dat reeds toen duidelijk was of kon zijn dat vestiging van een detailhandelscentrum op het in geding zijnde perceel haaks stond op de planologische visie van verweerder inzake detailhandel. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat toentertijd voor het in geding zijnde perceel sprake was van een duidelijk planologisch beleid. Gesteld noch gebleken is dat dit beleid als kennelijk onredelijk moet worden bestempeld. Dat bedoeld beleid ten tijde van de bouwaanvraag nog geen gestalte heeft gekregen in planologische maatregelen op grond van de WRO doet aan het vorenstaande niet af. Maatregelen van deze strekking zijn overigens reeds snel na ontvangst van de bouwaanvraag genomen. In dit verband wordt gewezen op het (voor onder meer het in geding zijnde perceel geldende) voorbereidingsbesluit van 29 juni 1995 en op het per 11 juni 1996 ter inzage gelegde ontwerp-bestemmingsplan "Krogten-Zuid". Verder is de rechtbank van oordeel dat vorenomschreven planologisch beleid ten tijde van de bouwaanvraag voor derden kenbaar was of kon zijn. Daarbij heeft zij in aanmerking genomen dat voornoemd raadsbesluit tot stand is gekomen in het kader van een openbaar besluitvormingsproces. Eiseres heeft enerzijds gesteld het meergenoemde beleid niet te kennen, maar anderzijds erkend dat er ter zake van het bouwplan geen vooroverleg is gevoerd, omdat er serieus rekening mee werd gehouden dat verweerder zich tegen het bouwplan zou verzetten. In dat geval kan, naar het oordeel van de rechtbank, de onbekendheid met het vastgestelde planologische beleid verweerder niet worden tegengeworpen.
De rechtbank kan eiseres niet volgen in haar betoog dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten naast de planologische motieven ook nog andere relevante belangen te betrekken. Uit het bestreden besluit en het verhandelde ter zitting blijkt dat verweerder de verbetering van de feitelijke situatie ter plekke bij de belangenafweging heeft betrokken, maar dat in die afweging doorslaggevende betekenis is toegekend aan verweerders planologische beleid inzake detailhandel in Breda. Naar het oordeel van de rechtbank is niet staande te houden dat de gepleegde belangenafweging als zodanig of het resultaat van die afweging als onredelijk moet worden aangemerkt. Daarbij is in aanmerking genomen dat het aanwijzen van locaties voor detailhandel in het algemeen een belangrijk aspect vormt van gemeentelijk planologisch beleid en dat het bouwplan van eiseres daarmee evident in strijd is. Het feit dat niet alle belangen die met realisering van het bouwplan zijn gemoeid, expliciet zijn genoemd, maakt dat niet anders.
Wat betreft het - door eiseres bestreden - standpunt dat het gewraakte bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand, stelt de rechtbank voorop dat verweerder in dezen wel degelijk een eigen standpunt heeft ingenomen. In het bestreden besluit heeft verweerder immers met zoveel woorden overwogen dat in de door eiseres overgelegde tegenadviezen geen aanleiding wordt gezien van het (nadere) advies van de Welstandscommissie af te wijken. Daaruit kan niet anders worden afgeleid dan dat verweerder het negatieve advies van de Welstandscommissie tot haar standpunt heeft gemaakt. Voorts is niet staande te houden dat verweerder evengenoemd advies ten onrechte heeft gevolgd. In dit kader is van belang dat - blijkens gevestigde jurisprudentie van de AbRS op dit punt - aan het advies van een welstandscommissie in het algemeen zwaar gewicht toekomt, en dat dit advies doorgaans dient te worden gevolgd door het bestuursorgaan dat de betreffende commissie heeft geraadpleegd. Zulks wordt slechts anders indien het welstandsadvies kennelijk onjuist of onrechtmatig is. Daarvan is in casu niet gebleken. De Welstandscommissie bestaat - zoals eiseres niet heeft betwist - uit onafhankelijke personen die terzake kundig zijn. Verder kan niet worden gezegd dat is gehandeld in strijd met artikel 12 van Pro de Ww of artikel 9.1 van de Bouwverordening. Evenmin is verdedigbaar dat verweerder in dezen onvoldoende zorgvuldig heeft gehandeld, nu de in het geding gebrachte contra-expertises door de Welstandscommissie in een nadere rapportage gemotiveerd zijn weerlegd. De omstandigheid dat de door eiseres in de arm genomen deskundigen een ander standpunt ter zake van de welstandsbeoordeling huldigen, doet hieraan niet af.
Voor het oordeel dat eiseres - zoals zij heeft aangevoerd - ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld het bouwplan aan te passen in verband met de welstandsbeoordeling, is volgens de rechtbank geen plaats. De welstandshalve gegeven kritiek was van zó fundamentele en ingrijpende aard, dat aanpassing van het bouwplan daaraan tot een nieuwe bouwaanvraag zou moeten leiden. Gelet hierop laat de rechtbank in het midden de vraag of eiseres vanwege de Welstandscommissie in de gelegenheid is gesteld het bouwplan aan te passen.
Gezien het vorenstaande moet worden geoordeeld dat de bouwaanvraag van eiseres zich niet verdraagt met het bepaalde in artikel 44, aanhef en onder b en d, van de Ww. Daaruit vloeit voort dat verweerder gehouden was de gevraagde bouwvergunning te weigeren.
De gedingstukken en het verhandelde ter zitting hebben de rechtbank tot de slotsom gebracht dat het bestreden besluit niet in strijd is met enige regel van geschreven of ongeschreven recht, en om die reden niet in aanmerking komt voor vernietiging.
Derhalve zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren.
3. Beslissing:
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen en iedere andere belanghebbende beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. De termijn voor het indienen van een beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na de datum van verzending van het afschrift van deze uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mrs. Brouwer, Van der Beek en Van der Flier,
en uitgesproken in het openbaar door mr. Brouwer,
in tegenwoordigheid van mr. Koenraad als griffier, op 21 december 1998
Afschrift verzonden d.d.:
cg