Uitspraak
Meervoudige kamer
voor
bestuursrechtelijke zaken
Kenmerk: 01/289 ABW
01/289 ABW
U I T S P R A A K
In het geding tussen
[eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
en
het College van Burgemeester en Wethouders der gemeente Emmen, verweerder.
Procesverloop
Bij brief van 20 maart 2001 is namens eiser beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 8 februari 2001. Bij dit besluit is het bezwaarschrift van eiser gericht tegen het besluit van 15 november 2000, waarbij eisers verzoek om kwijtschelding van een op de Algemene Bijstandswet berustende schuld is afgewezen, ongegrond verklaard.
Verweerder heeft bij brief van 17 april 2001 de gedingstukken, alsmede een verweerschrift ingezonden.
Bij brief van 29 oktober 2001 is het standpunt van eiser nader onderbouwd.
Partijen hebben afschriften van de gedingstukken ontvangen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 13 november 2001, alwaar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. M.R.P. Ossentjuk, werkzaam bij het Bureau voor Rechtshulp te Emmen. Verweerder heeft zich bij die gelegenheid doen vertegenwoordigen door zijn ambtenaar mr. P. Bethlehem.
Motivering
Feiten en omstandigheden
In verband met ten onrechte ontvangen bijstand over de periode oktober 1986 tot januari 1988 en de periode juni 1989 tot en met 1991 heeft verweerder een vordering op eiser ten bedrage van ƒ 27.021,94. Deze bedragen zijn door rechterlijke tussenkomst (een beschikking van de kantonrechter van 23 oktober 1991 en een appelbeschikking van de rechtbank van 30 augustus 1995) vastgesteld.
Eiser heeft herhaaldelijk verzocht om kwijtschelding van deze schuld. Verweerder heeft deze verzoeken steeds afgewezen.
Bij brief van 20 september 2000 is namens eiser opnieuw verzocht om kwijtschelding van de vordering die verweerder op eiser heeft. Daarbij is aangegeven dat sprake is van een nieuw feit, aangezien thans de vijfjaarstermijn van artikel 78c van de Algemene bijstandswet (Abw) is verstreken.
Bij besluit van 15 november 2000 heeft verweerder aangegeven dat er geen aanleiding is de vordering kwijt te schelden, aangezien niet zonder meer duidelijk is dat hij in de toekomst geen mogelijkheden voor aflossing heeft. Verweerder heeft verder aangegeven bereid te zijn tot afkoop van de vordering met 50% tegen finale kwijting voor het restant.
Tegen dit besluit is namens eiser op 22 december 2000 bezwaar gemaakt. Op 15 januari 2001 is eiser in de gelegenheid gesteld zijn bezwaren mondeling toe te lichten. Van deze mogelijkheid heeft zijn gemachtigde namens hem gebruik gemaakt. Op 23 januari 2001 is namens eiser desgevraagd een Verklaring van Inkomen en Vermogen ingezonden.
Bij het bestreden besluit van 8 februari 2001 heeft verweerder het bezwaarschrift van eiser ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij overwogen dat per individueel geval een afweging kan worden gemaakt omtrent de vraag of van terugvordering wordt afgezien. Verweerder meent dat terecht is besloten niet van terugvordering af te zien nu het aannemelijk is dat eiser op enig moment een inkomen gelijk aan de bijstandsnorm zal ontvangen. Verweerder heeft daarbij aangegeven dat eiser 60 jaar is en hij, als hij 65 jaar wordt, recht heeft op een uitkering ingevolge de AOW. Daarnaast heeft verweerder aangegeven dat eiser nog bijna niets heeft afgelost.
Standpunten partijen
Eiser stelt dat verweerder bij de beoordeling van de vraag of iemand in aanmerking komt voor kwijtschelding moet uitgaan van de uitgangspunten van de Wijzigingswet Faillissementswet in verband met de sanering van schulden van natuurlijke personen (WSNP). Daarmee verhoudt zich volgens eiser niet dat gekeken wordt of er kans is dat er in de toekomst wel een terugbetalingsmogelijkheid bestaat. Eiser wijst er op dat de vordering dateert van meer dan tien jaar geleden en dat eiser in die tien jaar nooit een deel van de vordering heeft afgelost en het inkomen van eiser ook niet zodanig is geweest dat de gemeente beslag kon laten leggen. Eiser vraagt zich af waarop verweerder het oordeel baseert omtrent zijn aflossingsmogelijkheden voor de toekomst. Verder stelt eiser dat het voorstel van de gemeente om tot kwijtschelding over te gaan indien 50% van de vordering betaald zou worden geen reëel voorstel is nu eiser een netto-inkomen heeft van ƒ 1.700,- per maand en om die reden geen bedrag van ƒ 13.500,- bij elkaar kan krijgen. Eiser stelt verder dat verweerder voor wat betreft de toepassing van artikel 78c van de Abw een ad hoc beleid voert en dat het beleid dat wel is vastgelegd niet strookt met artikel 78c van de Abw. Eiser stelt voorts dat verweerder hem aanrekent dat hij geen aanvullende bijstand heeft gevraagd. Als hij een dergelijke aanvraag wel had ingediend, zou verweerder hierop beslag hebben gelegd. De vordering zou dan mogelijk boekhoudkundig zijn afgeboekt, maar feitelijk zou verweerder geen cent meer ontvangen dan nu het geval is.
Verweerder stelt dat artikel 78c van de Abw niet meebrengt dat een vordering moet worden kwijtgescholden indien aan de voorwaarden van dat artikel is voldaan. Uitgangspunt blijft dat iemand zoveel mogelijk van een schuld terug betaalt. Dat eiser een inkomen beneden de beslagvrije voet heeft is, zo stelt verweerder, zijn vrije keuze nu eiser geen uitkering ingevolge de Abw heeft aangevraagd. Mogelijk heeft eiser een vermogen dat hoger is dan het vrij te laten bescheiden vermogen en in dat geval wordt, aldus verweerder, een schuld niet kwijtgescholden. Verweerder stelt verder dat inmiddels wel een beleid is vastgesteld met betrekking tot het kwijtschelden van vorderingen en dat het aanbod dat aan eiser is gedaan gelet daarop erg soepel is. Verweerder geeft aan dat de onderhavige vordering het gevolg is van fraude door eiser en dat hij van die schuld slechts zeer weinig (ongeveer ƒ 1.800,-) heeft afgelost en dat er geen enkele reden is het nog openstaande bedrag van ruim ƒ 27.000,- kwijt te schelden.
Beoordeling
De rechtbank stelt vast dat de hier in geding zijnde schulden door de civiele rechter (kantonrechter respectievelijk rechtbank in hoger beroep) zijn vastgesteld. Dit werpt de vraag op of de rechtbank, als bestuursrechter, wel bevoegd is kennis te nemen van onderhavig geschil.
In dat verband overweegt de rechtbank het volgende.
Tot 1 juli 1997 was de civiele rechter (de kantonrechter in eerste aanleg) bij uitsluiting bevoegd terzake van besluiten tot terugvordering van ten onrechte verleende bijstand. Een en ander was vastgelegd in artikel 65 (oud) van de tot 1 januari 1996 geldende Algemene Bijstandswet (ABW) en artikel 88 van de op die datum in werking getreden Algemene bijstandswet (Abw).
Op 1 juli 1997 is ten aanzien van de Abw de Wet Boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid (hierna: Wet Boeten) in werking getreden, waarbij de exclusieve bevoegdheid van de civiele rechter ten aanzien van terugvorderingsbesluiten is vervallen.
In de Wet Boeten is het volgende overgangsrecht vastgesteld.
Ingevolge het bepaalde in artikel XVI, eerste lid, van de Wet Boeten wordt in de bevoegdheid van gemeenten tot -onder meer- terugvordering en verrekening van hetgeen voor die datum onverschuldigd is betaald, geen wijziging gebracht. Uit dit artikellid volgt dat terugvorderingsbesluiten die betrekking hebben op verleende bijstand over een periode die ligt voor 1 juli 1997 in materiële zin beoordeeld moeten worden aan de hand van het voor 1 juli 1997 vigerende recht (zie bijv. CRvB 27 juli 1999, JABW 1999/132).
In het tweede lid van artikel XVI van de Wet Boeten is onder meer bepaald dat ten aanzien van besluiten tot terugvordering of verrekening, die voor de datum van de inwerkingtreding van deze wet zijn bekendgemaakt, het oude recht blijft gelden. Dit artikellid ziet op de bepalingen die de procedure regelen (zie punt 2.3 van de conclusie van A-G Langemeijer bij HR 22 december 2000, NJ 2001, 58), zoals bepalingen omtrent welke rechter bevoegd is.
Artikel 78c van de Abw, dat over de bevoegdheid tot kwijtschelding handelt, is op 1 augustus 1998 zonder enig overgangsrecht in werking getreden.
Ten slotte is van belang dat sedert 1 januari 1994 ingevolge de Algemene wet bestuursrecht bezwaar (bij het bestuursorgaan) en beroep (bij de bestuursrechter) openstaat tegen besluiten in de zin van die wet, tenzij daar bij of krachtens wet een uitzondering op is gemaakt (zoals ten aanzien van terugvordering van ten onrechte verstrekte bijstand tot 1 juli 1997 in artikel 65 van de ABW respectievelijk artikel 88 van de Abw).
Een besluit omtrent kwijtschelding van een op een publiekrechtelijke regeling berustende vordering dient te worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Immers, kwijtschelding brengt een wijziging in de (publiekrechtelijke) rechtsverhouding tussen het bestuursorgaan en de betrokken burger met zich mee.
Ten aanzien van de in het onderhavige geval aan de orde zijnde beslissing omtrent kwijtschelding kan derhalve worden vastgesteld dat, ongeacht of daarop artikel 78c van de Abw van toepassing is, het een besluit in de zin van de Awb is.
In het onderhavige geval is de rechtbank derhalve als bestuursrechter bevoegd, tenzij uit enige wettelijke bepaling het tegendeel blijkt. In dit verband is cruciaal hoe de bepaling van artikel XVI, tweede lid, van de Wet Boeten moet worden uitgelegd.
Enerzijds zou kunnen worden geoordeeld dat met de woorden “ten aanzien van” in die bepaling wordt bedoeld “al hetgeen betrekking heeft op”, dat wil zeggen niet alleen het besluit tot terug- en eventueel invordering, maar ook alle besluiten die daarin een wijziging aanbrengen. In dat geval zou de civiele rechter, die bevoegd was te oordelen over het “primaire” terugvorderingsbesluit, ook ten aanzien van de vervolgbesluiten bevoegd zijn, ongeacht het tijdstip waarop die besluiten zijn genomen.
Anderzijds zou kunnen worden geoordeeld dat met de woorden “ten aanzien van” uitsluitend die besluiten zelf worden bedoeld en niet besluiten die op enigerlei wijze daarop voortbouwen.
De rechtbank is van oordeel dat de woorden “ten aanzien van” in artikel XVI, tweede lid, van de Wet Boeten op laatstgenoemde, restrictieve wijze, uitgelegd dienen te worden.
In het bestuursrecht geldt immers de op de Awb berustende hoofdregel dat ten aanzien van besluiten in de zin van die wet de bestuursrechter bevoegd is. Artikel XVI, tweede lid, van de Wet Boeten, betreft een uitzondering op die hoofdregel. Noch in die bepaling zelf, noch in geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling zijn concrete aanwijzingen aan te treffen voor een ruime uitleg van die bepaling. Derhalve dient de hoofdregel te gelden nu artikel XVI, tweede lid, van de Wet Boeten daarop geen expliciete uitzondering maakt. Dit betekent dat onder de werkingssfeer van artikel XVI, tweede lid, van de Wet Boeten slechts die besluiten vallen, die vóór de inwerkingtreding van de Wet Boeten zijn bekendgemaakt. Onder die werkingssfeer vallen niet besluiten, die weliswaar voortbouwen dan wel teruggrijpen op een vóór de datum van inwerkingtreding van de Wet Boeten bekendgemaakt terugvorderingsbesluit, maar op of na de datum van inwerkingtreding van de Wet Boeten zijn bekendgemaakt.
Nu het primaire besluit bekend is gemaakt op 15 november 2000, is de rechtbank bevoegd kennis te nemen van het onderhavige geschil.
De rechtbank stelt vervolgens vast dat in het onderhavige geval ingevolge artikel XVI, eerste lid, van de Wet Boeten het “oude” materiele recht van toepassing. Artikel 78c van de Abw is echter eerst op 1 augustus 1998 in werking getreden. Derhalve rijst de vraag of de bepaling van artikel 78c als materieel recht kan worden aangemerkt. In het onderhavige geval kan het antwoord op deze vraag echter in het midden blijven, omdat verweerder, zoals ter zitting is gebleken, ook voor oude vorderingen als vaste gedragslijn toepassing geeft aan artikel 78c van de Abw.
Artikel 78c van de Abw bepaalt het volgende:
“1. In afwijking van artikel 78 kunnen burgemeester en wethouders besluiten van
terugvordering of van verdere terugvordering af te zien, indien de belanghebbende:
a. gedurende vijf jaar volledig aan zijn betalingsverplichtingen heeft voldaan;
b. gedurende vijf jaar niet volledig aan zijn betalingsverplichtingen heeft voldaan, maar het achterstallige bedrag over die periode, vermeerderd met de daarover verschuldigde wettelijke rente en de op de invordering betrekking hebbende kosten, alsnog heeft betaald;
c. gedurende vijf jaar geen betalingen heeft verricht en niet aannemelijk is dat hij deze op enig moment zal gaan verrichten; of
d. een bedrag, overeenkomend met ten minste 50% van de restsom in één keer aflost.
2. De in het eerste lid, onder a en b, genoemde termijn is drie jaar indien:
a. het gemiddeld inkomen van de belanghebbende in die periode de beslagvrije voet bedoeld in de artikelen 475c en 475d van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering niet te boven is gegaan; en
b. de terugvordering niet het gevolg is van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 65, eerste lid.
3. Het eerste lid is niet van toepassing ten aanzien van vorderingen welke door pand of hypotheek op een goed of goederen zijn gedekt, behoudens voorzover zij niet op die goederen verhaald kunnen worden.
4. Bij ministeriële regeling kunnen met betrekking tot dit artikel nadere regels worden gesteld.”
Verweerder heeft in het kader van deze regeling, ten aanzien van zogenoemde fraudeschulden, waarvan in het onderhavige geval sprake is, in een beleidsregel vastgelegd dat iemand in aanmerking komt voor kwijtschelding, wanneer hij 120 maanden volgens de afspraak heeft afgelost op een vordering. Bovendien kan, wanneer 60 maanden op een fraudeschuld is afgelost, het restant van het nog openstaande bedrag afgekocht worden door een bedrag ter hoogte van 50% van de restantschuld te betalen.
De rechtbank acht deze door verweerder gehanteerde beleidsregel niet onredelijk of anderszins strijdig met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur en evenmin in strijd met de in artikel 87c van de Abw vastgelegde kwijtscheldingsregeling.
In het onderhavige geval staat vast dat eiser slechts een zeer gering bedrag heeft afgelost en niet gedurende 5 jaar achtereen aan zijn betalingsverplichtingen heeft voldaan. Voorts heeft verweerder terecht geconstateerd dat aangenomen mag worden dat eiser bij het bereiken van zijn 65-verjaardag (eiser is geboren op 23 maart 1940) wel aflossingscapaciteit heeft.
Verweerder heeft derhalve in overeenstemming met artikel 78c van de Abw en zijn beleidsregel het verzoek om kwijtschelding afgewezen.
Vervolgens dient nog de vraag beantwoord te worden of in het onderhavige geval sprake is geweest van zodanig zwaarwegende bijzondere omstandigheden, dat verweerder desondanks gehouden was om kwijtschelding te verlenen.
In dat verband is namens eiser aangevoerd dat hij jarenlang een inkomen onder het voor hem relevante sociaal minimum heeft genoten, maar niettemin heeft afgezien van het aanvragen van aanvullende bijstandsuitkering. Het voordeel dat verweerder daarvan heeft gehad, komt aldus eiser ongeveer overeen met het bedrag van de restschuld.
De rechtbank stelt in dit verband voorop dat eiser geen recht heeft gehad op aanvullende bijstand, omdat hij geen aanvullende bijstand heeft aangevraagd. Juridisch gezien kan er derhalve geen sprake zijn van “het tegen elkaar wegstrepen” van schulden. Voorts heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld, dat bepaald niet vaststaat dat eiser recht had op aanvullende bijstand en dat thans eigenlijk niet meer goed is vast te stellen of, en zo ja in hoeverre, eiser recht zou hebben gehad op aanvullende bijstand indien hij dat tijdig zou hebben aangevraagd.
Om die reden kan niet geoordeeld worden dat er sprake is van zodanig zwaarwegende bijzondere omstandigheden, dat verweerder gehouden was om kwijtschelding te verlenen.
Ook hetgeen overigens namens eiser is aangevoerd, kan de rechtbank niet tot een ander oordeel leiden, zodat het beroep van eiser niet kan slagen.
De rechtbank acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroepschrift bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002 te 3500 DA Utrecht binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.
Aldus gegeven door mr. J.H. de Wildt, voorzitter, en mrs. A.T. de Kwaasteniet en G.H. Morsink, leden,
en uitgesproken in het openbaar op
door mr. J.H. de Wildt, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Tobé, griffier.
mr. L.M. Tobé mr. J.H. de Wildt
Afschrift verzonden op: