Uitspraak
Kenmerk: 01/645 WRO19
U I T S P R A A K
van de president van de Arrondissementsrechtbank te Assen op de voet van het bepaalde in titel 3 van hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in het geding tussen:
Stichting Milieufederatie Drenthe, zetelende te Assen, verzoekster,
en
het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente De Wolden, verweerder.
I. Procesverloop
Bij besluit van 29 mei 2001 heeft verweerder aan Maatschap [maatschap]te [vestigingsplaats] (verder vergunninghoudster) onder het verlenen van vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (verder WRO), bouwver-gunning verleend voor het bouwen van een bedrijfswoning, ligboxenstal en werktuigen-berging op het plaatselijk bekende perceel Koekanger Dwarsdijk 38 te 7958 SV Koekange (kadastraal bekend gemeente de Wijk, sectie C, nr(s). 2073).
Namens verzoekster is bij brief van 24 juli 2001 tegen dit besluit bij verweerder bezwaar gemaakt.
Bij brief van eveneens 24 juli 2001 is tevens namens verzoekster aan de president van de rechtbank verzocht om toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Verweerder heeft bij brief van 3 augustus 2001 de op de zaak betrekking hebbende stukken alsmede een verweerschrift ingezonden. De gemachtigde van verzoekster heeft hiervan een afschrift ontvangen.
Het verzoek is behandeld ter zitting op 15 augustus 2001, alwaar namens verzoekster zijn verschenen, [gemachtigden]. Van hen heeft [gemachtigde] het verzoek nader toegelicht.
Voor verweerder zijn verschenen mevrouw A. van der Ziel-Nauta, wethouder Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting en de heer G.A. Ebels, medewerker afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling. Zij hebben het standpunt van verweerder nader uiteen gezet.
Voorts is ter zitting door [vergunninghoudster] het standpunt van vergunninghoudster verwoord.
Namens Gedeputeerde Staten van Drenthe is ter zitting door de heer A.J. Anema het woord gevoerd.
Tenslotte is ter zitting als deskundige het woord gevoerd door mr. drs. H.F.A.M. Schuurmans, juridisch medewerker centrale eenheid Dienst Landelijk Gebied en vertegenwoordiger van de landinrichtingscommissie voor de ruilverkaveling Ruinerwold-Koekange.
II. Motivering
Algemeen
Ingevolge artikel 8:81 van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de president van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en bindt dit de rechtbank niet bij haar beslissing in die procedure.
Feiten en omstandigheden
Aan de gedingstukken en het verhandelde ter zitting ontleent de president de volgende feiten en omstandigheden.
Vergunninghoudster heeft zich bij brief van 5 juli 1999 tot verweerder gewend met het verzoek medewerking te verlenen aan de verplaatsing van haar bedrijf naar de, door de ruilverkaveling aan haar toegewezen veldkavel, die ten opzichte van de huidige kavel meer noordelijk langs de Koekanger Dwarsdijk gelegen is.
Bij besluit van 4 oktober 1999 heeft verweerder, onder het stellen van een vijftal voorwaarden, dit verzoek ingewilligd.
Vervolgens heeft vergunninghoudster op 14 april 2000 bij verweerder een aanvraag om een bouwvergunning ingediend voor het bouwen van een (bedrijfs)woning, ligboxenstal en werktuigenberging op voormelde kavel, plaatselijk bekend Koekanger Dwarsdijk 38.
De bouwaanvraag is gepubliceerd in de Wolder Courant van 19 april 2000.
Het bouwplan heeft vanaf 7 september 2000 gedurende twee weken ter inzage gelegen met de mogelijkheid bij wege van inspraak daarop schriftelijk te reageren, hetgeen verzoekster heeft gedaan bij brief van 27 september 2000.
Op 30 november 2000 heeft de raad van de gemeente De Wolden een op 7 december 2000 in werking getreden voorbereidingsbesluit genomen ten aanzien van het gebied waarin het onderhavige perceel is gelegen.
Verweerder heeft in de Wolder Courant van 6 december 2000 dit voorbereidingsbesluit bekend gemaakt, alsmede het voornemen om met toepassing van het bepaalde in artikel 19, eerste lid, van de WRO vrijstelling te verlenen aan vergunninghoudster voor het bouwen van een bedrijfswoning, ligboxenstal, werktuigenberging en kuilvoeropslag op het onderhavige perceel.
Het bouwplan heeft met ingang van 7 december 2000 gedurende vier weken ter inzage gelegen, met de mogelijkheid om binnen die termijn tegen de voorgenomen vrijstellingverlening zienswijzen naar voren te brengen.
Verzoekster heeft haar zienswijze bij brief van 3 januari 2001 kenbaar gemaakt en deze tijdens een hoorzitting op 5 februari 2001 mondeling doen toelichten. Een verslag van de hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.
Verweerder heeft op 27 februari 2001 besloten de ingediende zienswijze ongegrond te verklaren en een verklaring van geen bezwaar bij Gedeputeerde Staten van Drenthe aan te vragen.
Op 9 mei 2001 hebben Gedeputeerde Staten deze verklaring afgegeven.
Bij het thans bestreden besluit van 29 mei 2001 (verzonden op 17 juli 2001) heeft verweerder onder verlening van vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, van de WRO de gevraagde bouwvergunning verleend.
Standpunten partijen
Ten aanzien van het vereiste spoedeisende belang wijst verzoekster op het voorkomen van schade aan landschaps-, natuur- en milieubelangen, dan wel het voorkomen dat met de bouw, of het bouwrijp maken van de kavel wordt begonnen.
Inhoudelijk stelt verzoekster zich op het standpunt dat de bouw van een nieuwe boerderij een ernstige inbreuk vormt op de alle nog aanwezige ongestoorde landschapskenmerken van een slagenlandschap.
Voorts is verzoekster van mening dat op deze locatie een agrarische bedrijfskavel niet is in te passen zonder dat afbreuk gedaan wordt aan de landschappelijke en natuurwaar-den en dat een goede ruimtelijke onderbouwing van de verleende vrijstelling ontbreekt.
Verzoekster wijst er op dat de afwegingen die aan de vrijstelling ten grondslag liggen vooral zijn ingegeven door de mogelijkheden van kavelruil
Tenslotte is het verzoekster in het geheel niet duidelijk welke bijdrage boerderijbouw aan de Koekanger Dwarsdijk heeft aan het tot stand brengen van beheersovereen-komsten in de omgeving en welke voorwaarden zijn opgenomen tot instandhouding van de houtwallen en het onderhoud aan de houtwallen.
Kort samengevat en in hoofdzaak stelt verweerder dat nieuwbouw van een boerderij aan de Koekanger Dwarsdijk de aanwezige waarden niet aantast en past binnen de aanwezige bebouwingspatronen. In de optiek van verweerder is de agrarische bouwkavel op deze locatie in te passen zonder afbreuk te doen aan de aanwezige waarden, waarbij de plaats van de agrarische bouwkavel uit het oogpunt van milieu(hygiëne) waarschijnlijk geen problemen oplevert.
In de optiek van verweerder zijn geen alternatieven aanwezig.
Verweerder stelt dat de bedrijfsverplaatsing voor de ruilverkaveling Ruinerwold-Koekange van groot belang is en zowel vanuit gemeentelijk als provinciaal oogpunt wordt aangemerkt als bijzonder geval waardoor verplaatsing op grond van het Provinciaal Omgevingsplan (verder POP) mogelijk is.
Door medewerking aan het verzoek van vergunninghoudster kan een aantal bezwaren van omliggende agrariërs worden opgelost, waardoor bijgedragen kan worden aan een goede verkaveling, zoals opgenomen in het POP.
Voorts wordt door de te realiseren nieuwbouw het ‘over-en-weer’ gebruik van de aanwezige spoorlijn, alsmede het aantal verkeersbewegingen sterk verminderd en betekent medewerking aan het verzoek voor het gebied verkavelingstechnisch gezien een enorme vooruitgang. Verweerder acht dit in overeenstemming met het POP.
Tenslotte wijst verweerder er op dat vergunninghoudster welwillend staat tegenover het afsluiten van beheersovereenkomsten, waarmee de zekerheid wordt geboden voor de instandhouding van potentiële natuurwaarden, dat vergunninghoudster het behoud en het onderhoud van de bestaande houtwallen belangrijk vindt en bereid is een ROL-regeling af te sluiten met Landschapsbeheer Drenthe.
Namens vergunninghoudster is ter zitting onder meer gewezen op de in het POP neergelegde mogelijkheid om in bijzondere gevallen een grondgebonden bedrijf te vestigen. Zij is van mening dat haar situatie als bijzonder kan worden aangemerkt.
Voorts is namens vergunninghoudster opgemerkt dat door de beoogde nieuwbouw de structuur van de overige, blijvende, bedrijven sterk wordt verbeterd en dat een aantal praktische problemen wordt opgelost.
Gedeputeerde Staten van Drenthe hebben ter zitting onder meer doen aanvoeren dat in casu sprake is van een zodanig bijzondere situatie dat de in geding zijnde bedrijfsverplaatsing past binnen het voor zone III gebieden voorgestane provinciaal omgevingsbeleid, zoals omschreven in het POP.
De heer Schuurmans heeft tenslotte ter zitting gewezen op de vertraging die zal optreden in het proces van bezwarenbehandeling inzake het plan van toedeling wanneer de bedrijfsverplaatsing zal worden uitgesteld.
Hij heeft aangegeven dat de landinrichtingscommissie een dergelijke, alle eigenaren in de verkaveling rakende, vertraging zeer ongewenst acht.
Voorts heeft de heer Schuurmans namens de landinrichtingscommissie benadrukt dat geen afbreuk zal worden gedaan aan het ter plaatse bestaande slagenlandschap, maar dat dit juist wordt versterkt en heeft hij gewezen op het feit dat vergunninghoudster bereid is mee te werken aan de instandhouding en versterking van de natuur en het landschap.
Beoordeling
Gesteld voor de beantwoording van de vraag of het onderhavige verzoek om een voorlopige voorziening moet worden toegewezen overweegt de president het volgende.
Op voet van het vigerende bestemmingsplan ‘Buitengebied de Wijk’ rust op het onderhavige perceel de bestemming ‘agrarisch gebied met hoge landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarden’.
Tussen partijen is niet in geschil dat het in geding zijnde bouwplan met dit bestemmingsplan in strijd is wegens het ontbreken van een bebouwingsvlak op dit perceel.
Teneinde deze strijdigheid op te heffen heeft verweerder bij het bestreden besluit vrijstelling op voet van het bepaalde in artikel 19, eerste lid, van de WRO verleend.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders, na delegatie van deze bevoegdheid door de gemeenteraad, ten behoeve van de verwezenlijking van een project, vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Het betreft hier de zogeheten zelfstandige projectprocedure.
Artikel 19, eerste lid, van de WRO bepaalt voorts dat onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur wordt verstaan een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
In het vierde lid van artikel 19 van de WRO is bepaald dat geen vrijstelling krachtens het eerste lid wordt verleend wanneer het van toepassing zijnde bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, van de WRO is herzien, of geen vrijstelling overeenkomstig het tweede lid van artikel 33 van de WRO is verleend, tenzij een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
Naar het oordeel van de president is in casu voldaan aan de formele vereisten voor het kunnen verlenen van vrijstelling als bedoeld in het eerste lid van artikel 19 van de WRO.
Zo heeft de raad van de gemeente De Wolden de bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling bij besluit van 30 maart 2000 gedelegeerd aan verweerder, is er een milieuvergunning verleend, heeft de raad van de gemeente De Wolden op 30 november 2000 een op 7 december 2000 in werking getreden voorbereidingsbesluit genomen, in aanmerking nemende dat het vigerende bestemmingsplan ouder is dan 10 jaar en is van Gedeputeerde Staten van Drenthe een verklaring van geen bezwaar ontvangen.
Ook overigens zijn er naar het oordeel van de president geen formele beletselen gesteld of gebleken die maken dat de in geding zijnde vrijstelling niet had kunnen worden verleend.
De president ziet zich vervolgens gesteld voor de beantwoording van de vraag of de wijze waarop verweerder in materieel opzicht toepassing heeft gegeven aan de bevoegdheid, zoals bepaald in het eerste lid van artikel 19 van de WRO, de rechterlijke toets kan doorstaan.
In dit verband dient de president, gelet op hetgeen is aangevoerd, te beoordelen of sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing.
Daartoe dient allereerst gekomen te worden tot een invulling van het begrip ‘goede ruimtelijke onderbouwing’.
De president stelt vast dat de wetgever, teneinde het karakter van de zelfstandige projectprocedure zoveel mogelijk tot zijn recht te laten komen, er nadrukkelijk niet voor heeft gekozen om in de wet te bepalen wat de vorm dient te zijn van de ruimtelijke onderbouwing. Weliswaar heeft de wetgever in het eerste lid van artikel 19 de voorkeur uitgesproken voor een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan, maar ook een ruimtelijke onderbouwing, gebaseerd op een vastgestelde sectorale beleidsnota met ruimtelijke relevantie, zou de rechterlijke toets kunnen doorstaan.
Blijkens de parlementaire geschiedenis (TK 1996-1997, 25311, nr. 3, p. 7) hoeft de ruimtelijke onderbouwing ook niet in alle gevallen even omvangrijk te zijn.
Deze is -onder meer- afhankelijk van de aard en omvang van de activiteit, de mate van ingrijpendheid, de actualiteit van het gemeentelijk ruimtelijk beleid, de relevantie voor het ruimtelijk beleid van de andere overheden en de aard van de eventueel ingebrachte bedenkingen.
Het vorenstaande, alsmede de onder de vigeur van het oude artikel 19 van de WRO gevormde jurisprudentie in ogenschouw nemende, is de president van oordeel dat bij een meer ingrijpend project zowel qua omvang, als qua inhoud zwaardere eisen kunnen worden gesteld aan de ruimtelijke onderbouwing.
Uit de parlementaire geschiedenis valt naar het oordeel van de president voorts af te leiden dat de ruimtelijke onderbouwing in beginsel dient te zijn gebaseerd op eigen ruimtelijk beleid. Daarbij is de vorm -zoals hiervoor is aangegeven- niet bepalend.
Dit klemt te meer, wanneer voor de ruimtelijke onderbouwing van een te realiseren project niet kan worden teruggevallen op reeds geformuleerd beleid.
Alsdan zal, zo blijkt uit de Memorie van Toelichting, de onderbouwing omvangrijker en diepgaander dienen te zijn.
De president is van oordeel dat in een dergelijke situatie voor wat betreft de ruimtelijke onderbouwing in beginsel niet kan worden volstaan met een verwijzing (sec) naar door andere instanties geformuleerde plannen, zoals in casu verwezen is naar het landinrichtingsplan en het POP, omdat daaruit niet valt af te leiden welke criteria de gemeente wenst te hanteren bij de invulling van haar eigen ruimtelijk beleid.
Dit geldt te meer indien verwezen wordt naar facet-plannen. Deze zijn vaak geschreven vanuit één uitgangspunt (bijvoorbeeld een goede ruilverkaveling), waarbij de afweging ten aanzien van andere ruimtelijke claims (bijvoorbeeld bescherming van natuur- en landschappelijke waarden) onvoldoende tot uiting komt.
Het vorenstaande in aanmerking nemende, dient de president, teneinde de door verweerder gegeven ruimtelijke onderbouwing te kunnen beoordelen, te komen tot een kwalificatie van de inbreuk die met het in geding zijnde bouwplan op het bestaande planologische kader wordt gemaakt.
Daarbij heeft de president allereerst in aanmerking genomen dat er weliswaar sprake is van strijd met het vigerende bestemmingsplan, maar dat van een wijziging van de bestemming in casu geen sprake is. Deze was agrarisch en blijft dat ook.
Voorts heeft de president hierbij in aanmerking genomen dat in de optiek van verzoekster de inbreuk met name is gelegen in de aantasting van de in het gebied aanwezige natuurwetenschappelijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden (het ter plekke bestaande slagenlandschap).
De president erkent dat met de realisering van het onderhavige bouwplan sprake zal zijn van aantasting van enige waarden; uit de aard der zaak volgt immers dat het doorzicht in enigerlei mate zal worden beperkt. Gelet echter op de positieve elementen die evenzeer aan het onderhavige bouwplan zijn verbonden is de president van oordeel dat niet kan worden gesproken van een ernstige/ingrijpende inbreuk op het bestemmingsplan.
Hierbij heeft de president -meer in het algemeen- in aanmerking genomen dat bebouwing onderdeel uitmaakt van het slagenlandschap, zodat bij het toevoegen van bebouwing niet zonder meer sprake hoeft te zijn van een inbreuk.
Voorts heeft de president ten aanzien van de onderhavige situatie hierbij hetgeen door de heer Schuurmans ter zitting is opgemerkt voor wat betreft de inrichting (beplanting) van het betreffende gebied en het in geding zijnde perceel betrokken.
Nu naar het oordeel van de president niet kan worden gesproken van een ernstige/ingrijpende inbreuk op het bestemmingsplan, hoeven -zoals hiervoor is overwogen- aan de in casu te geven ruimtelijke onderbouwing minder zware eisen te worden gesteld.
Alles overziende is de president van oordeel dat in casu, uitgaande van de zojuist bepaalde mate van inbreuk op het vigerende bestemmingsplan, de bij het bestreden besluit gedane verwijzing van verweerder naar (het belang van) de ruilverkaveling Ruinerwold-Koekange en het in het kader daarvan geformuleerde landinrichtingsplan en het POP, welke verwijzing -zoals ter zitting is gebleken- moet worden gezien als de ruimtelijke inzichten van verweerder met betrekking tot het betrokken gebied en de daarbij betrokken (overige) belangen, kan worden aangemerkt als een voldoende te achten ruimtelijke onderbouwing.
Bij dit oordeel heeft de president het gegeven betrokken dat een nieuw bestemmings-plan wordt voorbereid waarbij uitdrukkelijk de uitkomsten van de ruilverkaveling zullen worden betrokken. Daarbij is namens verweerder te kennen gegeven dat onderhavig bouwplan kan worden gezien als het sluitstuk van de voorgestelde wijze van ruilverkaveling en dat de voorgestelde wijze van de ruilverkaveling, in zijn totaliteit bezien, juist een positief effect heeft op de aanwezige landschappelijke en natuurwaarden.
In ieder geval acht de president hierom een oneigenlijk gebruik van de vrijstellings-procedure in de onderhavige situatie niet aannemelijk.
Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit naar verwachting in bezwaar stand zal houden.
Derhalve bestaat er geen aanleiding de gevraagde voorlopige voorziening te treffen, zodat het verzoek zal worden afgewezen.
De president ziet geen aanleiding een proceskostenveroordeling uit te spreken
Beslist wordt als volgt.
III. Beslissing
De president:
wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Aldus gegeven door mr. H.C.P. Venema, fungerend president en uitgesproken in het
openbaar op 22 augustus 2001
door mr. H.C.P. Venema, in tegenwoordigheid van mr. W.P. Claus, griffier.
wg. W.P. Claus wg. H.C.P. Venema
Afschrift verzonden op: