Uitspraak
RECHTBANK ASSEN
Sector Bestuursrecht
Kenmerk: 07/143 BELEI
Uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken d.d. 13 februari 2008
in het geding tussen
het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Assen, gevestigd te Assen, eiser,
en
de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie, verweerder.
I. Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2007 heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen het besluit van 29 september 2006 ongegrond verklaard en laatstgenoemd besluit gehandhaafd, inhoudende de vaststelling van de rijksbijdrage inburgering nieuwkomers met betrekking tot het jaar 2005 op € 188.862,-- en de terugvordering van een bedrag van € 212.523,-- als onverschuldigd betaald voorschot.
Eiser heeft bij brief van 15 februari 2007 tegen dit besluit bij de rechtbank beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 16 maart 2007 de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden. Eiser heeft hiervan een afschrift ontvangen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 22 januari 2008, alwaar eiser werd vertegenwoordigd door G.H. Wildeboer en C.Y. Chung, beiden in dienst van verweerder.
Verweerder heeft zich doen laten vertegenwoordigen door de gemachtigde mr E.A. Vossen.
II. Motivering
Feiten en omstandigheden
Op grond van artikel 5 van het Bekostigingsbesluit kunnen gemeenten ervoor kiezen voor de uitvoering van de Wet inburgering nieuwkomers (WIN) een samenwerkingsverband aan te gaan met één of meer andere gemeenten. In dat geval wordt de rijksbijdrage voor alle betrokken gemeenten toegekend en uitbetaald aan één van die gemeenten. Assen is een dergelijk samenwerkingsverband aangegaan met de gemeenten Aa en Hunze en Midden-Drenthe. Assen is daarbij de coördinerende gemeente.
Verweerder heeft de gemeenten per brief van 20 oktober 2004 geïnformeerd over de invoering van een nieuwe bekostigingssystematiek betreffende de rijksbijdrage inburgering nieuwkomers.
Verweerder heeft per brief van 25 november 2004 nadere informatie verstrekt over de wijziging van de financieringssystematiek en heeft kenbaar gemaakt dat het indicatieve voorschot voor de inburgering nieuwkomers 2005 € 408.000,- bedraagt.
Eiser heeft bij beschikking van 14 januari 2005 besloten tot het verlenen van subsidie aan Stichting Vluchtelingenwerk Drenthe voor de maatschappelijke begeleiding in het kader van de inburgering van nieuwkomers in 2005.
Eiser heeft op 24 maart 2005 met de Stichting ROC Drenthe de overeenkomsten gesloten voor het aanbieden van educatieve programma’s voor de inburgering van nieuwkomers in het jaar 2005.
Verweerder heeft bij besluit van 19 september 2005 voor het jaar 2005 een voorschot van € 401.385,- toegekend. Verweerder heeft per brief van 14 april 2006 laten weten dat eiser niet in aanmerking komt voor een eenmalige aanvullende rijksbijdrage op grond van artikel 12 van het Bekostigingsbesluit inburgering nieuwkomers (hierna: het BIN).
Verweerder heeft bij besluit van 29 september 2006 de rijksbijdrage inburgering nieuwkomers 2005 definitief vastgesteld op een bedrag van € 188.862,-- en van eiser een onverschuldigd betaald voorschot van € 212.523,-- teruggevorderd.
Namens eiser is bij brief van 9 november 2006, aangevuld bij brief van 15 december 2006, een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Eiser heeft dit bezwaarschrift op19 december 2006 mondeling doen toelichten.
Bij de beslissing op bezwaar heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Standpunten partijen
Eiser stelt zich op het standpunt dat hij pas eind november 2004 door verweerder nader op de hoogte is gesteld van de wijziging van de financieringssystematiek in 2005, zodat beleidsmatig niet tijdig kon worden geanticipeerd op de wijzigingen in de bekostigingssystematiek van de rijksbijdrage van inburgering nieuwkomers in 2005. In dit verband wijst eiser erop dat er slechts één maand resteerde om het beleid met betrekking tot de wijziging van de financieringssystematiek aan te passen. Eiser is daarom op de oude voet doorgegaan en heeft zich bij het verlenen van de subsidie en het sluiten van de overeenkomsten gebaseerd op het voor januari 2005 geldende regime. Bovendien bestond de aanpassing van het Bekostigingsbesluit inburgering nieuwkomers zich, ten tijde van de genoemde brief van 25 november 2004, nog in de voorbereidende fase en moest er over een aantal onderwerpen, waaronder de Win-reserve, nog nadere overeenstemming worden bereikt. Naar de mening van eiser is het thans bestreden besluit in verband met de onredelijk late kennisgeving omtrent de wijziging van de financieringssystematiek in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
Voorts is eiser van mening dat de ontstane financiële tekorten niet kunnen worden ondervangen met de op grondslag van de WIN opgebouwde en nog aanwezige reserves aan niet bestede rijksbijdragen. Eiser acht het thans bestreden besluit dan ook onvoldoende gemotiveerd.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de stelling van eiser dat hij door de handelswijze van verweerder niet in staat is geweest om tijdig met zijn ketenpartners afspraken te maken over de nieuwe financieringssystematiek en de verlaging van het voor het jaar 2005 beschikbare macrobudget onvoldoende is onderbouwd. Verweerder wijst er op dat de subsidie aan Vluchtelingenwerk op 14 januari 2005 is verleend en dat de overeenkomst met het ROC Drenthe op 24 maart 2005 is gesloten. Nu beide data ruimschoots na november 2004 liggen, had eiser de nodige voorbehouden kunnen maken.
Verweerder merkt op dat de wijziging van het BIN uiteindelijk gepubliceerd is in augustus 2005. Naar de mening van verweerder is eiser meer dan voldoende in de gelegenheid geweest om desgewenst haar inburgeringbeleid ten aanzien van de ketenpartners met ingang van het jaar 2006 aan te passen aan de nieuwe financieringssystematiek van het BIN. Gesteld noch gebleken is dat de gemeente niet in staat is geweest om in de aanloop naar het bekostigingsjaar 2006 (zonodig) de bestaande inkoop- en subsidierelaties te wijzigen. Dat eiser dit niet gedaan heeft, komt naar de mening van verweerder volledig voor zijn rekening en risico.
Voorts wijst verweerder erop dat de rijksbijdrage telkens wordt vastgesteld onder voorbehoud van goedkeuring van de beschikbare middelen door de begrotingswetgever: zowel het oude als het nieuwe BIN bepalen zulks uitdrukkelijk. Eiser dient in zijn uitvoeringsafspraken, die met de ketenpartners worden gemaakt met betrekking tot de inburgering, de nodige flexibiliteit in te bouwen. Eiser kan niet blind varen op meerjarenprognoses en ervaringen met betrekking tot eerdere jaren.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de bevoorschotting en de vaststelling van de rijksbijdrage ten behoeve van het jaar 2006 geschiedde volgens de nieuwe systematiek van outputfinanciering zonder rekening te houden met de inzet van aanwezige WIN-reserves. Met andere woorden, eiser had zonodig al zijn reserves in 2005 kunnen gebruiken om de eventuele negatieve financiële gevolgen van de beleidswijzigingen op te vangen.
Verweerder erkent tenslotte dat de rijksbijdrage niet conform het bepaalde in artikel 4, vierde lid, van het BIN zoals die gold tot 1 januari 2005 in september 2004 is vastgesteld. Dit doet volgens verweerder echter niet af aan de rechtmatigheid van de vastgestelde rijksbijdrage
Beoordeling
Gelet op het Koninklijk Besluit van 22 februari 2007 (nr. 07.000673, Scrt. 2007, 41) is de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie met ingang van die datum verantwoordelijk gesteld voor het beleidsterrein ten aanzien van integratie, inburgering en de coördinatie van de integratie van minderheden. Het bestreden besluit van 10 januari 2007, dat op grond van het Besluit van 14 december 2006, Stb. 2006, 247, is genomen door de Minister voor Integratie, Jeugdbescherming, Preventie en Reclassering, dient rechtens te worden toegerekend aan de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie.
De rechtbank dient te beoordelen of verweerder terecht en op goede gronden tot vaststelling van de rijksbijdrage met betrekking tot het jaar 2005 is gekomen en tot terugvordering van het onverschuldigd betaalde deel van het voorschot is overgegaan. Zij overweegt daartoe het volgende.
Op dit geschil is het BIN van toepassing, zoals dat laatstelijk is gewijzigd bij besluit van 31 augustus 2005, Stb. 425. Deze wijziging werkt terug tot 1 januari 2005. In het BIN is de bekostiging, de zogeheten “rijksbijdrage”, geregeld van de inburgeringprogramma’s voor nieuwkomers in Nederland. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het aanbod daarvan. In het gewijzigde BIN is de zogeheten t-2 systematiek verlaten en is een systeem van outputfinanciering ingevoerd. De t-2 systematiek hield in dat de toekenning van rijksbijdragen plaatsvond door het macro beschikbare bedrag over alle gemeenten te verdelen op basis van de twee jaar eerder door gemeenten afgegeven aantallen beschikkingen en verklaringen. Dit systeem bood gemeenten ook de mogelijkheid om niet bestede rijksbijdragen te reserveren om eventuele fluctuaties in de instroom van nieuwkomers op te vangen.
Bij outputfinanciering krijgt de gemeente in het jaar t een voorschot voor de te leveren prestatie en wordt de definitieve financiële vergoeding daarvoor achteraf (jaar t + 1) vastgesteld op basis van de in het jaar t daadwerkelijk geleverde prestatie. Het reserveren van rijksbijdragen is in dit systeem niet meer nodig omdat gemeenten voor alle inburgeringtrajecten een vergoeding ontvangen.
In verband met de gewijzigde systematiek is ook het moment van het bepalen van het voorschot en de vaststelling van de rijksbijdrage voor het jaar 2005 gewijzigd. Ingevolge artikel 10, vierde lid, van het BIN wordt het voorschot voor het jaar 2005 in afwijking van het bepaalde in artikel 3, vierde lid, vastgesteld een maand na plaatsing van het besluit in het Staatsblad. Ingevolge artikel 4, vierde lid, van het BIN wordt de rijksbijdrage vastgesteld voor 1 oktober van het jaar volgend op het jaar waarop de rijksbijdrage betrekking heeft. De rechtbank stelt vast dat de besluitvorming conform deze bepalingen heeft plaatsgevonden.
Omdat partijen twisten over het bekostigingsjaar 2005 is artikel 11 van het BIN, dat specifiek op dat jaar ziet, relevant. Dit artikel luidt als volgt:
1. In afwijking van het bepaalde in artikel 2, eerste lid, wordt de rijksbijdrage voor het jaar 2005 voor een gemeente berekend op de grondslag van:
a. het aantal door het college van burgemeester en wethouders ontvangen afschriften van verklaringen uitgereikt in 2005;
b. het aantal nieuwkomers ten aanzien van wie het college van burgemeester en wethouders in 2005 een beschikking omtrent een inburgeringsprogramma heeft genomen, en
c. de door een gemeente opgebouwde reserve aan niet bestede rijksbijdragen per 31 december 2004.
2. De in het eerste lid bedoelde rijksbijdrage wordt berekend met de formule h = [ ( i x j ) + ( k x l ) ] - ½ m waarin wordt voorgesteld:
- met de letter h: de rijksbijdrage voor het jaar 2005 voor een gemeente;
- met de letter i: het aantal door het college van burgemeester en wethouders ontvangen afschriften van verklaringen die zijn uitgereikt in 2005;
- met de letter j: het bedrag dat met inachtneming van het bepaalde in artikel 2, tweede lid, beschikbaar is per verklaring;
- met de letter k: het aantal nieuwkomers ten aanzien van wie in 2005 het college van burgemeester en wethouders een beschikking omtrent een inburgeringsprogramma heeft genomen;
- met de letter l: het bedrag dat met inachtneming van het bepaalde in artikel 2, tweede lid, beschikbaar is per beschikking omtrent een inburgeringsprogramma;
- met de letter m: de door een gemeente opgebouwde reserve aan niet bestede rijksbijdragen per 31 december 2004.
3. In de formule, bedoeld in het tweede lid, kunnen h en m niet kleiner zijn dan nul.
Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder bij de invoering van de nieuwe bekostigingssystematiek niet de benodigde zorgvuldigheid in acht heeft genomen. De onzorgvuldigheid bestaat volgens eiser daarin dat verweerder eiser onredelijk laat heeft geïnformeerd. Volgens eiser heeft verweerder hem eerst bij brief van 25 november 2004 nader over de gevolgen van de gewijzigde bekostigingsystematiek geïnformeerd, terwijl ook toen nog niet duidelijk was hoe het nieuwe bekostigingsbesluit er uit zou gaan zien. Verweerder had eiser reeds voor september 2004 moeten informeren. Verweerder heeft eiser hierdoor te weinig tijd gegeven om hierop met zijn beleidsvoering te anticiperen.
De rechtbank volgt eiser niet in dit standpunt. De rechtbank is van oordeel dat van gemeenten mag worden verwacht dat zij zich actief op de hoogte stellen van de ontwikkelingen op gebieden waarop zij een taak hebben. Verwacht mag ook worden dat zij op veranderingen anticiperen. Verweerder heeft terecht gewezen op zijn brief van 20 oktober 2004 waarin werd aangekondigd dat de t-2 bekostigingssystematiek zou worden verlaten en op een outputfinancieringssysteem zou worden overgegaan. Ook is in die brief aangegeven dat het hier een relatief grote aanpassing van het BIN betreft en dat het wijzigingsvoorstel het gebruikelijke wetswijzigingtraject reeds volgde. In de brief van verweerder van 25 november 2004 zijn de wijzigingen geconcretiseerd en nader uiteengezet, waarbij ook is aangegeven dat de WIN-reserves moesten worden ingezet. Ook is daarin een indicatief voorschot van de te verstrekken rijksbijdrage genoemd.
Met deze berichtgeving heeft verweerder zich voldoende van zijn taak geweten. De brieven zijn naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk terwijl ook niet kan worden gezegd dat verweerder eiser onredelijk laat heeft geïnformeerd. Dat verweerder eiser niet overeenkomstig het bepaalde in artikel 4, vierde lid van het tot 31 december 2004 geldende BIN in september 2004 heeft geïnformeerd over de rijksbijdrage, maakt het bestreden besluit niet onzorgvuldig.
De gevolgen van eisers keuze om het beleid op de oude voet voort te zetten omdat, zoals eiser heeft aangegeven niet duidelijk was hoe het nieuwe BIN zou komen te luiden, kunnen derhalve niet op verweerder worden afgewenteld.
Eiser is voorts van mening dat het bestreden besluit het motiveringsbeginsel schendt omdat niet is ingegaan op het argument dat eiser de negatieve gevolgen van het aanhouden van een WIN-reserve ondervindt. Ook is niet ingegaan op het argument dat er door de gewijzigde financieringssystematiek geen reserve meer kan worden aangehouden om de welzijnscomponent te financieren.
Ook deze grond treft geen doel. Verweerder heeft in het bestreden besluit gewezen op artikel 11 van het BIN. Dit artikel schrijft imperatief voor hoe de rijksbijdrage voor het jaar 2005 wordt berekend. In lid 2 van genoemd artikel wordt in de formule van de berekening van de rijksbijdrage de helft van de bij de gemeente opgebouwde reserve aan niet bestede rijksbijdragen van de ter beschikking te stellen bijdrage voor het jaar 2005 afgetrokken. Verweerder heeft er terecht op gewezen er dat aan haar niet de beleidsvrijheid is gegeven om hiervan af te wijken.
Met de hiervoor genoemde grond keert eiser zich in feite ook tegen de in het Bin verankerde bekostigingssystematiek voor het jaar 2005. Namens eiser is ter zitting desgevraagd medegedeeld dat verweerder het BIN als zodanig niet onjuist acht en derhalve niet opkomt tegen de inhoud daarvan. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om artikel 11 van het BIN inhoudelijk te toetsen.
Gelet op voorgaande overwegingen wordt het beroep ongegrond verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslist wordt als volgt.
III. Beslissing
De rechtbank:
- Verklaart het beroep ongegrond.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019 te 2500 EA 's-Gravenhage binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.
Aldus gegeven door mr. K. Wentholt, voorzitter en uitgesproken in het
openbaar op 13 februari 2008 door mr. K. Wentholt, in tegenwoordigheid van
mr. H.K. Naves, griffier.
mr. H.K. Naves mr. K. Wentholt
Afschrift verzonden op: