Uitspraak
Arrondissementsrechtbank Assen
Achtste enkelvoudige kamer
voor
bestuursrechtelijke zaken
Kenmerk: 99 / 785 BELEI P10 G01
U I T S P R A A K
In het geding tussen
[eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
en
het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente De Wolden, verweerder.
I. Procesverloop
Bij besluit van 5 oktober 1999 heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen het besluit van 8 september 1998 gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en laatstgenoemd besluit gehandhaafd, met dien verstande dat de intrekking van de vergunning voor het plaat-sen van een reclamebord langs de A 28 wordt gecompenseerd met een termijn waarbinnen het bord nog mag worden gehandhaafd, waarvan de einddatum is bepaald op 1 juli 2001.
Namens eiser is bij brief van 12 november 1999 tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank, aangevuld bij brief van 15 december 1999.
Verweerder heeft bij brief van 27 januari 2000 de op de zaak betrekking hebbende stuk-ken alsmede een verweer-schrift inge-zonden.
Het beroep is - gevoegd met het geding 00/375 - behandeld ter zitting van de achtste enkelvoudi-ge kamer van de rechtbank op 23 november 2000, alwaar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. A.A. Robbers, advocaat te Apeldoorn.
Verweerder heeft zich bij die gelegenheid doen vertegenwoordi-gen door zijn ambtenaar [gemachtigde].
II. Motivering
Met ingang van 1 januari 1998 is bij de gemeentelijke herinde-ling in de provincie Drenthe de gemeente Ruinen (gedeeltelijk) overgegaan in de gemeente De Wolden. Dit betekent dat wanneer in het navolgende ten aanzien van handelingen of besluiten wordt gesproken van verweerder daaronder tevens het college van de voormalige gemeente Ruinen wordt verstaan.
Feiten
Sedert medio jaren '90 heeft eiser de leiding over het al langer bestaande [bedrijf] te [woonplaats]. Vanaf die periode is verweerder geconfronteerd met (van de zijde van eiser) geplaatste dan wel aange-brachte reclameborden dan wel -uitin-gen, waarvoor geen gemeen-telijke vergunning of ontheffing is aangevraagd.
Bij brieven van 7 oktober 1994 en 22 mei 1995 heeft ver-weer-der eiser gewezen op de verplich-ting tot het verwijderen en het verwijderd houden van de reclameborden dan wel reclame-uitin-gen. Bij brief van 23 mei 1995 - onder overlegging van het besluit van 5 mei 1995, waarbij geweigerd is bouwvergunning te verlenen voor twee reclameborden - is door verweerder aan eiser medegedeeld dat de bereidheid bestaat om medewerking te verlenen aan het plaat-sen van evenementenborden, waarbij sponsoring door eisers bedrijf tot de mogelijkheden behoort.
Naar aanleiding van de getoonde bereidheid heeft er tussen eiser en verweerder vanaf medio 1995 zowel mondeling als schriftelijk overleg plaatsgevonden over de mogelijkheden tot het - in samenwerking met de plaatselijke VVV - plaatsen van evenementenborden.
In de ambtelijke adviezen van 27 oktober 1997, 4 november 1997 en 21 november 1997, worden de overwegingen gegeven en de voorwaarden genoemd in het geval tot vergunningver-lening voor het plaatsen van reclameborden wordt overgegaan. In het laat-ste advies wordt van ambtelijke zijde geadvi-seerd geen mede-werking te verlenen.
Bij besluit van 10 december 1997 heeft verweerder tot wederopzegging vergunning verleend voor het plaatsen van twee evenementen-/aankondigingsborden op de percelen kadastraal bekend gemeente Ruinen, sectie E, nrs. 5371 en 5510. Hieraan zijn onder meer de volgende voorwaar-den verbonden:
1. De borden moeten van trespa materiaal zijn gemaakt, op deugdelijke wijze worden bevestigd en in goede staat van onderhoud worden gehouden.
De kleurstelling en de uitvoering van de borden moeten ter goedkeuring aan burgemees-ter en wethouders worden voorgelegd.
2. De reclame-uitingen van uw bedrijf moeten te allen tijde in combinatie met de aankon-diging van activitei-ten/evenementen plaatsvinden.
3. De aankondiging van activiteiten/evenementen mag geen individuele commerciële uiting zijn. Bovendien moet deze aankondiging een bovenlokaal niveau dienen.
4. De aankondiging van evenementen dient in een privaat-rechtelijke overeenkomst plaats te vinden, welke ter goedkeuring dient te worden voorgelegd aan burgemeester en wethouders.
5. De borden inclusief constructie mogen niet breder zijn dan 5.00 meter en niet meer dat 2.50 meter boven het maaiveld uitsteken.
(...)
8. Wanneer naar het oordeel van burgemeester en wethou-ders bijzondere omstandighe-den het noodzakelijk maken kan de vergunning worden ingetrokken, zonder dat de houder van de vergunning en andere belanghebbenden uit dien hoofde enigerlei aan-spraak op schadever-goeding kunnen doen.
9. De voorschriften van deze vergunning kunnen door bur-ge-meester en wethouders te allen tijde worden gewijzigd en aangevuld, zonder dat de houder van de vergunning en andere belanghebbenden uit dien hoofde enigerlei aan-spraak op schadevergoeding kunnen doen gelden.
10. Wijzigingen ten opzichte van de in punt 4 genoemde privaatrechtelijke overeenkomst alsmede wijzigingen van de in punt 1 en 2 genoemde borden respectievelijk recla-me-uitingen dienen ter goedkeuring aan burgemeester en wethouders te worden voorge-legd.".
Sinds de hiervoor aangehaalde gemeentelijke herindeling ligt het perceel Ruinen, sectie E, nr. 5371 in de gemeente De Wolden en het perceel met het nr. 5510 in de gemeente Hoog-eveen.
In maart 1998 heeft verweerder besloten illegaal geplaatste reclameborden langs de openbare weg, waaronder de rijksweg A 28, aan te gaan pakken en te laten verwijderen, zonodig door toepassing van bestuursdwang. Verweerder heeft hieraan bekend-heid gegeven door het plaatsen van een publicatie in "De Wolder Courant" van 15 april 1998.
Ver-weerder is voorts een gesprek aangegaan met eiser, die als enige een vergunning heeft voor het plaat-sen van reclame- annex evenementenborden. Dit gesprek heeft plaatsge-vonden op 21 april 1998. Tijdens dit gesprek is aan eiser medegedeeld dat de gemeente het bord van eiser, dat staat op het grondge-bied van de gemeente De Wolden, verwijderd wil hebben.
Op 2 juni 1998 heeft verweerder besloten de aan eiser verleen-de vergunning van 10 december 1997 in te trekken onder toeken-ning van een schadevergoeding ter hoogte van de kosten van het maken en plaatsen van het bord. In vervolg hierop heeft ver-weerder op 6 juli 1998 eiser een concept-besluit tot intrek-king van de vergunning toegezonden met de mededeling dat hij tot twee weken na dagtekening van deze brief zijn schriftelij-ke bedenkingen tegen dit besluit kan inbrengen.
Bij brieven van 14 en 25 juli 1998 heeft eiser gereageerd en zijn bedenkingen ingebracht.
Bij het primaire besluit van 8 september 1998 heeft verweerder het besluit van 16 (lees) 10 december 1997 ingetrokken, voor zover het betreft het plaatsen van een reclamebord op het perceel kadastraal bekend gemeente Ruinen, sectie E, nr. 5371. Hierbij heeft verweerder eiser te kennen gegeven dat het bord binnen twee weken dient te worden verwijderd en dat bij gebre-ke daarvan een dwangsom wordt opgelegd.
Namens eiser is bij brief van 22 oktober 1998 tegen dit be-sluit beroep ingesteld bij de rechtbank, welke brief onder toepassing van artikel 6:15 van Pro de Awb door de rechtbank is doorgezonden ter behandeling als bezwaarschrift naar verweer-der.
Bij brief van 22 oktober 1998 is tevens namens eiser aan de president van de rechtbank verzocht om een voorlopige voorzie-ning te treffen. Bij uitspraak van 23 november 1998 heeft de president het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen en het besluit van 8 september 1998 geschorst.
Eiser is in de gelegenheid gesteld zijn bezwaren toe te lich-ten op een hoorzitting van de Commissie bezwaar- en beroep-schriften van de gemeente De Wolden op 22 december 1998, van welke mogelijkheid eiser gebruik heeft gemaakt.
In haar advies van 20 april 1999 heeft voornoemde commissie verweerder geadviseerd het bezwaarschrift gegrond te verkla-ren, waarbij de commissie van mening is dat verweerder ten onrechte en in afwijking van het zorgvuldigheids-, vertrou-wens- en motiveringsbeginsel heeft besloten de vergunning voor het plaatsen van een evenementen-/aankondigingsbord van 10 december 1997 in te trekken.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard, waarbij de vergunning wordt ingetrokken met ingang van 1 juli 2001.
Standpunten partijen
Eiser stelt dat de verweerder de vergunning heeft inge-trokken wegens het niet voldoen aan de redelijke eisen van welstand. Volgens eiser moet, ingevolge de jurisprudentie van de Afde-ling bestuursrechtspraak van de Raad van State, het niet voldoen aan deze eis in het concrete geval worden aange-toond. Daarvan is hier geen sprake, aldus eiser.
Eiser stelt dat van een wijziging in het beleid geen sprake is, omdat ten tijde van het verlenen van de vergunning het beleid niet anders was dan nu. Eiser stelt voorts dat een dergelijk beleid nimmer bekend is gemaakt. Voor zover wel sprake is van beleid, is dit gericht op het voorkomen van aantasting van het landschapsschoon. Daarvan is volgens eiser geen sprake. Voor zover het beleid is gericht op het weren van illegale borden, stelt eiser dat dit niet aan de orde is, omdat het hier gaat om een legale situatie. Eiser stelt dat voor zover het beleid is gericht op het weren van vrijstaande, niet op het bedrijfsperceel geplaatste, borden dit beleid onverbindend is, omdat dit niet als weigeringsgrond kan worden aangemerkt.
Eiser stelt dat het onderhavige bord past in het beleid van de Minister van Economische Zaken aangaande de marktwerking van de benzinemarkt.
Eiser is van mening dat er een onvoldoende zorgvuldige belan-genafweging heeft plaatsgevonden bij de voor eiser te ontstane schade als gevolg van de intrekking van de vergunning. Eiser stelt dat er in dit verband sprake is van een onvoldoende belangenafweging. Doordat verweerder nalaat aan te geven hoe de met behulp van een accountantsrapport aangetoonde schade wordt gecompenseerd is, aldus eiser, eveneens in dit verband sprake van een motiveringsgebrek.
Eiser stelt dat door het verlenen van de vergunning verwach-tingen zijn gewekt met als gevolg dat investeringen zijn gedaan in het bedrijf. Eiser is voorts van mening dat onvol-doende alternatieven zijn onderzocht dan wel zijn de onderno-men stappen daartoe niet afgewacht.
Eiser beroept zich tot slot op het gelijkheidsbeginsel, omdat in andere gemeenten wel reclame-borden worden toegestaan. Eiser heeft hiervan foto's overlegd, waarbij hij onder andere wijst op de reclame-uitin-gen van McDonald's.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de thans ingetrokken vergunning indruist tegen het geldende beleid en dat deze vergunning ook niet kan worden verklaard en uitgelegd aan derden die eveneens een vergunning voor het plaatsen van een reclamebord willen. Verweerder stelt dat aan eiser vol-doende compensatie wordt geboden door de intrekking pas te laten ingaan op 1 juli 2001. Hierdoor heeft eiser voldoende tijd om uit te zien naar nieuwe vormen van reclame.
Toepasselijke regelgeving
Artikel 2 van Pro de Verordening op het dorpsschoon van de gemeen-te Ruinen luidt (hierna: "Dorpsschoonverordening"), voor zover hier van belang als volgt:
"1. Het is de eigenaar of gebruiker van enig onroerend goed verboden op of aan dit goed dan wel achter de ven-sters daarvan, al dan niet door middel van een roerend goed, op enigerlei wijze zichtbaar van een openbare weg, een openbaar vaarwater of een andere openbare toeganke-lijke plaats, spoorwegen daaronder begrepen, opschriften, aankondi-gingen of afbeeldingen te hebben of de aanwezig-heid daarvan toe te laten.
2. Onder afbeeldingen worden mede begrepen voorwerpen van welke aard ook, bestemd of gebezigd tot reclame.
(...)
Artikel 3, eerste lid, aanhef en onder e, van de Dorpsschoon-verordening luidt als volgt:
"Het verbod gesteld in artikel 2 is Pro niet van toepassing op opschriften, aankondigingen en afbeeldingen van kennelijk tijdelijke aard, gedurende de termijn, dat deze feitelijke betekenis hebben, doch niet langer dan gedu-rende vier weken, mits deze verband houden met een acti-vi-teit binnen de gemeente of een onmiddellijk aangrenzen-de gemeente."
Artikel 4 van Pro de Dorpsschoon-verordening luidt als volgt:
"1. Burgemeester en wethouders kunnen van het verbod vervat in artikel 2 ontheffing Pro verle-nen, indien daartegen naar hun oordeel uit een oogpunt van bescherming van de schoonheid van het dorpsbeeld of van het landschap geen overwegende bezwaren bestaan.
2. Burgemeester en wethouders kunnen aan de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, ook nadat deze is verleend, voorschriften verbinden ter voorkoming van schade aan de schoon-heid van het dorpsbeeld of van het landschap.
3. Burgemeester en wethouders kunnen de ontheffing, be-doeld in het eerste lid, intrekken indien:
a. de daaraan verbonden voorschriften niet worden nage-leefd;
b. dit anderszins met het oog op de bescherming van de schoonheid of van het landschap naar hun oordeel nodig is.
Ingevolge artikel 1.11 van de begin 1998 in werking getreden Algemene Plaat-selijke Verordening voor de gemeente De Wolden (hierna: APV) kan een vergunning of ontheffing worden inge-trok-ken of gewij-zigd:
"a. indien ter verkrijging daarvan onjuiste dan wel onvolle-dige gegevens zijn verstrekt;
b. indien op grond van een verandering van de omstan-digheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de vergunning of ontheffing, moet worden aangenomen dat intrekking of wijziging wordt gevorderd door het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist;
c. indien de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften en beperkin-gen niet zijn of worden nagekomen;
d. indien van de vergunning of ontheffing geen gebruik wordt gemaakt binnen een daarin gestelde termijn dan wel, bij gebreke van een dergelijke termijn, binnen een redelijke termijn;
e. indien de houder of zijn rechtsverkrijgende dit verzoekt.".
Hoofdstuk 4 van de APV gaat over de bescherming van het milieu en het natuurschoon en zorg voor het uiterlijk aanzien van de gemeente. Afdeling 7 van dit hoofdstuk bevat bepalingen over maatregelen tegen ontsiering en stankoverlast, waarbij in artikel 4.7.2, eerste lid, is bepaald:
"Het is de rechthebbende op een onroerende zaak alsmede de hoofdgebruiker van die zaak verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders deze zaak of een daarop aanwezige zaak te gebruiken of het gebruik daarvan toe te laten voor het maken van handelsreclame met behulp van een opschrift, aankondiging of afbeelding in welke vorm dan ook, die vanaf de weg of vanaf een andere voor het publiek toegankelijke plaats zichtbaar is.".
Het vierde lid van artikel 4.7.2 luidt als volgt:
"Een vergunning bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd:
a. indien de reclame, hetzij op zichzelf, hetzij in ver-band met de omgeving niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand;
b. in het belang van de verkeersveiligheid;
c. in het belang van de voorkoming of beperking van over-last voor gebruikers van de in de nabijheid gelegen on-roerende zaak.".
Beoordeling
De rechtbank stelt voorop dat, gelet op de inhoud en de grond-slag van het bestreden besluit, in het bij de rechtbank aan-han-gige geschil niet aan de orde is of voor het betreffende reclamebord een bouwvergunning vereist is, en of die vergun-ning verleend is dan wel desgevraagd al dan niet zou worden ver-leend.
Voorts stelt de rechtbank vast dat de reclamevergunning niet is ingetrokken in verband met - door verweerder gestelde doch door eiser ontkende - overtreding van de vergunning-voorschrif-ten.
Blijkens de aan de vergunning ten grondslag liggende stukken betreft de vergunning een ontheffing als bedoeld in artikel 4 van Pro de Dorpsschoonverordening.
Blijkens het derde lid van dit artikel kon verweerder de ontheffing intrekken indien dat met het oog op de bescherming van de schoonheid of van het landschap naar het oordeel van verweerder nodig was.
Zou de vergunning zijn verleend op grond van de APV, dan zou de vergunning verleend zijn op grond van artikel 4.7.2 van de APV. De rechtbank merkt daarbij op dat in het onderhavige geval relevante weigerings-grond onder het regime van de APV artikel 4.7.2, vierde lid, onderdeel a, van de APV zou zijn geweest ("indien de reclame, hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand").
De rechtbank stelt vast dat de Dorpsschoonverordening een ander toetsingscriterium (schoonheid landschap) hanteert dan de APV ("redelijke eisen van welstand"). Het thans geldende APV-criterium is echter voor eiser niet ongunstiger.
Verweerder heeft de intrekking van de vergunning gebaseerd op artikel 1.11, onderdeel b, van de APV. Daartoe is gesteld dat de gemeente De Wolden veranderde inzichten heeft ten opzichte van de voormalige gemeente Ruinen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het reclame-bord, de landschappelijke waarden van het buitengebied aantast.
Verweerder (B & W Ruinen) dacht daar echter tot 1 januari 1998, gegeven de aan eiser verleende vergun-ning, kennelijk anders over.
De rechtbank acht het op zichzelf niet onaannemelijk dat er sprake is van veranderde inzichten. De rechtbank is er echter niet van overtuigd dat deze gewijzigde inzichten dienen te leiden tot intrekking van de aan eiser verleende vergun-ning.
In dat verband kan voorts niet zonder meer voor-bijgegaan worden aan de aan eiser verleende, rechtens onaantastbare vergunning.
Gelet daarop en op het in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergeleg-de motiveringsbeginsel, mag van verweerder worden verwacht dat op over-tuigende wijze wordt aangetoond dat te duchten is dat, naar huidig inzicht, een reclamevergunning met de voor-waarden zoals des-tijds ver-leend, hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand, zoals bedoeld in artikel 4.7.2, vierde lid, onderdeel a, van de APV.
Verweerder kan in dat verband niet volstaan met het slechts uiten van een eigen visie, inhouden-de dat reclameborden het landschap ont-sieren. Van verweerder mag onder de gegeven omstan-digheden worden verwacht dat het advies inwint bij een deskundige derde, zoals bijvoorbeeld de in de Dorpsschoonver-ordening genoemde Stichting het Drentsche Welstandstoezicht. Daarbij dient niet alleen getoetst te worden of het thans aan de orde zijnde object binnen de (wel-stands)normen van de APV valt, maar ook - indien het object niet daarbinnen valt - of mogelijke andere, binnen de vergunning-voor-waarden vallen-de, opties eventueel binnen die normen vallen.
Aan de orde is immers niet de wijze waarop eiser thans ge-bruikt maakt van de aan hem verleende vergun-ning, maar de vraag of eiser binnen het raam van de APV op enigerlei gebruik kan maken van die vergunning.
De rechtbank is, kortom, van oordeel dat verweerder op zichzelf bevoegd is om de vergunning in te trekken. Hierbij dient verweerder echter rekening te houden met de positie van eiser als houder van een rechtens onaantastbaar geworden vergunning en derhalve op overtuigende wijze, onderbouwd met een gemotiveerd deskundi-genadvies, aan te geven dat er sprake is van strijd met de redelijke eisen van welstand. Daarbij dient te worden getoetst of de aan eiser verleende vergun-ning - inclusief de daaraan verbonden voorwaar-den - op enigerlei wijze binnen de geldende welstandscriteria kan worden ingepast.
Uit het vorenoverwogene vloeit voort dat het bestreden be-sluit, wegens strijd met artikel 7:12, tweede lid, van de Awb, voor vernietiging in aanmerking komt, zodat het beroep gegrond is.
De rechtbank overweegt niettemin nog het volgende.
Eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt, nu in de gemeente De Wolden geen reclamebord van McDonalds aan de orde is.
De stelling dat de intrekking zich niet verdraagt met beleid van de Minister van Economische Zaken, dient verworpen te worden nu het belang van een vrije marktwerking niet in een het kader van het verstrekken van een reclamevergunning te wegen belang is.
Tot slot wordt overwogen dat, indien verweerder bij het opnieuw te nemen besluit wederom de intrekking van de vergunning handhaaft, de rechtbank van oordeel is dat, gelet op de thans voorliggende gegevens, eiser voldoende gecompenseerd kan worden geacht door intrek-king per toekomende datum, te weten 1 juli 2001.
De rechtbank merkt in dit verband op dat het eiser niet ontgaan kan zijn dat ver-weerder tot het moment van de vergunningverlening steeds afwijzend heeft gereageerd op verzoeken tot vergunning-verle-ning. Eiser had voorts had kunnen weten dat de Dorps-schoon-verordening verweerder de mogelijkheid bood tot intrek-king van de vergunning in verband met de bescher-ming van het landschap. Daarnaast is de vergunning verleend "tot wederopzegging". Verder biedt de APV een intrekkingsgrond bij veranderde inzich-ten. Eiser kon dus steeds weten dat verweer-der op enig moment tot intrekking van de vergunning zou kunnen over-gaan. Gelet daarop en gelet op de omstandigheid dat verweerder eiser reeds op 6 juli 1998 schriftelijk op de hoogte heeft gesteld van het voornemen tot intrekking van de vergunning, kan van verweerder niet gevergd worden dat de investe-ringen die eiser - ondanks de wetenschap dat de vergunning op enig moment ingetrokken zou kunnen worden - heeft gedaan, in meerdere mate gecompenseerd worden dan de wijze waarin ver-weerder daarin thans heeft voorzien.
De rechtbank acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiser, begroot op ¦ 1.420,- voor verleen-de rechtsbijstand, en de helft van ¦ 10,14 voor reiskosten.
Beslist wordt als volgt.
III. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen opnieuw beslist op het be-zwaarschrift van eiser;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser, be-groot op ¦ 1.430,14, en bepaalt dat de gemeente De Wolden deze kosten alsmede het door eiser gestorte griffierecht ad ¦ 225,- vergoedt.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belangheb-bende, hoger beroep instellen bij de Afdeling be-stuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroep-schrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019 te 2500 EA 's-Gravenhage binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzen-ding van de uitspraak door de grif-fier.
Aldus gegeven door mr. J.H. de Wildt, voorzitter en uitgesproken in het
openbaar op
door mr. J.H. de Wildt, in tegenwoordigheid van mr. A. Verweij, griffier.
mr. A. Verweij mr. J.H. de Wildt
Afschrift verzonden op:
typ: mh