Uitspraak
RECHTBANK ASSEN
Sector Bestuursrecht
Kenmerk: 10/125 BELEI
Uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken d.d. 7 juni 2011
in het geding tussen
Het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Tynaarlo, eiser,
en
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder.
I. Procesverloop
Bij besluit van 15 januari 2010 heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen het besluit van 26 mei 2009 ongegrond verklaard en laatstgenoemd besluit gehandhaafd, inhoudende afwijzing van eisers aanvraag om een vergoeding op grond van artikel 25 van de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo) en/of met toepassing van artikel 4.23, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Namens eiser is bij brief van 23 februari 2010, aangevuld bij brief van 9 april 2010, tegen dit besluit bij de rechtbank beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 22 april 2010 de op de zaak betrekking hebbende stukken alsmede bij brief van 31 mei 2010 een verweerschrift ingezonden. De gemachtigde van eiser heeft hiervan afschriften ontvangen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 15 maart 2011, alwaar voor eiser zijn verschenen F.A. van Zuylen en mevrouw W.E. Scholte, bijgestaan door mr. W.R. van der Velde. Voor verweerder zijn verschenen mr. G.W. Knops en mr. A.C. Rop.
II. Motivering
Feiten en omstandigheden
Bij brief van 21 april 2009 heeft eiser verweerder verzocht om vergoeding van de kosten van in totaal € 864.779,32 die zijn voortgevloeid uit de brand in De Punt op 9 mei 2008, waarbij drie brandweermensen om het leven zijn gekomen, op grond van artikel 25 van de Wrzo en voor zover de kosten niet zijn te beschouwen als voortvloeiend uit de daadwerkelijke bestrijding van de ramp met toepassing van artikel 4.23, derde lid, van de Awb.
Bij besluit van 26 mei 2009 heeft verweerder deze aanvraag afgewezen.
Ten aanzien van een bijdrage op grond van artikel 25 van de Wrzo
Primair
Volgens verweerder is bij de brand in De Punt geen sprake geweest van een zodanig ongeval dat – naast een gecoördineerde inzet van diensten en organisatie van verschillende disciplines onder een éénhoofdige bestuurlijke en operationele leiding – de openbare veiligheid ernstig is verstoord. Dat sprake was van een grote brand die fatale gevolgen heeft gehad voor een drietal brandweerlieden is zeer betreurenswaardig maar kan volgens verweerder niet leiden tot de conclusie dat er sprake was van een ramp of zwaar ongeval zoals in de Wrzo is gedefinieerd.
Subsidiair
Afgezien daarvan heeft verweerder opgemerkt dat indien wel sprake zou zijn geweest van een ramp of een zwaar ongeval, de daadwerkelijke bestrijding van de ramp of de gevolgen daarvan in de zin van de Wrzo beperkt is tot het moment dat een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties met gebruikmaking van bevoegdheden uit de Wrzo noodzakelijk was. Er wordt dan geen bijdrage toegekend indien de kosten
€ 45.000,00 of minder bedragen (artikel 3, derde lid, van het Brbb). Verweerder heeft er in dit verband op gewezen dat het merendeel van de opgevoerde kosten betrekking heeft op de periode nadat de brand was bestreden en er geen sprake meer was van een gecoördineerde inzet.
Ten aanzien van een tegemoetkoming uit anderen hoofde
Ten slotte heeft verweerder overwogen dat indien zich niet een situatie voordoet op grond waarvan op basis van artikel 25 van de Wrzo een vergoeding kan worden verstrekt ook uit anderen hoofde geen financiële tegemoetkoming wordt verstrekt.
Eiser heeft hiertegen bij brief van 16 juni 2009, aangevuld bij brief van 18 augustus 2009, bezwaar gemaakt bij verweerder.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Ten aanzien van een bijdrage op grond van artikel 25 van de Wrzo
Primair
Verweerder blijft primair van mening dat er bij de grote brand in De Punt geen sprake was van een ernstige verstoring van de openbare veiligheid en derhalve evenmin van een ramp of zwaar ongeval als bedoeld in artikel 1 van de Wrzo. Hierbij is volgens verweerder van belang dat de brandbestrijding ter plaatse feitelijk geen probleem was, dat de opschaling naar de gecoördineerde regionale incidentenbestrijdingsprocedure (GRIP)-3 te maken had met het feit dat drie brandweermensen werden vermist en dat het incident afgezien van het omkomen van deze brandweermensen het karakter had van een ‘gewone’ grote brand die eigenstandig door de professionals ter plaatse, eventueel ondersteund door het regionaal operationeel team, afgehandeld had kunnen worden.
Subsidiair
Subsidiair is verweerder van oordeel dat van een ramp of zwaar ongeval in de zin van de Wrzo in ieder geval geen sprake meer was vanaf het moment dat de gecoördineerde inzet van hulpdiensten onder een éénhoofdige bestuurlijke en operationele leiding was beëindigd. Naar de mening van verweerder was daarvan zeker sprake op 10 mei 2008 om 10:00 uur toen naar aanleiding van een actuele situatierapportage is afgeschaald naar GRIP-0. Verweerder heeft hierbij aangegeven dat ook uit de parlementaire geschiedenis van de Wrzo duidelijk blijkt dat van een ramp eerst kan worden gesproken indien er naast een ernstige verstoring van de openbare veiligheid eveneens sprake is van een ongeval op een zodanig grote schaal dat een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende diensten nodig is, die onder een éénhoofdige bestuurlijke en operationele leiding staan.
Ten aanzien van de kosten heeft verweerder overwogen dat de bijdrage beperkt blijft tot de directe bestrijdingskosten. Bij de toepassing van de Wrzo en het Brbb komen namelijk slechts die kosten voor vergoeding in aanmerking die rechtstreeks voortvloeien uit de daadwerkelijke bestrijding van de ramp of het zware ongeval en de gevolgen van die daadwerkelijke bestrijding. Volgens verweerder heeft veruit het merendeel van de kosten waarvoor eiser vergoeding verlangt betrekking op de periode nadat de brand was bestreden er dus geen sprake meer was van een gecoördineerde inzet zoals bedoeld tijdens de GRIP-3 periode.
Ten aanzien van een incidentele subsidie op grond van artikel 4:23 van de Awb
Verweerder heeft verder overwogen dat de situatie van de nieuwjaarsbrand in Volendam wezenlijk anders is dan die in het onderhavige geval. In Volendam immers ging het om een grote groep slachtoffers van jonge leeftijd waarvan een groot deel uitzonderlijk ernstige brandwonden heeft opgelopen. Zij ondervinden hun leven lang ernstige lichamelijke, psychische, maatschappelijke en financiële problemen. Op grond daarvan is destijds een specifiek op deze situatie gericht pakket maatregelen getroffen met het oog op zaken als scholing, zelfstandige huisvesting en het verwerven van inkomen uit arbeid.
Bovendien betreft het kosten die al gemaakt zijn. Derhalve dient de gevraagde vergoeding niet ter stimulans van nog te verrichten activiteiten, hetgeen nu juist een kenmerk van een subsidie vormt gelet op de definitie in artikel 4:21, eerste lid, van de Awb. Gelet hierop bestaat er geen mogelijkheid om voor de vergoeding van de onderhavige kosten aanspraak te maken op subsidie, al dan niet incidenteel.
Ten aanzien van een tegemoetkoming anders dan via de Wrzo of een incidentele subsidie
Tenslotte heeft verweerder opgemerkt dat in het Algemeen Overleg Koninginnedag 2009 op 3 december 2009 aan de orde is gekomen hoe gemeenten die geconfronteerd zijn met een ernstige gebeurtenis van bovenlokale impact incidenteel financieel tegemoet gekomen kunnen worden anders dan via de Wrzo of een incidentele subsidie. Ook eisers gemeente is daarbij genoemd en mogelijk komt het tot een vervolg. Eiser zal daarover separaat en buiten de afwikkeling van het onderhavige verzoek nader bericht ontvangen.
Toepasselijke regelgeving
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Wrzo – inmiddels vervallen per 1 oktober 2010 – wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder ramp of zwaar ongeval: een gebeurtenis
1°. waardoor een ernstige verstoring van de openbare veiligheid is ontstaan, waarbij het leven en de gezondheid van vele personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate worden bedreigd of zijn geschaad, en
2°. waarbij een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wrzo heeft de burgemeester het opperbevel in geval van een ramp of een zwaar ongeval of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. Degenen die aan de bestrijding van een ramp of een zwaar ongeval deelnemen, staan onder zijn bevel. Hij doet zich bijstaan door een door hem samengestelde gemeentelijke rampenstaf.
Ingevolge artikel 25, eerste lid, van de Wrzo kan uit ’s Rijks kas een bijdrage worden verleend in de kosten die voor de gemeenten voortvloeien uit de daadwerkelijke bestrijding van een ramp of een zwaar ongeval en de gevolgen daarvan.
Ingevolge het vierde lid worden bij algemene maatregel van bestuur regels gesteld over het bepaalde in het eerste tot en met derde lid.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Besluit rijksbijdragen bijstands- en bestrijdingskosten (Brbb) verleent onze Minister op aanvraag van het college van burgemeester en wethouders een bijdrage in de kosten die een gemeente heeft gemaakt in verband met de daadwerkelijke bestrijding van een ramp en de gevolgen daarvan.
Ingevolge artikel 4:21, eerste lid, van de Awb wordt onder subsidie verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
Ingevolge het derde lid is deze titel niet van toepassing op de aanspraak op financiële middelen die wordt verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat uitsluitend voorziet in verstrekking aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld.
Ingevolge artikel 4:23, eerste lid, van de Awb verstrekt een bestuursorgaan slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder d, is het eerste lid niet van toepassing in incidentele gevallen, mits de subsidie voor ten hoogste vier jaren wordt verstrekt.
Beoordeling
Ten aanzien van een bijdrage op grond van artikel 25 van de Wrzo
In geschil is of de uitleg die verweerder heeft gegeven aan het begrip ‘ramp of zwaar ongeval’ in de zin van 25, eerste lid, van de Wrzo, zoals gedefinieerd in artikel 1, aanhef en onder b, van de Wrzo de rechterlijke toets kan doorstaan. Nu dit de uitleg van een wettelijk begrip betreft, is deze naar het oordeel van de rechtbank onderworpen aan een ‘volle’ rechterlijke toets.
Volgens de wettelijke definitie moet sprake zijn van een gebeurtenis waardoor een ernstige verstoring van de openbare veiligheid is ontstaan, waarbij het leven en de gezondheid van vele personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate worden bedreigd of zijn geschaad. Hoewel de rechtbank inziet dat de brand in De Punt lokaal als ramp is ervaren, heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank, gelet op de daarbij gegeven motivering, terecht op het standpunt gesteld dat de brand in De Punt niet als een ramp in wettelijke zin valt aan te merken. Verweerder heeft aldus een juiste uitleg gegeven aan het begrip ‘ramp of zwaar ongeval’ in de zin van de Wrzo, welke uitleg in overeenstemming is met de tekst van artikel 1, aanhef en onder b, van de Wrzo en de daarop betrekking hebbende toelichting in de parlementaire geschiedenis. Reeds hierom heeftverweerder terecht de gevraagde bijdrage op grond van artikel 25 van de Wrzo geweigerd.
Ten aanzien van een incidentele subsidie op grond van artikel 4:23 van de Awb.
Naar het oordeel van de rechtbank is de bevoegdheid van verweerder tot het verlenen van een incidentele subsidie op grond van artikel 4:23 van de Awb een discretionaire bevoegdheid. De houdbaarheid in rechte van dit onderdeel van het bestreden besluit is derhalve slechts onderworpen aan een terughoudende toets. Dat wil zeggen dat de bestuursrechter zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid, onder afweging van de betrokken belangen, heeft kunnen komen tot de weigering een incidentele subsidie te verlenen. Naar het oordeel van de rechtbank kan dit onderdeel van het bestreden besluit deze toets echter niet doorstaan. Verweerder heeft verlening van een incidentele subsidie afgewezen, omdat, als de situatie als bedoeld in artikel 25 van de Wrzo zich niet voordoet, ook uit anderen hoofde geen financiële tegemoetkoming wordt verstrekt. De enkele reden dat op grond van artikel 25 van de Wrzo geen tegemoetkoming wordt verstrekt, acht de rechtbank onvoldoende om een subsidie op grond van artikel 4:23 van de Awb te weigeren. Verweerder heeft zich daarnaast op het standpunt gesteld dat de gevraagde vergoeding niet dient ter stimulans van nog te verrichten activiteiten, hetgeen nu juist een kenmerk van een subsidie vormt. De rechtbank heeft echter geconstateerd dat bij de nieuwjaarsbrand in Volendam ook kosten zijn vergoed voor activiteiten die reeds verricht waren. De rechtbank mist derhalve een verdergaande belangenafweging op dit punt. Eén van de belangen die bij die belangenafweging bijvoorbeeld een rol zou moeten spelen is naar het oordeel van de rechtbank de omstandigheid dat de kosten voor een kleine gemeente als Tynaarlo relatief zwaar op de begroting drukken. De rechtbank zal gelet op het voorgaande het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 3:4 Awb.
Eiser heeft zich met betrekking tot de verlening van de incidentele subsidie voorts beroepen op het gelijkheidsbeginsel onder verwijzing naar onder meer de nieuwjaarsbrand in Volendam. De rechtbank is echter met verweerder van oordeel dat die gebeurtenis qua aard, omvang, impact en gevolgen niet vergelijkbaar is met de brand in De Punt.
Ten aanzien van een tegemoetkoming anders dan via de Wrzo of een incidentele subsidie.
De rechtbank stelt vast dat dit besluit niet ter beoordeling in de onderhavige procedure voorligt.
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren. De rechtbank ziet voorts aanleiding verweerder op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de kosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, zijnde de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand ad € 874,- en de reiskosten van de twee personen die voor eiser ter zitting zijn verschenen ad € 8,24. Verweerder dient daarnaast het door eiser betaalde griffierecht aan hem te vergoeden.
III. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten, welke worden bepaald op € 882,24;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het griffierecht ad. € 298,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, voorzitter, mr. W.P. Claus en mr. H. Pieffers, leden, bijgestaan door mr. P.A. Schoenmakers, griffier.
P.A. Schoenmakers mr. L. Mulder
In het openbaar uitgesproken op 7 juni 2011
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019 te 2500 EA 's-Gravenhage binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.
Afschrift verzonden op: