Uitspraak
Arrondissementsrechtbank Assen
Zevende enkelvoudige kamer
voor
bestuursrechtelijke zaken
Kenmerk: 00 / 104 AW P06 G03
U I T S P R A A K
In het geding tussen
[eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
en
het dagelijks bestuur van het Waterschap Reest & Wieden, verweerder.
I. Procesverloop
Bij brief van 7 februari 2000 heeft eiser beroep ingesteld tegen het besluit van 30 december 1999, waarbij het bezwaar van eiser gericht tegen het besluit van 6 oktober 1999 ongegrond is verklaard.
Verweerder heeft bij brief van 24 maart 2000 de gedingstukken alsmede een verweer-schrift ingezonden.
Eiser en verweerder hebben afschriften van de gedingstukken ontvangen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de zevende enkelvoudige kamer van de rechtbank op 25 januari 2001, alwaar eiser in persoon is verschenen. Voor verweerder zijn - daartoe ambtshalve opgeroepen - verschenen [gemachtigden].
II. Motivering
a. Algemeen
Met ingang van 1 januari 2000 is onder meer het Zuive-rings-schap Drenthe opgeheven. Ingevolge artikel 4, eerste en tweede lid, van het Overgangsreglement voor het waterschap Reest en Wieden zijn met ingang van de datum van opheffing alle publiekrechtelijke en privaatrechtelijke rechten en verplichtingen overgegaan op het waterschap Reest en Wieden. In het vierde lid van artikel 4 van het Overgangsreglement is bepaald dat procedures met ingang van de datum van opheffing in de staat waarin zij zich bevinden worden voortgezet door het bestuur van het waterschap Reest en Wieden.
Uit het voorgaande blijkt dat verweerder in de onderhavige zaak het bevoegde gezag is. Voor het goede begrip moet echter worden bedacht dat daar waar in het vervolg wordt gesproken van verweer-der de voor 1 januari 2000 verrichte (proces)handelingen en besluiten zijn verricht respectievelijk genomen door het dagelijks bestuur van het Zuiveringsschap Drenthe.
b Feiten en omstandigheden
Eiser, wonende te [woonplaats], was tot 1 januari 2000 werkzaam bij het Zuiverings-schap Drenthe te Assen. Naar aanleiding van de reorganisatie van de waterschappen in de provincies Gronin-gen, Drenthe, Overijssel en Flevo-land is eiser met ingang 1 januari 2000 werkzaam bij water-schap Reest en Wieden te Meppel.
In het kader van de genoemde reorganisatie is op 5 december 1997 een Sociaal Statuut vastgesteld. In het Centraal Bijzonder Georganiseerd Overleg (CBGO) zijn op 28 mei 1999 uitvoeringsregels overeen-gekomen als aanvulling op artikel 4, zevende lid, van het Sociaal Statuut.
Bij besluit van 6 oktober 1999 is aan eiser, voor zover hier van belang, meegedeeld dat de telefoonkostenvergoeding in de nieuwe organisatie niet terugkeert en dat hierop artikel 4, vierde lid, van het Sociaal Statuut van toepassing is. Uit de bijlage die bij dit besluit is gevoegd blijkt vervolgens dat er volgens verweerder geen recht bestaat op een uitkering als bedoeld in artikel 4, vierde lid, van het Sociaal Statuut, omdat er in de nieuwe organisatie naast een negatief saldo voor de telefoonkostenvergoeding - die voor de fusie ¦ 321,- (belast) en ¦ 60,- (onbelast) bedroeg en na de fusie geheel is vervallen - een positief saldo is voor de tegemoetkoming woon-werkverkeer - die voor de fusie
¦ 680,50 bedroeg en na de fusie ¦ 3.240,- bedraagt - en het totale saldo positief is.
Voorts is aan eiser in het besluit van 6 oktober 1999 meegedeeld dat er gelet op het bepaalde in artikel 4, zevende lid, van het Sociaal Statuut recht op afkoop bestaat als de enkele reisafstand met 2,5 of meer kilometer toeneemt. De afstand wordt, aldus verweerder, bepaald met het programma Easytravel dat twee berekeningswijzen kent, te weten via de kortste weg en via de snelste weg. Verweerder geeft aan dat bij de berekeningen is uitgegaan van de kortste weg en dat waar dit leidde tot een onredelijke route, waaronder volgens verweerder moet worden verstaan een zeer ongebruikelijke route, is uitgegaan van de snelste route. Uit de bijlage bij het besluit blijkt dat voor eiser de toegenomen afstand 34 kilometer bedraagt, wat gelet op het aantal dagen (220) en de vergoeding per kilometer leidt tot een afkoopsom van ¦ 13.464,-.
Tegen het besluit van 6 oktober 1999 heeft eiser op 15 november 1999 bezwaar gemaakt. Het bezwaar richt zich tegen de afkoop van de telefoonkostenvergoeding en de afkoop van kosten in verband met de toekomstige extra reisafstand. Eiser is van oordeel dat hij, gelet op het vervallen van de telefoonkostenvergoeding recht heeft op een afkoopsom van ¦ 787,38. Eiser meent dat het in mindering brengen van de tegemoetkoming woon-werkverkeer een ongelijke behandeling van medewerkers oplevert, aangezien bij medewerkers die binnen een straal van 10 kilometer wonen geen saldering plaatsvindt. Voorts stelt eiser dat zijn vergoeding per kilometer van 7 cent naar 6,35 cent is gegaan zodat geen sprake is van een verbetering van de vergoeding woon-werkver-keer. Ten aanzien van de afkoop wegens toegenomen reisafstand merkt eiser op dat de kortste weg in zijn geval niet redelijk is en dat er, gelet op de formulering in de brief van 6 oktober 1999, slechts één alternatief is, namelijk de snelste weg via de N31 en de A28, waarvan de afstand 49 km bedraagt.
Uitgaande van de toegenomen reisafstand, het aantal dagen en de vergoeding per kilometer komt eiser aldus uit op een afkoopbedrag van ¦ 21.348,-. Eiser wijst er nog op dat ten aanzien van een aantal andere medewerkers conform is gehandeld en dat het Zuiveringsbeheer Provincie Groningen de snelste weg als uitgangspunt heeft gekozen.
Nadat eiser op 26 november 1999 in de gelegenheid is gesteld zijn bezwaren voor de Commissie ex artikel 3 van de Verordening behandeling bezwaarschriften (verder: de Commissie) mondeling toe te lichten, van welke mogelijkheid eiser gebruik heeft gemaakt, heeft de Commissie op 6 december 1999 aan verweerder advies uitgebracht. De Commissie stelt dat indien de kortste weg leidt tot een ongebruikelijke route - wat aldus de Commissie in casu het geval is - het niet onredelijk is om middels het ingeven van een reispunt een alternatieve route te berekenen om alsnog recht te doen aan het uitgangspunt "de redelijkerwijs kortste weg". Naar het oordeel van de Commissie is niet gebleken dat er bij het objectief bepalen van de route sprake is van een dermate onredelijke of ongebruikelijke route dat hierdoor de keuze voor de snelste route zou kunnen worden gerechtvaardigd. De Commissie is echter niettemin van oordeel dat de route [woonplaats] tot Beilen via de N381 aanbeveling verdient boven de aangegeven route, omdat op deze route onder andere twee woonkernen vermeden worden. In zoverre adviseert de Commis-sie het bezwaar ongegrond te verklaren met uitzondering van het aangegeven deel van de route tot Beilen. Ten aanzien van de afkoop van de telefoonkostenvergoeding stelt de commissie vast dat de nieuwe regeling gunstiger is dan de oude regeling en dat ingevolge artikel 4, vierde lid, van het Sociaal Statuut de voor- en nadelen van de oude en nieuwe onkostenvergoedingen tegen elkaar worden weggestreept, zodat verweerder terecht is uitgegaan van een negatief saldo. In zoverre adviseert de Commissie dan ook het bezwaar ongegrond te verklaren.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift, deels in afwijking van het advies van de Commissie, ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij overwogen:
"Voor wat betreft de afkoop van de telefoonkostenvergoeding:
De huidige regeling gaat uit van 20 ct/km met een maximum van circa ¦ 100,- en de nieuwe regeling gaat uit van 30 ct/km met een maximum van ¦ 270,-. Medewerkers die per 1 januari 2000 niet van standplaats veranderen, hebben aldus te maken met een verbeterde reiskostenregeling.
Op grond van artikel 4 lid 4 van het Sociaal Statuut [...] staat vast dat daar waar er sprake is van afkoop met vergoedingen, de verbetering in reiskostenregeling daarop in mindering dient te worden gebracht. Een positief saldo wordt afgekocht tegen 300%. In dit geval is er echter sprake van een negatief saldo. Derhalve is er niets om af te kopen. Een vergelijk met medewerkers die thans geen reiskostenvergoeding krijgen is in casu niet relevant. [...]
Voor wat betreft de afkoop woon-werkverkeer
Gelet op het uitgangspunt in de uitvoeringsregels van de redelijkerwijs kortste weg is bij de berekening primair ingestoken op de kortste weg. Indien dit leidde tot een zeer ongebruikelijke reisroute, is middels het ingeven van een reispunt de alternatieve route gekozen. Indien middels deze alternatieve route toch niet tot een redelijkerwijs kortste route kon worden gekomen is gekozen voor de snelste weg. In sommige gevallen is ook hierbij een ander reispunt ingegeven om ongelijke behandeling te voorkomen.
De persoonlijke beleving van een gegeven route, dan wel routes met een beperkte snelheid, obstakels, landbouwverkeer of onveilige zones is voor wat betreft het primair rechtdoen aan het uitgangspunt van het CBGO, te weten, de redelijkerwijs kortste route, van ondergeschikt belang voor het objectief bepalen van de reisafstand op grond waarvan de afkoopvergoeding moet worden vastgesteld. Gelet op het feit dat de afkoop is gebaseerd op extra kilometers zijn ook de verschillen in reistijd van ondergeschikt belang.
In casu leidde de kortste weg, berekend middels het computerprogramma Easy travel tot een ongebruikelijke route voor woon-werkverkeer. Om recht te doen aan het primaire uitgangspunt van de redelijkerwijs kortste route is derhalve - binnen de mogelijkheden die het computerprogramma Easytravel biedt - middels het ingeven van een reispunt een alternatieve redelijkerwijs kortste route berekend welke zowel recht doet aan het redelijk-heids-criterium als aan het criterium van de kortste route.
Uit de bestreden beschikking is niet gebleken dat bij het objectief bepalen van de route sprake is van een dermate onredelijke of ongebruikelijke route dat hierdoor de keuze voor een andere of de snelste route zou kunnen worden gerechtvaardigd."
In beroep verwijst eiser naar de in bezwaar aangevoerde gronden en stelt voorts voor wat betreft de afkoop van de telefoonkostenvergoeding dat andere waterschappen die bij de fusie waren betrokken het Sociaal Statuut anders hebben geïnterpreteerd, zodat ook om die reden sprake is van een ongelijke behandeling.
Verweerder stelt ten aanzien van de telefoonkostenvergoeding dat het verschil in onkostenver-goedingen in de oude en nieuwe situatie positief voor eiser uitvalt en dat hij om die reden gelet op artikel 4, vierde lid, van het Sociaal Statuut geen recht heeft op een eenmalige uitkering. Dat bij medewerkers die in 1999 binnen een straal van 10 km binnen de standplaats woonden geen saldering heeft plaatsgevonden is juist, aangezien zij geen vergoeding voor woon-werkverkeer ontvingen. Dat andere waterschappen die bij de fusie betrokken zijn een andere interpretatie hebben gehanteerd is niet relevant en deze bewering van eiser is volgens verweerder niet nader gemotiveerd. Ten aanzien van de afkoop van extra reisafstand stelt verweerder dat de gekozen route voldoet aan het redelijkheids-criterium en aan het criterium van de kortste route. Het beroep op het gelijkheids-be-ginsel kan volgens verweerder niet slagen aangezien bepalend is of in het concrete geval het Sociaal Statuut juist is toegepast.
c. Overwegingen
De rechtbank dient te beoordelen of verweerder een juiste toepassing en uitleg heeft gegeven aan artikel 4, vierde en zevende lid, van het Sociaal Statuut. De rechtbank overweegt in dit verband als volgt.
Verweerder heeft op grond van artikel 4, vierde lid, van het Sociaal Statuut een overzicht gemaakt van de onkostenvergoedingen die eiser (gemiddeld) voor de fusie ontving en heeft dit afgezet tegen de onkostenvergoedingen die eiser na de fusie zal gaan ontvangen. Op basis daarvan heeft verweerder geconcludeerd dat eiser, ondanks het vervallen van de telefoonkostenvergoeding, in totaal uitkomt op een positief saldo, aangezien de tegemoetkoming in de reiskosten na de fusie veel hoger wordt. Eiser is van oordeel dat verweerder met de tegemoetkoming in de reiskosten geen rekening had mogen houden. De rechtbank overweegt in dit verband als volgt.
In artikel 4, vierde lid, van het Sociaal Statuut is bepaald:
"Wanneer in het kader van de fusie een onkostenvergoedingsregeling vervalt of wijzigt worden de voor- en nadelige gevolgen daarvan voor de ambtenaar berekend en gemid-deld over het op één en het op twee na laatste jaar, voorafgaande aan de datum van fusie. Op dezelfde wijze worden de voordelen van nieuwe onkostenvergoedingsregelingen bepaald. De aldus berekende gemid-delde bedragen worden gesaldeerd. Bij een negatief saldo wordt de ambtenaar een eenmalige uitkering toegekend. Deze bedraagt 300% van het berekende negatieve saldo."
Gelet hierop dient de Regeling tegemoetkoming reiskosten woon-werkverkeer van het Zuiveringsschap Drenthe te worden afgezet tegen de Regeling tegemoetkoming reiskosten woon-werkverkeer van het waterschap Reest en Wieden. Bij vergelijking van genoemde regelingen is de rechtbank gebleken dat in de eerstgenoemde regeling een tegemoetkoming van ¦ 0,20 per kilometer, met een maximum van ¦ 193,- en een eigen risico van ¦ 86,75, wordt toegekend. In de nieuwe regeling bedraagt de tegemoetkoming ¦ 0,30 per kilometer, met een maximum dat afhankelijk is gesteld van het aantal reisdagen en het aantal kilometers. Vastgesteld kan derhalve worden dat de regeling omtrent de tegemoetkoming in reiskosten is gewijzigd.
De rechtbank dient vervolgens te beoordelen wat de financiële gevolgen van deze wijziging zijn voor eiser. Verweerder is ervan uitgegaan dat aan eiser voor de fusie gemiddeld een bedrag van ¦ 680,50 per jaar is toegekend en dat hij in de nieuwe situatie een bedrag van ¦ 3.240,- ontvangt. Kennelijk is verweerder bij laatstgenoemd bedrag uitgegaan van de tegemoetkoming behorend bij de reisafstand die eiser sinds de fusie moet afleggen. De rechtbank meent dat verweerder in dat geval een onjuiste toepassing aan artikel 4, vierde lid van het Sociaal Statuut heeft gegeven. Immers, de toegenomen reisafstand en de daarop gebaseerde tegemoetkoming zijn geen gevolg van een wijziging in de Regeling tegemoetkoming reiskosten woon-werkverkeer, maar van het feit dat de plaats, van waaruit eiser zijn werkzaamheden verricht, is gewijzigd. Verweerder dient te beoordelen welk bedrag eiser onder toepassing van de nieuwe Regeling aan reiskostenvergoeding zou hebben ontvangen indien zijn standplaats niet gewijzigd zou zijn. Indien dit meer is dan het bedrag wat eiser gemiddeld daarvoor ontving, moet dit meerdere worden afgezet tegen het bedrag dat betrekking heeft op het wegvallen van de telefoonkostenvergoeding, teneinde te bepalen of een positief dan wel negatief saldo overblijft. Ten aanzien van de stelling dat eiser sinds de fusie een lager bedrag per kilometer ontvangt, merkt de rechtbank op dat dit kennelijk het gevolg is van de toegenomen reisafstand in samenhang met de vastgestelde maximale vergoeding en niet van de wijziging van de Regeling tegemoetkoming reiskosten woon-werkverkeer, zodat dit argument geen doel treft.
Ten aanzien van de vraag of verweerder een juiste toepassing en uitleg heeft gegeven aan artikel 4, zevende lid, van het Sociaal Statuut merkt de rechtbank het volgende op.
In artikel 4, zevende lid, van het Sociaal Statuut is bepaald:
"De ambtenaar, van wie de dagelijkse reisafstand (woon/werkverkeer) door een verande-ring in de plaats van tewerkstelling met meer dan 5 kilometer toeneemt, krijgt voor de toegenomen afstand tussen woonplaats en plaats van tewerkstelling, los van overeen te komen woon- werkvergoe-ding, een eenmalige uitkering. Deze bedraagt 300% van de op jaarbasis te berekenen kilometer-vergoeding die gelijk is aan het maximum van de onbelaste kilometervergoeding voor dienstrei-zen."
Het geschil tussen partijen is gericht op het in deze bepaling voorkomende begrip "toegenomen afstand". Nu de tekst van het Sociaal Statuut daaromtrent geen uitsluitsel biedt, dient de rechtbank te beoordelen of de door verweerder gegeven uitleg aan dit begrip redelijk is. In dit verband stelt de rechtbank vast dat in het CBGO op 28 mei 1999 een nadere uitleg aan bedoeld begrip is gegeven. Onder punt 15 is daarbij aangegeven:
"Uitvoeringsregels bij afkoop als bedoeld in artikel 4, zevende lid van het Sociaal Statuut
Besloten wordt bij de uitvoering van de afkoopregeling voor de toegenomen reisafstand worden de volgende uitvoeringsregels te hanteren.
a. Met de dagelijkse reisafstand wordt bedoeld de reisafstand heen en de reisafstand terug (2,5 km).
b. Voor het vaststellen van zowel de huidige als de nieuwe reisafstand, wordt gebruik gemaakt van het computerprogramma Easytravel, op basis van de redelijkerwijs kortste reisweg tussen woning en plaats van tewerkstelling.
c. Bij de berekening wordt uitgegaan van 220 reisdagen per jaar.
Vastgesteld wordt dat bij de afkoop van de huidige vergoeding woon-werkverkeer (ook beneden de 10 km) sprake zal zijn van brutering."
Deze regels, die volgens de rechtbank zijn aan te merken als beleid, acht de rechtbank op zich redelijk. Verweerder heeft bij het primaire besluit van 6 oktober 1999 aan het onder b vermelde criterium "de redelijkerwijs kortste reisweg" een zodanige uitleg gegeven dat de kortste reisweg alleen niet in aanmerking wordt genomen indien deze route niet alleen onredelijk is, maar bovendien zeer ongebruikelijk is. Verweerder is hiermee naar het oordeel van de rechtbank niet gebleven binnen de grenzen van het in het CBGO vastgestelde en aan de medewerkers bekendgemaakte beleid. Dat verweerder - zoals in het besluit van 6 oktober 1999 is aangegeven - in het geval de kortste route niet redelijk is, de snelste route heeft gekozen, acht de rechtbank wel een redelijke toepassing van het criterium "de redelijkerwijs kortste reisweg". De rechtbank constateert dat verweerder in het onderhavige geval, waarbij de kortste route niet redelijk - en volgens verweerder zelfs zeer ongebruikelijk - is echter niet conform zijn mededeling in het primaire besluit de snelste route in aanmerking heeft genomen, maar in plaats daarvan de reisafstand bepaald heeft door een extra reispunt in te voeren. De rechtbank acht dit in strijd met de rechtszekerheid die onder meer vereist dat verweerder een consistente uitleg geeft aan artikel 4, zevende lid, van het Sociaal statuut en het daarop in het CBGO vastgestelde en bekendgemaakte beleid. De rechtbank voegt hieraan nog toe dat het bepalen van de reisafstand aan de hand van objectieve criteria dient te geschieden. Het invoeren van een nieuw reispunt voldoet aan dit criterium niet, nu ter zitting is gebleken dat niet het computerprogramma het alternatieve reispunt kiest, maar dit wordt ingevoerd door een medewerker van verweerder.
Het voorgaande brengt mee dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt en dat het beroep gegrond wordt verklaard. Onder deze omstandigheden is er aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte kosten, welke op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden begroot op ¦ 10,92 aan reiskosten. Aangezien het beroep gegrond wordt verklaard, dient het waterschap Reest en Wieden het door eiser betaalde griffierecht van ¦ 225,- te vergoeden.
III. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit en bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de kosten van het geding aan de zijde van eiser gevallen, ten bedrage van ¦ 10,92 (reiskosten) en bepaalt dat het waterschap Reest en Wieden deze kosten, alsmede het griffierecht van ¦ 225,- aan eiser vergoedt.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belangheb-bende, hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroep-schrift bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002 te 3500 DA Utrecht binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de grif-fier.
Aldus gegeven door mr. C.P. van Gastel, voorzitter en uitgesproken in het
openbaar op
door mr. C.P. van Gastel, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Tobé, griffier.
mr. L.M. Tobé mr. C.P. van Gastel
Afschrift verzonden op:
typ: JO