Uitspraak
Kenmerk: 02/897 WOB
U I T S P R A A K
van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Assen op de voet van het bepaalde in titel 3 van hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap Hazewinkel Pers BV , en
2. [verzoeker], respectievelijk gevestigd te Groningen en wonende te [woonplaats], verzoekers,
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Emmen, verweerder.
I. Procesverloop
Bij besluit van 8 oktober 2002 heeft verweerder het door verzoeker sub 2 gedane verzoek om inzage in de documenten die betrekking hebben op de garantstelling voor de lening van € 1.8 miljoen aan de betaald voetbal organisatie Emmen (verder: de BVO), geweigerd.
Namens verzoekers heeft mr. P.J.G.G. Sluyter, advocaat te Assen, bij brief van 24 oktober 2002 tegen dit besluit bij verweerder bezwaar gemaakt.
Bij brief van diezelfde datum is tevens namens verzoekers aan de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
De BVO heeft bij brief van 29 oktober 2002 laten weten als partij aan het geding deel te willen nemen.
Verweerder heeft bij brief van 4 november 2002 de op de zaak betrekking hebbende stukken alsmede een verweerschrift ingezonden.
Bij brief van 6 november 2002 heeft verweerder de in geding zijnde stukken met betrekking tot de garantstelling overgelegd onder de mededeling als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb, dat uitsluitend de voorzieningenrechter kennis zal mogen nemen van deze stukken.
Partijen hebben, voor zover niet door hen ingediend, een afschrift ontvangen van de gedingstukken, niet zijnde de stukken waarop de geheimhouding betrekking heeft.
Het verzoek is behandeld ter zitting van de rechtbank op 13 november 2002, alwaar verzoekers in de persoon van [verzoeker] zijn verschenen, bijgestaan door mr. Sluyter, voornoemd.
Voor verweerder zijn, daartoe ambtshalve opgeroepen, verschenen J.T. Oosterhoff en C.M. de Widt, medewerkers van de afdeling Bestuur en Beleid van de Bestuursstaf van de gemeente Emmen.
Voor BVO is niemand verschenen.
II. Motivering
Algemeen
Ingevolge artikel 8:81 van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en bindt dit de rechtbank niet bij haar beslissing in die procedure.
Aangezien tijdig beroep is ingesteld tegen het besluit waarop het verzoek betrekking heeft en deze rechtbank in de hoofdzaak bevoegd zal zijn, is voldaan aan het connexiteitsvereiste. Betreffende de ontvankelijkheid van het verzoek wordt het volgende overwogen.
Met betrekking tot verzoeker sub 1 wordt betwijfeld of hij kan worden ontvangen in de bezwaarprocedure en daarmee in onderhavige procedure. Hierbij heeft de voorzieningenrechter acht geslagen op het gegeven dat het onderliggende Wob-verzoek alleen is ingediend door verzoeker sub 2 en het bestreden besluit ook alleen aan hem is gericht. Verweerder zal dit aspect mee moeten nemen bij het besluit op bezwaar. Nu ten aanzien van het verzoek van verzoeker sub 2 geen beletselen zijn gebleken om zijn verzoek ontvankelijk te achten, gaat de voorzieningenrechter in het onderstaande over tot een inhoudelijke beoordeling van dit verzoek.
Alvorens daartoe over te gaan, wordt echter nog overwogen dat overeenkomstige toepassing is gegeven aan artikel 8:29, lid 3, van de Awb, waarbij de voorzieningenrechter heeft bepaald dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de stukken die verweerder bij brief van 6 november 2002 heeft ingezonden. Nu van het tegendeel niet is gebleken alsmede overwegende dat een weigering niet in het belang van verzoekers wordt geacht, wordt de toestemming als bedoeld in artikel 8:29, lid 5, van de Awb geacht te zijn verleend.
Feiten en omstandigheden
Door de raad van de gemeente Emmen is bij besluit van 27 juni 2002 aan de BVO een lening ad € 1.800.000,- verstrekt. Daarbij is -onder meer- als voorwaarde gesteld dat sprake moet zijn van een gegarandeerde borgstelling voor de gehele lening door rechts- en/of natuurlijke personen voordat het als geclausuleerd bestempelde bedrag ad
€ 900.000,- wordt uitbetaald, in welk geval het rentepercentage voor de gehele lening 5,5% bedraagt.
Verzoeker sub 2 heeft zich in zijn hoedanigheid van verslaggever van het Dagblad van het Noorden, bij brief van 27 september 2002 tot verweerder gewend met het verzoek om inzage in de documenten die betrekking hebben op garantstelling voor voormelde lening. Verzoeker sub 2 heeft zich daarbij beroepen op de Wet openbaarheid van bestuur (verder: de Wob) en heeft voorts aangegeven van mening te zijn dat het algemeen belang van die informatie zwaarder weegt dan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de (rechts)persoon die zich garant heeft gesteld.
Bij het thans bestreden besluit van 8 oktober 2002 heeft verweerder dit verzoek afgewezen. Kort samengevat heeft verweerder daartoe overwogen dat in dit geval het bepaalde in artikel 10, eerste lid, sub c, van de Wob aan de orde is.
Voorts heeft verweerder aangegeven dat in het kader van het bepaalde in artikel 10, tweede lid, sub e, van de Wob een belangenafweging is gemaakt en dat men van oordeel is dat de borg niet bekend gemaakt dient te worden, omdat deze behalve zijn identiteit ook direct en indirect financiële gegevens beschikbaar heeft gesteld waarvan het niet wenselijk is dat deze in de openbaarheid verschijnen.
Standpunten van partijen
Verzoekers stellen zich op het standpunt dat verweerder in strijd met de Wob de verzochte inzage weigert.
Volgens verzoekers kan het bepaalde in artikel 10, eerste lid, sub c, van de Wob de weigering niet rechtvaardigen, nu van bedrijfsgegevens in de zin van dat artikellid slechts sprake is indien en voorzover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden gelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van producten of de kring van afnemers en leveranciers. Verzoekers wijzen in dit verband op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS), zoals gepubliceerd in AB 1998, 435. Verzoekers zijn van mening dat andere uit documenten blijkende gegevens, waaronder in casu de identiteit van de borg en de voorwaarden waaronder de garantstelling is verstrekt niet met toepassing van voormeld artikellid buiten de openbaarheid kunnen worden gehouden.
Voorts doen verzoekers aanvoeren dat een groot belang bestaat bij de open(baar)heid ten aanzien van de identiteit van de borg en de voorwaarden waaronder deze zekerheid heeft verstrekt. Op geen enkele wijze valt, aldus verzoekers, in te zien dat het bekend worden van deze gegevens (onlosmakelijk) tot gevolg heeft dat de door de borg verstrekte directe en indirecte financiële gegevens worden geopenbaard.
Verzoekers stellen zich op het standpunt dat de belangenafweging mank gaat.
Met betrekking tot het in deze vereiste spoedeisende belang voeren verzoekers aan dat de kwestie thans actueel is. Verzoekers leggen in dit verband een aantal persberichten over.
Verweerder voert aan dat de opvatting van verzoekers met betrekking tot de definitie van bedrijfsgegevens te eng is en dat ook andere (financiële) gegevens tot de bedrijfs- en fabricagegegevens dienen te worden gerekend. Verweerder verwijst hierbij naar jurisprudentie van de toenmalige Afdeling rechtspraak van de Raad van State.
Voorts wijst verweerder erop dat ook het bepaalde in artikel 10, eerste lid, sub d, van de Wob een weigeringsgrond op kan leveren en dat dit mogelijk kan leiden tot een aanvulling van de motivering in het kader van de heroverweging van het bestreden besluit.
Ten aanzien van de weigeringsgrond, zoals neergelegd in artikel 10, tweede lid, sub e, van de Wob merkt verweerder op dat het daarbij gaat om een naar aard private aangelegenheid. Verweerder is van mening dat het belang van de borg zwaarder weegt dan het publieke belang van de openbaarheid. Verweerder acht het begrijpelijk dat de borg niet met naam en toenaam in de openbaarheid wil treden, aangezien het nog maar de vraag is of er ooit een beroep op de borg zal worden gedaan.
Verweerder wijst erop dat de stukken op grond van de Gemeentewet, onder het opleggen van een geheimhoudingsverplichting, voor de leden van de raad van de gemeente Emmen ter inzage zijn gelegd, waarmee, aldus verweerder, de controle op de democratische besluitvorming kan plaatsvinden.
Toepasselijke regelgeving
Ingevolge het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van de Wob, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Op voet van het bepaalde in artikel 10, eerste lid, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge de Wob achterwege voor zover dit:
a. en b. (...)
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
Ingevolge het bepaalde in lid 2 van voormeld artikel blijft het verstrekken van informatie ingevolge de Wob eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen onder meer de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
Beoordeling
Gesteld voor de beantwoording van de vraag of er aanleiding bestaat de gevraagde voorlopige voorziening te treffen overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
Verweerder heeft zijn weigering gebaseerd op zowel een absolute als een relatieve weigeringsgrond van de Wob. Daarnaast heeft verweerder in het verweerschrift aangegeven dat er een tweede absolute weigeringsgrond aan de weigering ten grondslag moet worden gelegd, welke in het kader van de heroverweging zal kunnen worden meegenomen in de motivering.
De voorzieningenrechter onderwerpt allereerst de twee absolute weigeringsgronden aan zijn voorlopig oordeel. Gezien het absolute karakter hiervan wordt hierbij vooropgesteld dat restrictief met deze gronden dient te worden omgegaan. Met inachtneming van deze terughoudendheid overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
Artikel 10, lid 1, onder c: bedrijfs- en fabricagegegevens
Blijkens de jurisprudentie van de ABRS en haar voorgangster de Afdeling rechtspraak is slechts van bedrijfs- en fabricagegegevens sprake indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigenheden kunnen worden gelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers.
Namens verweerder is ter zitting (nader) toegelicht dat het begrip gegevens over de technische bedrijfsvoering naar zijn opvatting ook betrekking heeft op gegevens met betrekking tot de financiële administratie en de wijze van omzet van geld. Volgens verweerder is dit afhankelijk van de aard van het bedrijf ("een bedrijf dat geld maakt") en zou deze uitleg in casu van toepassing kunnen zijn.
In het midden wordt gelaten of deze opvatting van verweerder omtrent voormeld begrip juist is. Overwogen wordt dat, ook indien deze juist zou zijn, de onderliggende vertrouwelijke stukken dergelijke gegevens niet bevatten. Het gaat naar het oordeel van de voorzieningenrechter te ver om de wel in de stukken voorkomende gegevens onder voormeld begrip te brengen met als gevolg dat een beroep op deze weigeringsgrond gerechtvaardigd zou kunnen zijn.
Artikel 10, lid 1, onder d: persoonsgegevens als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wnp)
Veweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat financiële gegevens van een natuurlijke persoon niet op straat behoren te komen liggen. Verweerder is van mening dat de financiële gegevens ook onder de gegevens als bedoeld in de Wnp vallen.
In de Wnp wordt een definitie gegeven omtrent het begrip persoonsgegevens: elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon.
Uit de Memorie van Toelichting (MvT) bij dit artikel blijkt dat aansluiting is gezocht bij de definitiebepaling van de EG-richtlijn 95/46 en dat dit begrip betrekking heeft op alle gegevens die informatie kunnen verschaffen over een identificeerbare natuurlijke persoon.
De persoonsgegevens waarnaar in artikel 10, lid 1, onder d, van de Wob wordt verwezen zijn vermeld in artikel 16 van de Wnp. Dit artikel bevat een verbod op verwerking van de in deze bepaling genoemde persoonsgegevens.
De voorzieningenrechter overweegt dat, nu het hier gaat om een verbodsbepaling en ook uit de redactie van deze bepaling niet anders kan worden afgeleid, de opsomming van de met name genoemde persoonsgegevens in deze bepaling limitatief is bedoeld. Deze opsomming is een beperking ten opzichte van het ruime begrip persoonsgegevens als bedoeld in artikel 1, onder a, van de Wnp. Het ligt voorts niet in de rede om een verbodsbepaling ruim op te vatten en daar, zo nodig, ook andere dan de daarin genoemde gegevens te scharen. Steun voor deze opvatting is ook te vinden in de MvT.
De MvT bij artikel 16 van de Wnp geeft aan dat in dit artikel de grondgedachte van artikel 8 van de EG-richtlijn is geïmplementeerd, namelijk dat de verwerking van specifiek in de richtlijn opgesomde gevoelige persoonsgegevens door de lidstaten moet worden verboden. Hieruit volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat de opsomming in de richtlijn en in navolging daarvan in artikel 16 van de Wnp limitatief is bedoeld. In EG-verband is het wenselijk en noodzakelijk geacht om op dit punt harmonisatie toe te passen en een verbod te laten gelden voor de met name in artikel 8 van de richtlijn genoemde persoonsgegevens. Niet gebleken is dat de Nederlandse wetgever heeft beoogd een meer omvattend verbod op te nemen dat zich mede uitstrekt tot gegevens die niet in artikel 16 van de Wnp zijn genoemd.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter vallen de financiële gegevens niet onder het verbod van artikel 16 van de Wnp en daarmee ook niet onder artikel 10, lid 1, sub d, van de Wob.
Uit het vorenstaande volgt dat de voorzieningenrechter van oordeel is dat de weigering naar verwachting in rechte niet in stand zal kunnen worden gelaten op basis van de vorengenoemde gronden.
Met betrekking tot de resterende relatieve weigeringsgrond wordt het volgende overwogen.
Artikel 10, lid 2, onder e: eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer
Het gaat in dit verband om de naam/namen en adres- en bankgegevens, gekoppeld aan de (reeds bekende) financiële informatie.
Onder verwijzing naar de uitspraak van de ABRS d.d. 25 april 2000, gepubliceerd in AB 2000/210, overweegt de voorzieningenrechter dat hij er op voorhand niet van overtuigd is dat de weigering op deze grond niet in stand kan worden gelaten. In deze uitspraak ging het om de privacy van een publieke ambtsdrager, waarbij de Afdeling heeft geoordeeld dat zij het in ieder geval gerechtvaardigd acht dat strikt persoonlijke gegevens als huisadres en privé-bankrekeningnummer worden doorgehaald. Wanneer het niet gaat om een publieke ambtsdrager rijst de vraag of de vertrouwelijkheid ten aanzien van privacy-gevoelige gegevens wellicht nog verder strekt. Verweerder zal dit bij het besluit op bezwaar moeten meenemen in zijn overwegingen. De voorzieningenrechter laat voorts nog in het midden of in het onderhavige geval de verstrekking van alle informatie geweigerd moet worden of dat kan worden volstaan met het "weglakken" van privacy-gevoelige informatie op de desbetreffende documenten, waarna deze documenten verstrekt kunnen worden.
Bij het vorenstaande heeft voorzieningenrechter mede in ogenschouw genomen dat uit MvT van de Wob volgt dat geen informatie wordt verstrekt over gegevens van persoonlijke aard, door burgers aan de overheid verstrekt in het vertrouwen dat deze alleen door de overheid worden gebruikt voor het doel dat bij het verschaffen wordt beoogd, indien de vertrouwelijkheid van deze informatie zwaarder weegt dan het publieke belang van de openbaarheid.
Hieruit volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat enerzijds een verzoek tot geheimhouding niet zonder meer leidt tot de conclusie dat een dergelijk verzoek alleen niet voldoende is om de geheimhouding in acht te nemen. Anderzijds blijkt dat ook bij een dergelijk verzoek alsnog een belangenafweging zal dienen plaats te vinden. Het is deze belangenafweging die bij het besluit op bezwaar nadrukkelijk aan de orde dient te komen. Daarbij zal verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook de vraag dienen te betrekken of en in welke mate een rol speelt dat een private persoon zich welbewust mengt in een (gevoelige) publieke zaak.
Op grond van het vorenstaande concludeert de voorzieningenrechter dat thans niet zonder meer vaststaat dat de weigeringsgrond van artikel 10, lid 2, onder e, van de Wob ten onrechte aan onderhavige weigering ten grondslag is gelegd. Gelet hierop alsmede gelet op de te onstane onomkeerbare situatie bij toewijzing van het verzoek wordt het verzoek afgewezen. Hierbij heeft de voorzieningenrechter mee laten wegen dat de gestelde spoedeisendheid niet van dien aard is dat thans alleen op grond daarvan het treffen van een voorlopige voorziening noodzakelijk is.
Onder deze omstandigheden worden geen termen aanwezig geacht voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten.
III. Beslissing
De voorzieningenrechter:
wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
Aldus gegeven door mr. A.T. de Kwaasteniet, voorzieningenrechter en uitgesproken in het openbaar op
door mr. A.T. de Kwaasteniet, in tegenwoordigheid van mr. A. Verweij, griffier.
mr. A. Verweij mr. A.T. de Kwaasteniet
Afschrift verzonden op: