Uitspraak
Arrondissementsrechtbank Assen
Achtste enkelvoudige kamer
voor
bestuursrechtelijke zaken
Kenmerk: 99 / 331 BESLU P09 G05
U I T S P R A A K
In het geding tussen
[eisers], wonende te [woonplaats], eisers,
en
de Landinrichtingscommissie voor de ruilverkaveling Mars- en Westerstroom, (Assen), verweerder.
I. Procesverloop
Eisers hebben beroep doen instellen tegen het besluit van verweerder van 15 april 1999, waarbij verweerder de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit van 30 november 1998 ongegrond heeft verklaard.
De rechtbank heeft de heer en mevrouw [belanghebbende] (hierna: [belanghebbende]) te [woonplaats] als belanghebbende aangemerkt en hen in de gelegenheid gesteld als partij deel te nemen aan het geding.
Bij brief van 7 juni 1999 heeft J.F. Botjes, werkzaam bij Adure juristen te Assen, de rechtbank desgevraagd medegedeeld dat [belanghebbende] als belanghebbende aan het geding wenst deel te nemen.
Verweerder heeft de gedingstukken, voorzien van een verweerschrift, ingezonden.
Partijen hebben de beschikking gekregen over een afschrift van de gedingstukken.
Nadien zijn namens verweerder nadere stukken in het geding gebracht.
Het beroep is behandeld ter zitting van de achtste enkelvoudige kamer van de rechtbank op 19 oktober 2000. Verschenen zijn [eisers], bijgestaan door hun gemachtigde mr P. Stehouwer, advocaat te Leeuwarden, ambtshalve opgeroepen. Voor verweerder zijn, daartoe ambtshalve opgeroepen, verschenen [gemachtigde], regio-jurist bij de Dienst Landelijk Gebied in de regio Noord en [voorzitter], voorzitter van verweerder. Tevens is verschenen de heer [belanghebben-de], bijgestaan door mr. C.T. de Weerdt, medewerkster bij Adure juristen te Assen. Tenslotte is verschenen H.J. Wennink, landmeter-deskundige bij het Kadaster.
Partijen hebben hun standpunt toegelicht en desgevraagd nadere inlichtingen verschaft.
II. Motivering
Feiten
Namens [belanghebbende] is op 11 september 1998 de gemeente Coevorden verzocht om het op dat moment in Wijster gevestigde grondgebonden agrarische bedrijf van [belanghebbende] te verplaatsen naar een perceel in Zweeloo, gelegen aan de Gelpenberg/hoek Zwarte Veenweg, kadastraal bekend sectie M nr. 545 (hierna: het perceel). De verplaatsing is noodzakelijk in verband met de uitbreiding en landschappelijke inpassing van de VAM te Wijster.
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Coevorden heeft het verzoek doorgezonden aan verweerder. Daarbij is aangegeven dat het college van plan is om voor de verplaatsing van het agrarische bedrijf van [belanghebbende] gebruik te maken van zijn in artikel 10, tweede lid, van het bestemmingsplan "Buitengebied Zweeloo" opgenomen bevoegdheid tot wijziging van de bestemming overeenkomstig artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Het college heeft verweerder verzocht om aan te geven of deze voorgenomen wijziging van de bestemming gelet op de ruilverkaveling "Mars- en Westerstroom" op bezwaren van verweerder stuit.
Bij brief van 30 november 1998 heeft verweerder aan het college aangegeven dat er voor wat betreft de toedeling van gronden in het onderhavige gebied geen knelpunten zijn voor verweer-der, maar in het kader van de ruilverkaveling zal geen extra grond kunnen worden toegedeeld aan [belanghebbende], ook niet indien daar een landbouwbedrijf wordt gevestigd. Tegen de vestiging van een nieuw bedrijf is in principe geen bezwaar. In het kader van het maken van het plan van toedeling lijkt het mogelijk om aan [belanghebbende] elders, op een plaats waar naar verweerders oordeel goede mogelijkheden zijn voor de bouw van een bedrijf, een blok van ruim 20 hectare toe te delen. Dit heeft vanuit landbouwkundig oogpunt de voorkeur van verweerder.
Op 8 februari 1999 heeft P. Stehouwer namens eisers bezwaar gemaakt tegen het ongedateerde besluit van verweerder om aan [belanghebbende] toestemming als bedoeld in artikel 71 Landin-rich-tingswet (hierna: de wet) te verlenen voor het bouwen van een woning en agrarische bedrijfsge-bouwen op het perceel. Voor zoveel nodig heeft de gemachtigde zich beroepen op verschoonba-re termijnoverschrijding, nu het voor eisers niet kenbaar was dat verweerder de toestemming als bedoeld in artikel 71 van de wet heeft verleend.
Onder verwijzing naar het bij het college van burgemeester en wethouders van Coevorden ingediende bedenkingenschrift heeft de gemachtigde aangevoerd, dat vestiging van een agrarisch bedrijf op deze plaats uit planologisch oogpunt om meerdere redenen ongewenst is.
Voorts is aangevoerd dat [belanghebbende] de pensioengerechtigde leeftijd nadert en het niet zeker is of hij een bedrijfsopvolger heeft. Derhalve is niet duidelijk of hij serieuze plannen heeft om een agrarisch bedrijf te starten. Het is niet wenselijk om aan [belanghebbende] elders een blok van 20 hectare toe te delen, omdat hij al over 20 hectare in het Zweelerveld en in Wijster beschikt. Door de voorgenomen toedeling is er een ongewenste toename van zwaar landbouw-verkeer. Het ligt meer voor de hand om de bedrijfsgebouwen te situeren nabij de toedeling in het Zweelerveld. Om onbegrijpelijke redenen kiest [belanghebbende] toch voor nieuwbouw aan de Gelpenberg.
De beoogde bouwlocatie is bovendien gelegen in de stankcirkel van het bedrijf van [eiser], die een kalvermesterij met 1000 mestkalveren exploiteert. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State is woningbouw binnen een stankcirkel ongewenst.
Met het beoogde bouwplan wordt een uit landbouwkundig oogpunt wenselijke toedeling in het kader van de landinrichting "Mars- en Westerstroom" gefrustreerd. [eiser] is eigenaar van 10 hectare landbouwgrond, waarvan 8 hectare nabij de bedrijfsgebouwen. Door het bouwplan wordt toedeling van de 2 hectare in de huiskavel onmogelijk gemaakt.
Ook [eiser] en [eiser] zouden land dichtbij hun woning toegedeeld willen krijgen. De bedrijven van [eiser] en [eiser] zijn gelegen op enige afstand. Wanneer het bouwplan onverhoopt doorgang zou vinden, dan vrezen zij dat als gevolg van het domino-effect hun toedeling in het gedrang zal komen. Er is in het gebied een grote gronddruk en er dient met alle bovengeschetste belangen rekening te worden gehouden.
Namens [belanghebbende] is bij brief van 16 maart 1999 aangevoerd dat niet valt in te zien dat vestiging van een agrarisch bedrijf aan de Gelpenberg de economische waarde van de gronden in de omgeving beïnvloed of dat door voornoemde vestiging problemen met de verrekening van gronden ontstaan. [belanghebbende] maakt slechts gebruik van de mogelijkheden die het bestem-mingsplan Zweeloo buitengebied biedt. [belanghebbende] kan er vrede mee hebben dat de toedeling van extra grond op grond van belangen van de eisers onmogelijk is. [belanghebben-de] doorkruist niet de uitbreidingsmogelijkheden van de bestaande bedrijven.
Bestreden besluit
Nadat op 31 maart 1999 een hoorzitting heeft plaatsgevonden, heeft verweerder het bestreden besluit genomen. Daarin heeft verweerder onder meer overwogen, dat op de kaart die deel uitmaakt van het landinrichtingsplan de betreffende bouwlocatie staat aangegeven als een voorkeurstrook voor boerderijbouw. In het kader van de ruilverkaveling kan een landbouwbedrijf in beginsel naar deze locatie worden verplaatst. Deze voorkeurstrook bestaat mede als resultaat van toedelingsonderzoek tijdens de voorbereiding. De kavel wordt ingebracht door [belangheb-bende] en zal op vrijwel dezelfde plaats worden toegedeeld in het plan van toedeling. Er is onvoldoende reden om toestemming voor het vestigen van een landbouwbedrijf te weigeren, omdat door die vestiging het landinrichtingsplan niet ernstig wordt belemmerd, het plan nieuw-bouw op de betreffende kavel aanmoedigt en zich geen ruilproblemen zullen voordoen omdat de toedeling nagenoeg gelijk is aan de inbreng.
In beginsel geldt voor de locatie in het Zweelooërveld hetzelfde nu deze locatie ook een voor-keurslocatie is, maar [belanghebbende] is hier nog geen eigenaar. Voor deze locatie is geen toestem-ming ex artikel 71 van de wet gevraagd. Het feit dat het verkavelingsnut van eisers iets minder groot wordt, weegt niet op tegen de belangen van [belanghebbende] bij nieuwbouw.
Standpunt eisers
Indien op het perceel bedrijfsgebouwen worden gebouwd, dan heeft dat tot gevolg dat het perceel niet kan worden uitgeruild in het kader van het Plan van Toedeling. Eisers hebben er recht op en belang bij dat op het perceel niet wordt gebouwd, opdat het perceel in de uitruil kan worden betrokken. In het gebied waar het perceel is gelegen is de gronddruk hoog en zijn dientengevolge de uitruilmogelijkheden beperkt. Het argument dat de bouwlokatie is aangegeven als een voorkeurstrook voor boerderijbouw is niet dragend, omdat [belanghebbende] in de ruilverkaveling "Mars- en Westerstroom" geen gebouwen inbrengt maar slechts twee kavels landbouwgrond. Deze voorkeurstroken zijn bedoeld voor bedrijfsverplaatsers. Dit zijn bedrijven die in milieu-hygiënische of toedelingstechnische zin in een knelsituatie verkeren en waarvan het wenselijk wordt geacht dat zij verplaatsen. De stroken zijn derhalve uitsluitend bedoeld voor veehouderijbe-drijven waarvan de gebouwen zijn gelegen in het ruilverkavelingsblok. [belanghebbende] exploiteert een akkerbouwbedrijf. Het feit dat de bouwlokatie staat aangegeven als voorkeur-strook behoort derhalve geen rol te spelen.
Uitgangspunt is de bestaande situatie dat [belanghebbende] in de ruilverkaveling twee kavels grond zonder gebouwen inbrengt. Om die reden valt niet in te zien waarom verweerder zou dienen mee te werken aan de boerderij-nieuwbouw.
Niet valt in te zien waarom op de aan [belanghebbende] toe te delen kavel aan het Zweelooërveld geen bedrijfsgebouwen zouden kunnen worden gesticht. (...)
Verweerder dient bij het verlenen van toestemming als bedoeld in artikel 71 van de wet het oog te houden op de consequenties van die toestemming voor het Plan van Toedeling. Hierop gelet ligt het voor de hand dat de kavel van [belanghebbende] aan de Gelpenberg wordt toegedeeld in het Zweelooërveld. Daarmee ontstaat ruimte voor een verbetering van de toedeling van eisers. Toestemming ex artikel 71 van de wet voor een situatie die tot een met de richtlijnen - afstand-verkorting en kavelconcentratie - onverenigbare situatie leidt, behoort rechtens niet te worden gehonoreerd.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder in strijd gehandeld met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het zorgvuldigheidsbeginsel en het beginsel van evenredige belangenafweging.
Ter zitting is daaraan onder meer toegevoegd dat eisers (ook) ten aanzien van het onderhavige besluit een voldoende concreet en actueel belang hebben, nu het onderhavige besluit van verweerder gevolgen heeft voor de toedelingsmogelijkheden en de marges waarbinnen met de toedeling kan worden geschoven.
Standpunt verweerder
De brief van verweerder van 30 november 1998 bevat zowel een beoordeling in het kader van artikel 70 als van artikel 71 van de wet.
Het stichten van een agrarisch bedrijf op het perceel is geen handeling die de verwezenlijking van het plan ernstig belemmert, nu voor het perceel of zijn omgeving in het plan of de plankaart geen bepaalde maatregelen of voorzieningen zijn opgenomen.
Het stichten van een agrarisch bedrijf op het perceel leidt tot een waardeverandering daarvan. Het is dan de vraag of er argumenten zijn op basis waarvan verweerder geen toestemming ex artikel 71 Landinrichtingswet zou mogen geven voor deze waardeverandering. Een reden tot weigering van die toestemming zou kunnen zijn de situatie dat de toedelingsmogelijkheden in het kader van de herverkaveling ernstig worden gefrustreerd. Daarvan is geen sprake, nu het perceel, onlangs aangekocht door [belanghebbende], in het kader van de herverkaveling wederom aan hem zal worden toegedeeld. Nu zich in het gebied voorkeurstroken voor boerderij-nieuwbouw bevonden, volgt daaruit, dat er in het gebied geen knelpunten zijn en evenmin een grote gronddruk is.
Het feit dat er in een verkavelingsblok wellicht een locatie bestaat die meer geschikt zou zijn voor een bedrijfsvestiging, kan naar het oordeel van verweerder geen reden zijn om toestemming te onthouden aan het verzoek ex artikel 71 van de wet. Dit zou een te vergaande en onaanvaardba-re vorm zijn van inmenging in de bedrijfsvoering. Indien verweerder om die reden toestemming had onthouden, zou verweerder zijn bevoegdheid hebben gebruikt voor een ander doel dan waar deze hem voor gegeven is.
Verweerder is in staat voor eisers de doelstellingen van het herverkavelingsproces - kavelconcen-tratie en afstandsverkorting - naar behoren te realiseren. Het gegeven dat de verkaveling voor één of meer bedrijven nog meer verbeterd zou kunnen worden indien de inbreng van [belanghebben-de] aan de Gelpenberg niet meer ter plaatse aan hem zou worden toebedeeld, kan geen reden zijn om hem de toestemming ex artikel 71 van de wet te onthouden. Dit zou slechts anders zijn indien de verkaveling van de betrokken bedrijven aan de Gelpenberg niet verbeterd zou kunnen worden, maar daarvan is geen sprake.
Verweerder heeft slechts de wettelijke taak uitgevoerd door een beslissing te nemen op het verzoek om toestemming ex artikel 70 en 71 van de wet en heeft bij zijn beslissing niet alleen het landinrichtingsbelang, maar ook de belangen van alle betrokken rechthebbenden in relatie tot het herverkavelingsproces betrokken.
Ter zitting is daaraan toegevoegd dat eisers geen belanghebbenden zijn in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, omdat zij in de ruilverkaveling een goede toedeling hebben gekregen ondanks het feit dat de kavel van [belanghebbende] niet in het ruilproces betrokken is geweest. De gemachtigde van verweerder heeft een aantal kadastrale kaarten overgelegd die een beeld geven van de huidige situatie van de te ruilen kavels, de inbreng en de toedeling.
Namens [belanghebbende] is ter zitting aangevoerd dat eisers geen belanghebbenden zijn.
Overwegingen
Artikel 70 van de wet luidt voor zover relevant:
1. Met ingang van het tijdstip waarop het ontwerp van het landinrichtingsplan ter inzage is gelegd tot het tijdstip waarop het landinrichtingsplan voor de betrokken onroerende zaken is verwezenlijkt, is het, behoudens daartoe door de landinrichtingscommissie verleende toestemming, verboden handelingen te verrichten, die de verwezenlijking van het plan ernstig belemmeren.
Artikel 71 van de wet luidt voor zover relevant:
1. Nadat het besluit tot ruilverkaveling is genomen is het eigenaren en gebruiksgerechtigden van in een blok gelegen onroerende zaken verboden handelingen te verrichten, of handelin-gen welke voor een normale bedrijfsvoering zijn vereist, achterwege te laten, indien daardoor de waarde van de betrokken onroerende zaken zou veranderen, tenzij de landinrichtingscom-missie daarmee heeft ingestemd.
De rechtbank is van oordeel dat het verlenen van instemming als bedoeld in artikel 71 van de wet een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het onderhavige besluit van verweerder ziet echter naar het oordeel van de rechtbank niet op een situatie als bedoeld in artikel 71 van de wet. De handelingen bedoeld in dat artikel betreffen naar het oordeel van de rechtbank feitelijke handelingen. Daarbij kan gedacht worden aan het planten van bomen en struiken en dergelijke. Het artikel ziet naar het oordeel van de rechtbank niet op de onderhavige situatie waarin verweerder heeft aangegeven in principe geen bezwaar te hebben tegen het (kennelijke) voornemen van burgemeester en wethouders van de gemeente Coevorden om -met inachtneming van de in het kader van de WRO geldende bepalingen- mee te werken aan een wijziging van de bestemming van het in geding zijnde perceel, zodat (op termijn) de bouw van een bedrijf op dat perceel (juridisch) mogelijk wordt. Het betreft hier derhalve niet toestemming voor de feitelijke bouw, doch een -op verzoek van burgemeester en wethouders van de gemeente Coevorden- gegeven zienswijze, waartoe verweerder overigens niet verplicht is en die ook los dient te worden gezien van de planologische procedure welke moet worden doorlopen teneinde de (uiteindelijke) bouw van het bedrijf mogelijk te maken. Het is ook deze procedure waarin de door eisers naar voren gebrachte (planologische) bezwaren aan de orde kunnen komen en niet de onderhavige.
Gelet op vorenstaande doet zich de in artikel 70 van de wet beschreven situatie niet voor en was verweerder niet bevoegd tot het nemen van een besluit op grond van artikel 71 van de wet.
Nu verweerder artikel 71 van de wet ten grondslag heeft gelegd aan zijn besluit en dat besluit op zich ter toetsing staat van de rechter, zal de rechtbank om proceseconomische redenen een oordeel geven omtrent dit besluit.
De rechtbank staat in dat verband allereerst voor de beantwoording van de vraag of eisers belanghebbenden zijn in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn alle eisers in onderhavige zaak belanghebbenden als bedoeld in dit artikel. De rechtbank overweegt daartoe het volgende. Wanneer verweerder een besluit neemt als het onderhavige, waarbij in beginsel toestemming wordt verleend om op de betreffende kavel bedrijfsgebouwen te plaatsen, dan wordt daarmee een huiskavel gecreëerd als gevolg waarvan de beslissingsruimte van verweerder en de rechtbank om wijzigingen aan te brengen in het kader van het plan van toedeling kleiner wordt. Dit heeft gevolgen voor de toedelingsmogelijkheden. Eisers hebben rechtstreeks belang bij die toedelingsmogelijkheden in die zin dat de toedeling van kavels aan hen als gevolg van een besluit van verweerder als het onderhavige minder gunstig zou kunnen uitpakken. Daarmee hebben alle eisers, die immers allen in de ruilverkaveling van het betreffende gebied zijn betrokken, rechtstreeks belang bij het onderhavige besluit van verweerder. Een ander oordeel zou overigens kunnen leiden tot een hiaat in de rechtsbescherming: indien eisers niet nu zouden kunnen opkomen tegen het op grond van artikel 71 van de wet genomen besluit van verweerder zou de rechtbank zich later geplaatst kunnen zien voor een voldongen feit, te weten het gegeven dat de aldus toegestane kavel uiteindelijk niet meer anders kan worden toegedeeld c.q. dat ten aanzien van de toedeling van die kavel geen wijziging kan worden aangebracht.
Het namens eisers ingestelde beroep is derhalve ontvankelijk.
Artikel 71 van de wet verleent verweerder de bevoegdheid om in te stemmen met het verrichten van handelingen door eigenaren of gebruiksgerechtigden van in een blok gelegen onroerende zaken indien daardoor de waarde van de betrokken onroerende zaken zou veranderen.
De rechtbank overweegt dat toepassing van de bevoegdheid van verweerder om de toestemming te verlenen slechts dan door de administratieve rechter kan worden aangetast indien blijkt van omstandigheden die moeten leiden tot het oordeel dat verweerder heeft gehandeld in strijd met enige regel van geschreven of ongeschreven recht dan wel bij afweging van alle in aanmerking komende belangen niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
De rechtbank is van oordeel dat van dergelijke omstandigheden niet is gebleken. De rechtbank overweegt daarbij dat door het verlenen van de toestemming op dat moment niets wijzigt in de waarde van de kavel, daar het immers geen toestemming betreft voor feitelijke handelingen die direct worden uitgevoerd. Mede gelet op de situatie voor en na ruilverkaveling zoals deze blijkt uit de ter zitting door de gemachtigde overgelegde kaarten, kan niet gezegd worden dat verweerder niet alle in aanmerking komende belangen heeft afgewogen: niet blijkt dat het belang van één eiser afzonderlijk te kort is gedaan, ook uitgaande van de eventuele bebouwing van de kavel Zweelo M 545.
Ter zitting is ook gebleken dat in het kader van de herverkaveling het perceel ook is beschouwd als zijnde een (onbebouwd) perceel en daarbij is en kon worden voorbijgegaan aan de bouwplan-nen, zoals die bestaan, doch gelet op het huidige planologische kader thans nog niet kunnen worden verwezenlijkt. Ook hieruit volgt derhalve dat van een belemmering als bedoeld in artikel 70 van de wet geen sprake is (geweest), waarbij de rechtbank nogmaals benadrukt dat dat de enige afwijzingsgrond voor verweerder mag zijn.
Het beroep van eisers kan derhalve niet slagen. Onder die omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb.
III. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dit dient te geschieden door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het beroepschrift moet worden ingediend bij de Raad van State binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van deze uitspraak door de griffier.
Aldus gegeven door mr. T.F. Bruinenberg, voorzitter en uitgesproken in het
openbaar op
door mr. T.F. Bruinenberg, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven, griffier.
mr. E. van Kerkhoven mr. T.F. Bruinenberg
Afschrift verzonden op:
typ: mh