Uitspraak
Kenmerk: 03/141 BESLU
U I T S P R A A K
van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Assen op de voet van het bepaalde in titel 3 van hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in het geding tussen:
Stichting De Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen, verzoekster,
en
het college van Gedeputeerde Staten van Drenthe, verweerder.
I. Procesverloop
Bij besluit van 28 januari 2003 heeft verweerder een aanwijzingsbesluit genomen ex artikel 67 van de Flora- en faunawet (FF-wet) met betrekking tot het doden van vossen.
Verzoekster heeft bij brief van 29 janauri 2003 tegen dit besluit bij verweerder bezwaar gemaakt.
Bij brief van 17 februari 2003 is tevens namens verzoekster aan de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Verweerder heeft bij brief van 21 februari 2003 de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden, gevolgd door een verweerschrift bij brief van 25 februari 2003. Hiervan is een afschrift aan verzoekster verstuurd.
Het verzoek is behandeld ter zitting van de rechtbank op 12 maart 2003, alwaar verzoekster is verschenen in de persoon van [secretaris], secretaris van verzoekster en [gemachtigde].
Voor verweerder is verschenen I.J. Schotanus, werkzaam bij de provincie Drenthe.
Voorts is verschenen mr. A.G. Dijkhuis, werkzaam bij de Koninklijke Nederlandse Jagers Vereniging (KNJV).
II. Motivering
Algemeen
Ingevolge artikel 8:81 van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en bindt dit de rechtbank niet bij haar beslissing in die procedure.
Aangezien tijdig bezwaar is gemaakt tegen het besluit waarop het verzoek betrekking heeft en deze rechtbank in de hoofdzaak bevoegd zal zijn, is voldaan aan het connexiteitsvereiste. Hierbij wordt overwogen dat naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter het verzoek zich richt tegen een besluit van algemene strekking, waartegen ingevolge de Awb bezwaar en beroep mogelijk is. Voorts kan verzoekster, gelet op haar statutaire doelstelling naar het oordeel van de voorzieningenrechter in dit geschil als belanghebbende worden aangemerkt, waardoor de voorzieningenrechter tot de conclusie komt dat er ook overigens geen beletsel is om het verzoek om een voorlopige voorziening ontvankelijk te achten.
Feiten en omstandigheden
Bij brief van 27 december 2002 heeft de voorzitter provincie Drenthe van de KNJV verweerder gevraagd de houders van een jachtakte categorisch aan te wijzen om in afwijking van het bepaalde in de artikelen 9, 10, 11 en 12 van de FF-wet de stand van de vos te mogen beperken door middel van het gebruik van een hagelgeweer en een kogelbuks.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder ingevolge artikel 67 van de FF-wet besloten de gronden binnen de grenzen van de provincie Drenthe aan te wijzen als gronden bedoeld in genoemd artikel. Als personen of categorieën van personen als bedoeld in dit artikel zijn aangewezen de houders van een geldige jachtakte. Hierbij heeft verweerder bepaald dat deze personen de stand van vossen mogen beperken met het hagelgeweer en de kogelbuks vanaf ten minste nominaal kaliber .22 van zonopkomst tot zonsondergang ter voorkoming van schade aan flora en fauna en ter voorkoming van schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren. Verweerder heeft aan deze aanwijzing voorschriften verbonden. Verweerder heeft voorts bepaald dat het besluit vervalt met ingang van 1 februari 2004.
Standpunten partijen
Verzoekster stelt dat de aanwijzing een afwijking van de FF-wet toestaat zonder dat de noodzaak daarvoor is aangetoond, waarmee het besluit in strijd komt met het zorgvuldigheidsbeginsel. Volgens verzoekster had verweerder eerst moeten aantonen dat er daadwerkelijk sprake is van belangrijke schade - in de gehele provincie - aan fauna of vee. Verzoekster stelt dat verweerder evenmin aannemelijk heeft gemaakt dat er geen andere bevredigende oplossing is. Bovendien, aldus verzoekster, heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat het doden van vossen tot een bevredigende oplossing zal leiden. Volgens verzoekster is het zelfs mogelijk dat de aanwijzing een averechts effect zal hebben. Hierbij wijst verzoekster er op dat er geschoten mag worden gedurende een groot deel van het voortplantingsseizoen, waardoor deze activiteit de fauna, die verweerder juist wil beschermen, in ernstige mate zal verstoren.
Verzoekster vraagt om schorsing van de aanwijzing. In het verzoekschrift wijst verzoekster nog op het gegeven dat met de aanwijzing toestemming is gegeven om vossen te doden binnen gebieden die zijn aangewezen in het kader van de Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn, zonder dat hierbij op enige manier is getoetst aan artikel 6 van de Habitatrichtlijn.
Verweerder wijst er op dat hij onlangs heeft ingestemd met een ontwerp-besluit aanwijzing ex artikel 67 van de FF-wet met betrekking tot het doden van vossen met behulp van geweer en honden. Bij de inwerkingtreding van dit besluit zal, aldus verweerder, het bestreden besluit worden ingetrokken.
Verweerder stelt dat hij overweegt om het belang ter voorkoming van schade aan vee te schrappen in het ontwerp-besluit. Verweerder stelt dat ten aanzien van weidevogels geldt dat er een (andere) bevredigende oplossing ontbreekt, omdat het onmogelijk is om een weidevogelgebied af te rasteren.
Ten aanzien van de door verzoekster gestelde ontbrekende onderbouwing van de noodzaak van de aanwijzing, wijst verweerder allereerst op wetenschappelijk onderzoek en door hem ontvangen signalen, die niet eenduidig zijn. Verweerder stelt dat de predatie van vossen op weidevogels in delen van Drenthe meer dan 75% bedraagt. Verweerder wijst op de motie Schreijer-Pierik, waaruit blijkt dat de schade dusdanig uit de hand is gelopen dat ingrijpen noodzakelijk is. Vooruitlopend op een wetswijziging heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) de provincies een
mogelijkheid gegeven, aldus verweerder, om in te grijpen.
Volgens verweerder verbiedt de Habitatrichtlijn niet het jagen of het bestrijden van schade in speciale beschermingszones. Verweerder stelt dat de melding vooraf, het overleg met de terreinbeherende instantie en de toestemming van de grondgebruiker randvoorwaarden zijn voor een gebruik van de aanwijzing die er toe leiden dat de aanwezige waarden in de speciale beschermingszones niet worden aangetast. Worden de waarden, ondanks deze randvoorwaarden, in de zones toch bedreigd, dan kan verweerder op korte termijn het besluit aanpassen.
Verweerder stelt dat het terugdringen van de populatie vossen vlak voor het broedseizoen een methode is die tijdelijk de druk op de weidevogelstand kan reduceren.
Verweerder wijst voorts op kamervragen die zijn gesteld naar aanleiding van het bestreden besluit, waarop de minister heeft geantwoord. Verweerder is van mening dat het opstellen van een faunabeheerplan niet redelijk is, nu dit binnen afzienbare termijn niet meer nodig is door de in gang gezette wetswijziging. Bovendien verdraagt het spoedeisend belang tot aanwijzing van de vos zich volgens verweerder niet met het wachten op het opstellen van een faunabeheerplan door een faunabeheereenheid.
Toepasselijke regelgeving
Artikel 67 van de FF-wet luidt als volgt:
"1. Gedeputeerde staten kunnen bepalen dat, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat, in afwijking van het bepaalde in de artikelen 9, 11, 12, 50, 51 en 53, door door hen aan te wijzen personen of categorieën van personen de stand van bij ministeriële regeling aangewezen beschermde inheemse diersoorten of andere diersoorten of verwilderde dieren op door gedeputeerde staten aan te wijzen gronden kan worden beperkt:
a. in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;
b. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen bedrijfsmatige visserij en wateren of
d. ter voorkoming van schade aan flora en fauna.
2. Voorzover het beschermde inheemse diersoorten betreft, kan een bepaling als bedoeld in het eerste lid slechts worden getroffen indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort.
3. Gedeputeerde staten kunnen hun besluit, bedoeld in het eerste lid, afhankelijk stellen van een faunabeheerplan.
4.Gedeputeerde staten kunnen ten aanzien van één of meer van de door hen krachtens het eerste lid aangewezen personen of categorieën van personen bepalen dat zij toegang hebben tot alle krachtens het eerste lid aangewezen gronden. In dat geval zijn deze personen gerechtigd zich daartoe zonodig met behulp van de sterke arm toegang te verschaffen.
5. Gedeputeerde staten kunnen bepalen hetgeen met de ingevolge het eerste lid bemachtigde dieren dient te geschieden.
6. Bij een regeling als bedoeld in het eerste lid, kan worden bepaald dat het verboden is dieren behorende tot een krachtens dat lid aangewezen soort onder zich te hebben.
7. Alvorens een ministeriële regeling als bedoeld in het eerste lid vast te stellen, te wijzigen of in te trekken, stelt Onze Minister het Faunafonds in de gelegenheid over het ontwerp daarvan zijn oordeel te geven.".
Een ministeriële regeling als bedoeld in artikel 67, eerste lid, van de FF-wet is de Regeling beheer en schadebestrijding dieren, welke laatstelijk is gewijzigd bij besluit van 18 december 2002 (Stcrt. 2002, 246). Sindsdien is ingevolge artikel 2 van de Regeling juncto de bij deze regeling behorende bijlage de vos aangewezen als diersoort als bedoeld in artikel 67, eerste lid, van de FF-wet.
Beoordeling
De voorzieningenrechter stelt voorop dat er sprake is van een voldoende spoedeisend belang voor een inhoudelijke beoordeling van het verzoek. Hierbij heeft de voorzieningenrechter acht geslagen op de werking van het bestreden besluit en de verklaring van de zijde van verweerder ter zitting omtrent het te nemen besluit op bezwaar, de voorbereiding daarvan en verweerders voornemen daarbij omtrent het nemen van een nieuwe of gewijzigde aanwijzing.
Verweerder heeft de aanwijzing gegeven ter voorkoming van schade aan flora en fauna en ter voorkoming van schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren. In deze procedure heeft verweerder reeds aangegeven dat, in het kader van een nieuwe dan wel gewijzigde aanwijzing, het belang van het voorkomen van schade aan vee, zal komen te vervallen. Hiermee heeft verweerder in feite al aangegeven dat het bestreden besluit voor wat betreft dit belang niet langer door hem wordt gedragen. Voorts heeft verweerder aangegeven dat de aanwijzing aan nadere beperkingen zal worden onderworpen, die nader zullen worden bepaald, mede naar aanleiding van de zienswijzen die thans in het kader van de voorbereidingsprocedure van de nieuwe aanwijzing door belanghebbenden naar voren zijn gebracht.
In het kader van het verzoek om een voorlopige voorziening dient te worden beoordeeld of de bij het besluit van 28 januari 2003 gegeven aanwijzing ingevolge artikel 67 van de FF-wet te zijner tijd naar verwachting in rechte zal kunnen worden gehandhaafd. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
De FF-wet biedt een kader voor bescherming van in het wild levende planten en dieren. Hiertoe behoort de vos. De bescherming en daarmee het verbod op het doden dan wel het vernietigen van flora en fauna staat voorop. In de wet zijn vervolgens mogelijkheden opgenomen, waarbij op (onder meer) het verbod om inheemse dieren te doden (artikel 9 van de FF-wet) een uitzondering kan worden gemaakt door het verlenen van een vrijstelling, ontheffing of door het geven van een aanwijzing.
Uit de Memorie van Toelichting (MvT) van de FF-wet komt naar voren dat deze wet tot stand is gekomen op basis van de wens om de in Nederland aanwezige flora en fauna in stand te houden, welke wens stoelt op de ethische erkenning van het autonome bestaansrecht van in het wild levende planten en dieren en uit het besef dat zij een onvervangbaar onderdeel zijn van het ecosysteem. Voorts is deze wet gebaseerd op de wens tot het behoud van de genetische variatie en de rijkdom aan flora en fauna. Dit betekent dat de in de wet neergelegde bescherming niet alleen geldt voor dier- en plantsoorten die met uitsterving worden bedreigd.
Het uitgangspunt van de wet maakt duidelijk dat het maken van een uitzondering op de in de wet opgenomen verboden weloverwogen dient plaats te vinden. Dit dient te gebeuren bij de voorbereiding van een besluit tot het maken van een uitzondering en moet kunnen worden teruggevonden in de motivering daarvan. Het belang hiervan is ook tot uitdrukking gebracht in de redactie van de verschillende bepalingen op grond waarvan een dergelijke uitzondering mogelijk is.
In casu is de in artikel 67 van de FF-wet aan verweerder gegeven bevoegdheid aan de volgende beperkingen onderworpen:
- er dient geen andere bevredigende oplossing te bestaan (artikel 67, eerste lid);
- een aanwijzing kan alleen plaatsvinden ter bescherming van een (of meerdere) in artikel 67, eerste lid, van de wet genoemde belangen;
- voor zover het een inheemse diersoort betreft (hetgeen het geval is) dient er geen afbreuk te worden gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort (artikel 67,tweede lid).
Voorts is in de wet opgenomen dat verweerder zijn besluit afhankelijk kan stellen van een faunabeheerplan (artikel 67, derde lid).
De hiervoor onder de drie aandachtstreepjes aangegeven beperkingen zijn dwingend in de wet opgenomen en dienen derhalve bij het gebruik maken van de bevoegdheid van artikel 67, eerste lid, van de FF-wet in de voorbereiding van het besluit tot aanwijzing en in de daarbij te maken belangenafweging een rol te spelen. Voorts dient in de motivering van het besluit tot uitdrukking te komen dat aan deze beperkingen wordt voldaan. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter vertoont het bestreden besluit op al deze punten gebreken.
Aan de hand van het besluit en aan de hand van de overgelegde stukken is niet gebleken dat verweerder alle relevante informatie heeft verzameld om een volledige afweging van de belangen te kunnen maken. Voor zover de voorzieningenrechter dat kan vaststellen, heeft verweerder voor het eerst bij zijn voornemen om tot een nieuwe dan wel gewijzigde aanwijzing te komen een voorbereidingsprocedure doorlopen, waarbij belanghebbenden in de gelegenheid zijn gesteld zienswijzen in te brengen. Ter zitting is van de zijde van verweerder aangegeven dat de nu ingebrachte zienswijzen zeer uitvoerig en uiteenlopend zijn en bepaalde vragen oproepen. Ook hieruit blijkt reeds dat het bestreden besluit tot stand is gekomen op basis van een onvolledige belangenafweging.
Voorts ontbeert het bestreden besluit een deugdelijke motivering met name voor wat betreft de vraag of er geen andere bevredigende oplossing bestaat en of de aanwijzing daadwerkelijk noodzakelijk is ter bescherming van de in het besluit genoemde belangen. In het verweerschrift als ook ter zitting is van de zijde van verweerder hierover wat meer aangedragen. De voorzieningenrechter is echter van oordeel dat hiermee nog niet voldoende is onderbouwd dat de maatregel, ter bescherming van alle in het besluit genoemde belangen, noodzakelijk is. Hierbij wordt overwogen dat de door verweerder genoemde onderzoeksgegevens gemotiveerd door verzoekster zijn weerlegd.
Een deugdelijke motivering is hier des te meer van belang, nu verweerder bij het gebruik maken van zijn bevoegdheid tot het geven van een aanwijzing geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om een faunabeheerplan op te (laten) stellen. Een dergelijke faunabeheerplan dient ter onderbouwing van de besluitvorming, waardoor een zorgvuldige besluitvorming in grotere mate is gegarandeerd.
Voor zover verweerders besluit is ingegeven door de verwachte wetswijziging betreffende het uitbreiden van artikel 65 van de FF-wet en het uitgangspunt dat onderhavige aanwijzing een tijdelijke maatregel is vooruitlopend op die wetswijziging, overweegt de voorzieningenrechter dat deze wetswijziging nog zeer prematuur is om op grond daarvan met een grote mate van zekerheid te kunnen stellen dat deze wetswijziging zal worden doorgevoerd. Hierbij heeft de voorzieningenrechter mede acht geslagen op gegevens van het Ministerie van LNV van begin 2002 omtrent de vraag of en in hoeverre de vossen de stand van met name de weidevogels beïnvloeden.
De voorzieningenrechter concludeert derhalve dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het in artikel 3:2 van de Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel. Het besluit ontbeert voorts een deugdelijke motivering, waardoor het eveneens in strijd komt met artikel 3:46 van de Awb. Verweerder is thans voornemens een nieuwe aanwijzing te nemen, waarbij verweerder de gegevens betrekt die afkomstig zijn van de ingebrachte zienswijzen alsmede het advies van de bezwaarschriftencommissie die verzoekster reeds in het kader van onderhavige bezwaarprocedure heeft gehoord. Hierdoor zal naar alle waarschijnlijkheid een besluit kunnen worden genomen dat de toets van artikel 3:2 van de Awb zal kunnen doorstaan. Verweerder dient voorts bij het besluit op bezwaar de door verzoekster aangedragen argumenten ter bestrijding van de noodzaak van de aanwijzing gemotiveerd en onderbouwd met onderzoeksgegevens te weerleggen. Bovendien zal bij het besluit op bezwaar blijk moeten worden gegeven van een beoordeling ingevolge (artikel 6 van) de Habitatrichtlijn, voor zover deze is vereist. Alsdan zou gesproken kunnen worden van een besluit dat wordt gedragen door een deugdelijke motivering.
In het vorenstaande wordt aanleiding gezien het verzoek om een voorlopige voorziening toe te wijzen en het bestreden besluit te schorsen. Omdat de geconstateerde gebreken naar verwachting bij besluit op bezwaar kunnen worden geheeld, ziet de voorzieningenrechter aanleiding de schorsing te beperken tot zes weken na de datum van bekendmaking van het besluit op bezwaar.
Voorts wordt er aanleiding gezien verweerder te veroordelen in de kosten die verzoekster redelijkerwijs in verband met de behandeling van haar verzoek heeft moeten maken. Deze kosten zijn onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 34,--, zijnde reiskosten. Van overige kosten is niet gebleken.
III. Beslissing
De voorzieningenrechter:
I. wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe en schorst het bestreden besluit;
II. bepaalt dat deze schorsing voortduurt tot zes weken na de datum van bekendmaking van het besluit op bezwaar;
III. veroordeelt verweerder in de kosten van verzoekster ten bedrage van € 34,--;
IV. bepaalt dat verweerder het door verzoekster betaalde griffierecht ad € 218,-- aan haar vergoedt;
V. wijst de provincie Drenthe aan als de rechtspersoon die de onder III en IV genoemde bedragen dient te betalen.
Aldus gegeven door mr. T.F. Bruinenberg, voorzieningenrechter en uitgesproken in het openbaar op 14 maart 2003 door mr. T.F. Bruinenberg, in tegenwoordigheid van mr. A. Verweij, griffier.
mr. A. Verweij mr. T.F. Bruinenberg
Afschrift verzonden op: