Uitspraak
Kenmerk: 02/667 WRO
U I T S P R A A K
van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Assen op de voet van het bepaalde in titel 3 van hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in het geding tussen:
de Stichting Het Drentse Landschap, gevestigd te Assen, verzoekster,
en
Het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente De Wolden, verweerder.
I. Procesverloop
Bij brief van 8 augustus 2002 is namens verzoekster aan de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ter zake van de op 2 juli 2002 (verzonden d.d. 15 juli 2002) onder toepassing van artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) verleende vrijstelling en bouwvergunning voor het oprichten van een woning met bijgebouw op het perceel Bloemberg 20 te Veeningen.
Namens verzoekster is het verzoek om een voorlopige voorziening bij brief van 27 augustus 2002 aangevuld.
De vergunninghouder, [vergunninghouder], heeft zich als partij in onderhavige geding gevoegd.
Het college van gedeputeerde staten van de provincie Drenthe is ambtshalve als partij in het geding ter zake van het besluit van 2 juli 2002 aangemerkt.
Verweerder heeft bij brief van 29 augustus 2002 de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden. Deze stukken zijn in afschrift aan de gemachtigde van verzoekster en aan de vergunninghouder verstuurd.
Op 4 september 2002 is op de griffie van de rechtbank per post het verweerschrift d.d. 2 september 2002 binnengekomen, welke verweerder per fax aan de andere partijen heeft verstuurd.
Het verzoek is behandeld ter zitting van de rechtbank op woensdag 4 september 2002, alwaar verzoekster is verschenen bij gemachtigde mr. P.J.G.G. Sluyter, advocaat te Assen.
Verweerder, daartoe ambtshalve opgeroepen, is verschenen bij gemachtigden J.T. Botke en G.A. Ebels, medewerkers van de gemeente De Wolden, A. van der Ziel-Nauta, wethouder van de gemeente, en F. Pentenga, architect-adviseur van het Drents Plateau, voorheen Het Drentse Welstandstoezicht.
Voorts zijn verschenen [vergunninghouder] en [vergunninghouder].
Namens gedeputeerde staten is niemand verschenen.
II. Motivering
Algemeen
Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en bindt dit de rechtbank niet bij haar beslissing in die procedure.
Aangezien tijdig bezwaar is gemaakt tegen het besluit waarop het verzoek betrekking heeft en deze rechtbank in de hoofdzaak bevoegd zal zijn, is voldaan aan het connexiteitsvereiste. Ook overigens is er geen beletsel het verzoek om een voorlopige voorziening ontvankelijk te achten.
Feiten en omstandigheden
Bij brief van 21 februari 2000 heeft verweerder [vergunninghouder] en [vergunninghouder] (hierna: [vergunninghouder]) op hun verzoek medegedeeld dat er in beginsel bereidheid bestaat om medewerking te verlenen aan vernieuwing van de opstallen op het perceel Bloemberg 20 te Veeningen.
Op 10 mei 2000 en 5 juli 2000 heeft het Het Drentse Welstandstoezicht verweerder negatief geadviseerd over een namens [vergunninghouder] ingediend bouwplan voor het oprichten van een woning op het perceel Bloemberg 20.
Op 6 maart 2001 heeft verweerder van [vergunninghouder] een bouwaanvraag ontvangen voor het oprichten van een woonhuis met vrijstaande berging op het perceel Bloemberg 20 te Veeningen.
In haar advies van 14 maart 2001 heeft Het Drentse Welstandstoezicht verweerder geadviseerd voornoemd bouwplan in het kader van de beoordeling aan de redelijke eisen van welstand aanvaardbaar te achten, waarbij een opmerking is gemaakt over het dak van de te bouwen woning en het daarbij te gebruiken materiaal.
Bij brief van 19 maart 2001 heeft verweerder [vergunninghouder] van voornoemd advies in kennis gesteld en verzocht het bouwplan aan dit advies aan te passen.
Op 21 maart 2001 heeft verweerder van [vergunninghouder] een aanvraag voor een sloopvergunning ontvangen betreffende de opstallen op het perceel Bloemberg 20 te Veeningen.
Bij besluit van 3 april 2001 (verzonden d.d. 6 april 2001) heeft verweerder [vergunninghouder] de gevraagde sloopvergunning verleend.
In de periode van 3 tot en met 23 mei 2001 hebben de plannen voor nieuwbouw en vervanging van de bestaande opstallen op voornoemd perceel voor een ieder ter inzage gelegen.
Bij brief van 16 mei 2001 heeft verzoekster tegen deze plannen bezwaar gemaakt dan wel haar bedenkingen ingediend. Betreffende de sloop van de bestaande opstallen heeft verzoekster onder meer opgemerkt dat zij om de in de brief genoemde redenen hiertegen ernstige bezwaren heeft.
Op 15 augustus 2001 heeft verzoekster een gesprek gehad met de portefeuille houdend wethouder betreffende de plannen omtrent het perceel Bloemberg 20.
De gemeenteraad van De Wolden heeft op 30 augustus 2001 verklaard dat er een wijziging van het bestemmingsplan "Buitengebied" van de voormalige gemeente Zuidwolde wordt voorbereid voor het perceel Bloemberg 20 te Veeningen, een en ander zoals aangegeven op de bij het besluit behorende tekening. De raad heeft voorts verklaard dat dit besluit op 6 september 2001 in werking treedt. De publicatie van dit besluit heeft plaatsgevonden op 5 september 2001.
Op 5 september 2001 heeft verweerder tevens via publicatie in de Wolder Courant zijn voornemen kenbaar gemaakt om (met toepassing van artikel 19 van Pro de WRO) vrijstelling te verlenen voor de bouw van een woonhuis met vrijstaande berging ter vervanging van de bestaande boerderij met bijgebouwen op het perceel Bloemberg 20 te Veeningen.
Verzoekster heeft hiertegen, onder verwijzing naar haar brief van 16 mei 2001, haar zienswijze ingediend.
Verweerder heeft op 20 november 2001 de benodigde verklaring van geen bezwaar aangevraagd bij het college van gedeputeerde staten. Bij brief van 11 december 2001 heeft verweerder verzoekster hiervan in kennis gesteld.
Bij brief van 31 januari 2002 heeft Het Drentse Welstandstoezicht verweerder een nadere toelichting gegeven bij het afgegeven welstandsadvies d.d. 14 maart 2001 ten aanzien van onderhavig bouwplan.
Bij brief van 1 februari 2002 heeft het college van gedeputeerde staten verweerder geïnformeerd dat het voornemen bestaat om de gevraagde verklaring van geen bezwaar te weigeren, gelet op het advies van de Werkcommissie Afwijking Bestemmingsplannen van de provincie d.d. 8 januari 2002 (zoals verwoord in de brief van 29 januari 2002 van de commissie). Verweerder wordt in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze tegen dit voornemen kenbaar te maken.
Bij brief van 5 maart 2002 heeft verweerder het college van gedeputeerde staten zijn zienswijze medegedeeld en daarbij te kennen gegeven dat hij geen grond ziet voor het weigeren van de gevraagde verklaring wegens strijd met een goede ruimtelijke onderbouwing.
Bij brief van (eveneens) 5 maart 2002 heeft [vergunninghouder] zijn zienswijze omtrent het voornemen aan het college van gedeputeerde staten kenbaar gemaakt.
Bij brief van 13 juni 2002 aan verweerder heeft het college van gedeputeerde staten de gevraagde verklaring van geen bezwaar verleend.
Verweerder heeft op 2 juli 2002 besloten onder toepassing van artikel 19 van Pro de WRO vrijstelling en bouwvergunning te verlenen voor het oprichten van een woonhuis met bijgebouw op het perceel Bloemberg 20 te Veeningen. Bij brief van 15 juli 2002 is verzoekster hiervan in kennis gesteld.
Verzoekster heeft tegen dit besluit, op nader in te dienen gronden, bij brief van 8 augustus 2002 bezwaar gemaakt.
Standpunten partijen
Verzoekster stelt dat het perceel Bloemberg 20 aan de rand van het Reestdalgebied ligt en dat dit gebied wordt gekenmerkt door landschappelijke en cultuurhistorische waarden. Verzoekster heeft in dit gebied bezittingen in de vorm van boerderijen en gronden en heeft haar beleid gericht op uitbreiding van deze bezittingen in het Reestdal. Verzoekster stelt er belang bij te hebben dat de randen van het gebied goed planologisch worden beschermd.
Verzoekster wijst op het Provinciaal Omgevingsplan (POP) waarin (onder meer) wordt gesteld dat waardevolle bebouwing zoveel mogelijk in haar oorspronkelijke vorm in stand dient te worden gehouden en dat de aandacht ook uitgaat naar minder in het oog springende gebouwen die mede beeldbepalend zijn. Verzoekster stelt dat onderhavige bestaande boerderij een ontginningsboerderij is die ligt op de rand van het Reestdal. Kenmerkend en essentieel voor het Reestdal is volgens verzoekster de samenhang tussen het cultuurlandschap en de bebouwing, waarbij zij stelt dat de boerderijen een onlosmakelijk deel zijn van het landschap. Aan de bebouwing is de geschiedenis van het landschap af te lezen en ontleent het mede hieraan zijn identiteit, aldus verzoekster. In het Reestdal is volgens verzoekster een beeld bestaan waardoor het hoofdgebouw niet gesloopt mag worden.
Volgens verzoekster heeft het college van gedeputeerde staten het advies van de Werkcommissie Afwijking Bestemmingsplannen op ontoereikende gronden gepasseerd. De Werkcommissie heeft er volgens verzoekster (mede) op gewezen dat het bouwplan onvoldoende rekening houdt met de Drentse karakteristieke bebouwing in de directe omgeving. Er is geen sprake van een gebiedsgerichte afstemming.
Verzoekster is van mening dat de kwetsbaarheid van het gebied meebrengt dat een bestemmingsplanprocedure is aangewezen om tot een voldoende afgewogen besluitvorming te komen. Volgens verzoekster is het college van gedeputeerde staten ook op ontoereikende gronden er aan voorbij gegaan dat van onderhavige plannen een ongewenste precedentwerking uitgaat.
Verweerder beaamt verzoeksters stelling dat het Reestdalgebied en de beekdalbegeleidende weg (de Bloemberg) bekend staan om hun landschappelijke en cultuurhistorische waarden. Verweerder wijst op de procedure en op het advies van het Drentse Welstandstoezicht van 31 januari 2002 waaruit blijkt dat ook de gemeente baat heeft bij een goede planologische bescherming van dit gebied en meent dat onderhavig bouwplan aan de vereisten daarvoor voldoet.
Verweerder geeft aan dat de bestaande boerderij aan de Bloemberg 20 in het voorontwerp van het nieuwe bestemmingsplan als karakteristiek is aangemerkt, maar stelt daarbij dat dit alleen is geschied in verband met de vermelding van dit pand op de provinciale rietdakenlijst en dat deze vermelding in feite op een vergissing berust. Verweerder is van mening dat de aanduiding karakteristiek vanwege de toestand van de bebouwing niet meer op het pand van toepassing is. Verweerder wijst er op dat in het legalisatievoorstel voor onderhavig perceel ook weer de aanduiding karakteristiek naar voren komt en licht toe dat dit is ingegeven vanuit de gedachte dat ook de nieuwe bebouwing karakteristiek voor de omgeving kan zijn. Verweerder is het niet eens met de stelling van verzoekster dat de bestaande boerderij waardevolle bebouwing is. Volgens verweerder is dit pand gerealiseerd in 1932, maar kent het na enkele verbouwingen nog weinig oorspronkelijke en voor het Reestdal kenmerkende vormcomponenten. Verweerder stelt dat ook aan de nieuwe bebouwing de geschiedenis van het gebied zal zijn af te lezen, omdat daaruit blijkt dat de geschiedenis niet stilstaat. De agrarische sector neemt in betekenis af, waarna zich in vrijkomende agrarische bebouwing nieuwe functies vestigen, aldus verweerder.
Verweerder ontkent dat sprake kan zijn van een precedentwerking, omdat de architect in zijn ontwerp voor onderhavig bouwplan juist de samenhang met de cultuurhistorische kwaliteiten van het landschap en bebouwing centraal plaatst.
Toepasselijke regelgeving
Het perceel Bloemberg 20 te Veeningen ligt in het geldende bestemmingsplan "Zuidwolde Buitengebied" van de voormalige gemeente Zuidwolde, dat op 29 april 1974 door de toenmalige gemeenteraad is vastgesteld en op 26 februari 1982 door de Kroon is goedgekeurd.
Ingevolge dit bestemmingsplan hebben de gronden de bestemming "agrarisch gebied met bebouwing". Blijkens artikel 3, onder A, van de voorschriften behorende bij het bestemmingsplan zijn de als zodanig op de kaart aangeduide gronden bestemd voor agrarisch gebruik met de daarbij behorende gebouwen, andere bouwwerken en andere werken. In artikel 3, onder A, lid 1, is bepaald dat binnen de op de kaart als zodanig aangegeven bouwpercelen uitsluitend gebouwen mogen worden opgericht welke noodzakelijk zijn voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf en van het bosbouwbedrijf.
Het onderhavige bouwplan is met deze bestemming in strijd.
Artikel 19, lid 1, van de WRO bepaalt dat de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling kan verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt, ingevolge deze bepaling, bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
Het vierde lid van artikel 19 van Pro de WRO bepaalt dat vrijstelling krachtens het eerste lid niet wordt verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor (a.) het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, lid 1, is herzien, of (b.) geen vrijstelling overeenkomstig artikel 33, tweede lid, is verleend, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
In artikel 33, lid 1, van de WRO is (onder meer) bepaald dat een bestemmingsplan tenminste eenmaal in de tien jaren wordt herzien.
Beoordeling
Voorop gesteld wordt dat het verzoek om een voorlopige voorziening betreffende de bij besluit van 3 april 2001 verleende sloopvergunning voor de bestaande boerderij met bijgebouwen op het perceel Bloemberg 20 te Veeningen ter zitting namens verzoekster is ingetrokken. De voorzieningenrechter beperkt zijn oordeel tot de verleende vrijstelling ex artikel 19 van Pro de WRO en de daaraan verbonden bouwvergunning voor het realiseren van nieuwbouw op dit perceel.
In het onderhavige geval is vrijstelling verleend voor een woonhuis met inpandig kantoor ten behoeve van de advocatenpraktijk van de vergunninghouder, alsmede voor een vrijstaand bijgebouw dat ten dele is bestemd als werkplaats/berging en ten dele als paardenbox. Gebleken is dat de vrijstelling voornamelijk noodzakelijk is voor de gewijzigde gebruiksbestemming. De te bouwen woning voldoet op zichzelf aan de bebouwingsvoorschriften zoals die gelden voor een woning bij een agrarisch bedrijf ter plaatse. Daarnaast overschrijdt het op te richten bijgebouw voor circa 10 m² de maximale oppervlakte die ingevolge de geldende voorschriften van toepassing is op een bijgebouw bij een agrarische bedrijfswoning.
De verleende vrijstelling is gebaseerd op artikel 19, lid 1, van de WRO, zoals deze bepaling luidt sinds 3 april 2000. Gelet op het de ouderdom van het bestemmingsplan waarvan vrijstelling is verleend, heeft de gemeenteraad van De Wolden voor het onderhavige perceel een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 21 van Pro de WRO genomen, dat op 6 september 2001 in werking is getreden. Ter zitting is tevens overgelegd een besluit van de gemeenteraad, eveneens genomen op 30 augustus 2001 en in werking getreden op 6 september 2001, waaruit blijkt dat de raad de bevoegdheid tot het nemen van besluiten over het verlenen van vrijstelling van het geldende bestemmingsplan ingevolge artikel 19, lid 1, van de WRO heeft gedelegeerd aan verweerder.
De voorzieningenrechter stelt vast dat is voldaan aan de formele vereisten voor het volgen van een vrijstellingsprocedure ex artikel 19, lid 1, van de WRO. In geschil is de materiële onderbouwing hiervan. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
Blijkens de wettekst en de parlementaire geschiedenis van artikel 19 van Pro de WRO heeft de wetgever beoogd dat, naast de verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten, uitsluitend een ruimtelijke onderbouwing is vereist. Deze onderbouwing is door de wetgever met opzet vormvrij gehouden, waarbij de nadruk wordt gelegd op de inhoud van de onderbouwing.
In de Memorie van Toelichting behorende bij het wetsvoorstel strekkende tot wijziging van de WRO, welk voorstel zijn beslag heeft gekregen in de wet van 3 april 2000, is omtrent de ruimtelijke onderbouwing en wat daaronder wordt verstaan onder meer het volgende opgemerkt:
"Deze onderbouwing houdt in dat het vrijstellingsbesluit de visie moet bevatten op de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het betrokken gebied, waarbinnen het project moet passen, en de ruimtelijke effecten van het project op de omgeving." (TK 1996-1997, 25311, nr. 3, onderaan blz. 6/bovenaan blz. 7).
De ruimtelijke onderbouwing hoeft, blijkens de Memorie van Toelichting, niet in alle gevallen even omvangrijk te zijn. "In algemene zin zal deze afhankelijk zijn van de aard en de omvang van de voorgenomen activiteit, de mate van ingrijpendheid, de actualiteit van het gemeentelijk ruimtelijk beleid, de relevantie voor het ruimtelijk beleid van andere overheden en de aard van de eventueel tegen de voorgenomen activiteit ingebrachte bedenkingen." (25311, nr. 3, halverwege blz. 7)
Verderop wordt in de Memorie van Toelichting vervolgd dat, in het geval dat het bestuursorgaan bij het geven van een ruimtelijke onderbouwing niet kan terugvallen op een reeds geformuleerd beleid, zoals een structuurplan, het een zwaardere opgave heeft om aan te geven waarom een bepaald voorgenomen project goed past in het ruimtelijk beleid. Aangegeven wordt dat de onderbouwing in dat geval omvangrijker en diepgaander van aard zal moeten zijn. Even verderop wordt de uiteenzetting omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing afgesloten met:
"Tenslotte moet het vrijstellingsbesluit een beschrijving van de afwegingen die aan het verlenen van vrijstelling ten grondslag liggen bevatten, waarmee inhoud wordt gegeven aan onder meer het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel." (25311, nr. 3, onderaan blz. 7/bovenaan blz. 8).
De wet kent geen definitiebepaling van het begrip project. Uit de literatuur blijkt wel dat hieronder in ieder geval een bouwplan dient te worden verstaan.
Uit hetgeen hiervoor is aangehaald omtrent de vereisten voor een goede ruimtelijke onderbouwing volgt dat daarbij sprake moet zijn van:
1. een weergave van de ruimtelijke effecten van het project waarvoor de vrijstelling wordt verleend op het desbetreffende gebied en
2. een visie op de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het betrokken gebied, waarbinnen het project moet passen.
De rechterlijke toetsing van de ruimtelijke onderbouwing dient terughoudend te zijn. Hierbij moet bedacht worden dat aan verweerder bij de invulling hiervan een zekere ruimte toekomt. De beoordeling dient zich te beperken tot de vraag of de gegeven ruimtelijke onderbouwing naar haar aard en inhoud en de wijze van totstandkoming in redelijkheid in rechte kan worden gehandhaafd. In dit licht bezien, overweegt de voorzieningenrechter ten aanzien van het voorliggende geval het volgende.
In dit geval ligt er geen structuurplan aan de vrijstelling ten grondslag. Verweerder heeft een ruimtelijke onderbouwing gegeven in de notitie die is gevoegd bij de aanvraag voor een verklaring van geen bezwaar (het door verweerder overgelegde gedingstuk 25).
In deze notitie is onder het kopje "Toetsing aan Rijks/provinciaal en/of gemeentelijk beleid" aangegeven dat het bouwplan qua bouwmassa voldoet aan de daarvoor gegeven richtlijnen in het POP. Voorts wordt ten aanzien van de vereisten op gemeentelijk niveau het volgende overwogen:
"Op gemeentelijk niveau heeft het perceel de bestemming 'agrarisch gebied met bebouwing'. Het pand is niet meer agrarisch in gebruik. Het leggen van een woonbestemming op het perceel is dan ook in overeenstemming met het gebruik en het gemeentelijk beleid. Ten aanzien van de sloop van het alle gebouwen dient opgemerkt te worden dat het pand niet als karakteristiek bekend staat. Het is bovendien geen Rijks-, provinciaal en/of gemeentelijk monument en het staat niet op de provinciale lijst voor rietdaksubsidie. Sloop en herbouw is dan ook niet strijdig met enige bepaling.
In de herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied" van de gemeente De Wolden, welke thans in voorbereiding is zal het perceel een woonbestemming krijgen, waarbij kleinschalige bedrijfsactiviteiten toegestaan worden.
Doordat op het perceel Bloemberg 20 te Veeningen op dit moment de bestemming 'agrarisch gebied met bebouwing' ligt is het ingediende plan niet passend binnen de voorschriften, Daarom wordt er een planologische vrijstellingsprocedure doorlopen."
Hierna gaat verweerder in deze notitie in op de ruimtelijke inpassing, waarbij de kenmerken dan wel waarden van de omgeving worden genoemd en vervolgens wordt aangegeven waarom de nieuwe bebouwing, gelet op de uiterlijke verschijningsvorm, past binnen die omgeving.
Aan de hand van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting moet worden vastgesteld dat in het geciteerde gedeelte een enigszins onjuiste voorstelling van zaken is gegeven omtrent de feiten voor wat betreft de vermelding op de rietdakenlijst en de aanduiding karakteristiek. Gebleken is dat het pand wel op deze lijst is vermeld en - zoals gesteld door verweerder met name hierom - de aanduiding karakteristiek heeft gekregen. Het is niet duidelijk of en in hoeverre gedeputeerde staten bij de afgifte van de verklaring van geen bezwaar zich hebben laten leiden door deze gegevens en of er wellicht een andere uitkomst zou zijn geweest wanneer de gegevens juist waren weergegeven in voornoemde notitie.
Verweerder geeft (ook) aan dat de vrijstelling (met name) noodzakelijk is in verband met de veranderde gebruiksfunctie. Van een agrarische bestemming wordt het gebruik gewijzigd in een woonbestemming met een kantoor aan huis. Verweerder heeft - ook in het verweerschrift - aangegeven dat deze wijziging naar woonbestemming past binnen het gemeentelijke beleid. Ter zitting is gebleken dat dit beleid, waarvan niet bekend is of het op schrift is gesteld en naar buiten toe bekend is gemaakt, met name criteria bevat aan de hand waarvan wordt beoordeeld of ter plaatse een woonbestemming in het landelijk gebied is toegestaan. Dit zijn algemene criteria die niet zijn gericht op de beoordeling van de inpasbaarheid van een burgerwoning op onderhavig perceel in de omgeving waar de Bloemberg ligt, waarbij gekeken wordt naar de ruimtelijke effecten op het gebied van de voorgestane gebruikswijziging. Ter zitting is ook verklaard dat op gemeentelijk niveau geen beleid of visie is ontwikkeld, maar dat de maatschappelijke ontwikkelingen in feite worden gevolgd. Daar waar burgerwoningen in het landelijke gebied verrijzen of daar waar burgerbewoning plaats vindt in een agrarische bedrijfswoning, laat verweerder dat in beginsel toe.
In de ruimtelijke onderbouwing - en ook daarna - wordt voorts uitvoerig ingegaan op de planologische inpasbaarheid van de te plegen nieuwbouw. Deze inpasbaarheid wordt in feite in grote mate gedekt door de positieve welstandsadvisering. Indien in dit geval sprake was van nieuwbouw van een agrarische bedrijfswoning ter plaatse, was er (geen vrijstelling nodig en) geen reden geweest de bouwvergunning te weigeren.
Nu de vrijstelling echter (voornamelijk) betrekking heeft op het wegnemen van de strijdigheid met het geldende bestemmingsplan vanwege de bestemmingswijziging (van agrarisch naar burgerwoning met bijbehorende kantoorfunctie), had het voor de hand gelegen, gelet op het hiervoor weergegeven kader dat voortvloeit uit Memorie van Toelichting, dat verweerder in zijn ruimtelijke onderbouwing had aangegeven wat de effecten zijn op het desbetreffende gebied van het ter plaatse creëren van een bestemming woondoeleinden met bijbehorende kantoorfunctie dan wel met een nevenbestemming voor, zoals het in het legalisatievoorstel wordt aangeduid, "aan-huis-verbonden beroep of kleinschalige bedrijfsactiviteiten".
Dit legalisatievoorstel is gebaseerd op het voorontwerp-bestemmingsplan ter wijziging van het bestemmingsplan "Zuidwolde Buitengebied". Aan de in dit voorontwerp op onderhavig perceel neergelegde woonbestemming is (nog) geen duidelijke visie neergelegd van de gemeentelijke planwetgever omtrent burgerwoningen in het onderhavige landelijke gebied voor de toekomst. Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat een ruimtelijke dan wel planologische toekomstvisie betreffende het onderhavige gebied nog in ontwikkeling is.
Hoewel de wijziging in het gebruik voor verzoekster niet op bezwaren stuit, moet de voorzieningenrechter ambtshalve beoordelen of verweerder zich voldoende gekweten heeft van de op hem rustende verantwoordelijkheid die hem (dan wel de raad) is meegegeven bij het gebruik maken van de bevoegdheid van artikel 19, lid 1, van de WRO. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is in dit geval onvoldoende blijk gegeven van een goede planologische beleidsvoering door een onvoldoende onderbouwing van de ruimtelijk inpassing van een burgerwoning met bijbehorende kantoorfunctie in het landelijke gebied van het Reestdal.
Er is sprake van een gebruikswijziging, waarvan de omvang onvoldoende vast staat - niet is onderzocht in welke mate de kantoorfunctie gebruikt gaat worden en welke consequenties dit heeft voor de omgeving -, die in een gebied als het Reestdalgebied als ingrijpend moet worden aangemerkt. Partijen verschillen niet van mening dat het onderhavige perceel ligt op de rand van een gebied dat in landschappelijk, cultuurhistorisch en natuurlijk opzicht van grote waarde is. Gelet ook hierop moet de gebruikswijziging als ingrijpend worden aangemerkt en had de ruimtelijke onderbouwing in grotere mate hierop toegespitst moeten zijn. Het is niet ondenkbaar dat de uitstraling van het beoogde gebruik op de omgeving gering blijkt te zijn, maar door het ontbreken van een afweging hieromtrent in deze procedure, is hierover thans niets te zeggen en moet de procedure op dit punt als onvolledig worden aangemerkt.
De voorzieningenrechter merkt voorts nog op dat, voor zover verweerder zich gesteund voelde door het POP, dit eveneens op een onvolledige afweging berust. Ook hier moet worden overwogen dat te eenzijdig alleen maar is gekeken naar de uiterlijk kenmerken van de te plegen nieuwbouw, zonder dat is ingegaan op de gebruikswijziging, terwijl het POP juist terughoudend is ten aanzien van niet aan het landelijke gebied gerelateerde functies. Voorts blijkt dat de zonering, die in het POP is gegeven, op globale wijze heeft plaatsgevonden, waaruit volgt dat terdege rekening dient te worden gehouden met naastgelegen gebieden met een andere zonering. Het perceel Bloemberg 20 ligt in een zone III-gebied, in welk gebied landbouw en natuur met elkaar zijn verweven. Aan de andere kant van de weg begint het Reestdalgebied, dat - voor zover gelegen op Drents grondgebied - als zone V is aangewezen. Binnen zone V gaat het om het behoud, herstel of ontwikkeling van natuurwaarden. Uit de ontwikkelingskaart en paragraaf E.3 van het POP blijkt voorts dat het gehele gebied, dus ook het gebied waarin Bloemberg 20 ligt, is beoogd als een gebied waarin de natuurwaarde in de toekomst verder wordt ontwikkeld.
Uit het vorenstaande volgt dat de ruimtelijke onderbouwing naar haar inhoud naar verwachting de rechterlijke toets niet zal kunnen doorstaan. Door het geconstateerde gebrek kan aan een belangenafweging niet meer worden toegekomen. Een gebrek aan de vrijstelling heeft vervolgens dezelfde consequenties voor de daaraan verbonden bouwvergunning. De voorzieningenrechter ziet hierin een voldoende reden voor een schorsing van het bestreden besluit.
De voorzieningenrechter overweegt voorts nog dat naar zijn voorlopig oordeel verweerder slechts dan gebruik kan maken van de door gedeputeerde staten verleende verklaring van geen bezwaar, indien een nadere, op basis van de hierboven omschreven normen opgestelde, adequate ruimtelijke onderbouwing de instemming van gedeputeerde staten heeft.
Er wordt aanleiding gezien om verweerder te veroordelen in de kosten die verzoekster redelijkerwijs in verband met de behandeling van haar verzoek heeft moeten maken. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht zijn deze kosten begroot op € EUR 644, --, zijnde proceskosten. Van overige kosten is niet gebleken.
III. Beslissing
De voorzieningenrechter:
I. wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
II. schorst het bestreden besluit van 2 juli 2002, waarbij vrijstelling en bouwvergunning is verleend voor het oprichten van een woning met bijgebouw op het perceel Bloemberg 20 te Veeningen;
III. veroordeelt verweerder in de kosten van verzoekster ten bedrage van € EUR 644,--;
IV. bepaalt dat verweerder het door verzoekster betaalde griffierecht ad € EUR 218,-- aan haar vergoedt;
V. wijst de gemeente De Wolden aan als de rechtspersoon die de onder III en IV genoemde bedragen dient te betalen.
Aldus gegeven door mr. J.H. de Wildt, voorzieningenrechter en uitgesproken in het
openbaar op 10 september 2002
door mr. J.H. de Wildt, in tegenwoordigheid van mr. A. Verweij, griffier.
mr. A. Verweij mr. J.H. de Wildt
Afschrift verzonden op: