Uitspraak
Arrondissementsrechtbank Assen
Zevende meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Kenmerken: 99 / 831 BELEI P09 G01
99 / 832 BELEI P09 G01
99 / 833 BELEI P09 G01
00 / 29 BELEI P09 G01
00 / 30 BELEI P09 G01
00 / 31 BELEI P09 G01
00 / 32 BELEI P09 G01
00 / 131 BELEI P09 G01
U I T S P R A A K
In de gedingen tussen
[eisers], eisers,
en de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder.
I. Procesverloop
Namens eisers is beroep ingesteld tegen de besluiten van verweerder waarbij hij de bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten ongegrond heeft verklaard en deze besluiten heeft gehandhaafd, inhoudende de (al dan niet gedeeltelijke) weigering om eisers in aanmerking te brengen voor een tegemoetkoming ingevolge de Regeling tegemoetkoming schade bij tweede extreem zware regenval 1998 (hierna: Wts2-regeling).
Verweerder heeft in deze gedingen de op de zaak betrekking hebbende stukken alsmede een verweerschrift ingezonden.
De gemachtigde van eisers heeft hiervan een afschrift ontvangen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank op 4 oktober 2000, alwaar eisers zich hebben laten vertegenwoordigen door mr. E.T. van Dalen, advocaat te Groningen, die werd bijgestaan door [adviseurs], beiden werkzaam voor het Bureau Mercuur te Groningen. Verweerder, daartoe ambtshalve opgeroepen, is verschenen bij gemachtigden [gemachitgden].
II. Motivering
Feiten en omstandigheden
Als gevolg van zware regenval aan het eind van de maand oktober 1998, te weten op 27 en 28 oktober 1998, stellen eiser schade te hebben geleden. In verband daarmee hebben eisers aan de hand van een daartoe bestemd formulier voor 15 januari 1999 ieder voor zich hun schade gemeld bij Laser (de Dienst Landelijke service bij regelingen van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij). Wanneer de melding in behandeling wordt genomen, zal er een onafhankelijk schade-expert bij eisers langs komen om de schade te registreren. Vervolgens kunnen eisers een aanvraag indienen voor een tegemoetkoming in de schade.
Bij het primaire besluit is namens verweerder aan eisers medegedeeld dat hun melding niet verder in behandeling wordt genomen, omdat de lokatie waar door hun gestelde schade is geleden, het zogenoemde schade-adres, niet valt binnen het bij ministeriële regeling aangewezen schadegebied. Betreffende de eisers in het geding bij de rechtbank geregistreerd onder nummer 00/131 heeft verweerder de door hen gestelde schade slechts ten dele vergoed, omdat de overige schade niet binnen het schadegebied valt.
Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren (kennelijk) ongegrond verklaard.
Standpunt eisers
Eisers voeren aan dat zij bezwaar hebben tegen de vaststelling van het schadegebied. Zij zijn van mening dat de aan hen toekomende percelen, waarop zij schade hebben geleden, ook in het schadegebied dienen te worden opgenomen. Eisers betwisten voorts de stelling van verweerder dat de aanwijzing van het schadegebied een algemeen verbindend voorschrift is, waartegen geen bezwaar en beroep open staat. Eisers voeren hiertoe aan dat op het moment dat het schadegebied wordt vastgesteld het duidelijk is wie er in aanmerking komen voor een tegemoetkoming, namelijk de personen die binnen dat schadegebied hun gronden hebben liggen. Eisers zijn dan ook van mening dat is voldaan aan het persoonscriterium en dat het vaststellen van het schadegebied wel degelijk een beschikking is waartegen beroep open staat.
Betreffende de inhoudelijke kant van de zaak zijn eisers van mening dat het besluit tot vaststelling van het schadegebied in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel tot stand is gekomen en dat ten onrechte alleen de hoeveelheid regenval in het gebied binnen 24 uur bepalend is geacht. Eisers stellen dat hun percelen liggen in een lager gebied dan het gebied dat als schadegebied is aangewezen. Wanneer al het water uit laatstgenoemd gebied naar beneden stroomt dan hebben, aldus eisers, deze lager gelegen gebieden net zoveel last van de extreme regenval als de hoger gelegen gebieden.
Standpunt verweerder
Verweerder stelt in het verweerschrift dat geen sprake is van een beschikking, omdat op het moment waarop het schadegebied wordt vastgesteld niet vaststaat wie in aanmerking komt voor een tegemoetkoming in de schade. Verweerder is van mening dat sprake is van een algemeen verbindend voorschrift, waardoor eisers in beroep niet-ontvankelijk dienen te worden verklaard.
Voor zover eisers wel in hun beroep kunnen worden ontvangen, merkt verweerder op dat uit het wettelijk systeem voortvloeit dat eisers in aanmerking komen voor een tegemoetkoming indien de geleden schade is ontstaan in het schadegebied en het rechtstreeks en onmiddellijk gevolg is van de extreme regenval alsmede indien voldaan is aan een aantal andere criteria.
Verweerder stelt dat ten aanzien van de door eisers geleden schade wellicht wel een aantal criteria van toepassing zijn, maar dat deze onvoldoende zijn geweest om eisers schadeadres te laten vallen onder de werking van de Wts2-regeling.
Ter zitting is gebleken dat verweerder het in het bestreden besluit en in het verweerschrift neergelegde standpunt heeft verlaten. Verweerder is thans van mening dat op basis van onjuiste criteria tot een vaststelling van het schadegebied is gekomen. Verweerder is voornemens om een gewijzigd schadegebied ingevolge de Wts2-regeling vast te stellen, waaraan onderhavige schadeclaims dienen te worden getoetst. Verweerder heeft aangegeven de thans voorliggende bestreden besluiten niet langer te handhaven.
Wettelijk kader
Ingevolge artikel 1, sub d, van de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen (hierna: de Wet) wordt onder schadegebied verstaan het bij ministeriële regeling vastgestelde, in Nederland gelegen gebied waarin een overstroming door zoet water, een aardbeving dan wel een ramp of een zwaar ongeval waarop deze wet ingevolge artikel 3 van Pro toepassing is verklaard, heeft plaatsgevonden en waarin als gevolg daarvan schade is geleden dan wel kosten zijn gemaakt als bedoeld in artikel 4, eerste of tweede lid.
In artikel 3 van Pro de Wet is bepaald dat bij koninklijk besluit deze wet van toepassing kan worden verklaard in geval van een ramp of een zwaar ongeval als bedoeld in artikel 1, onder b, van de Wet rampen en zware ongevallen, die van ten minste vergelijkbare orde is als een overstroming door zoet water of een aardbeving.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wet heeft een gedupeerde recht op een tegemoetkoming in de in deze bepaling nader aangeduide categorieën van schaden, voor zover de schade die hij heeft geleden, is ontstaan in het schadegebied en het rechtstreeks en onmiddellijk gevolg is van een overstroming door zoet water, een aardbeving dan wel een ramp of een zwaar ongeval waarop deze wet ingevolge artikel 3 van Pro toepassing is verklaard. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat, met uitzondering van schade die het gevolg is van gederfde omzet, ander schade- en kostencategorieën dan de in het eerste lid genoemde voor een tegemoetkoming in aanmerking komen.
In de Regeling tegemoetkoming schade bij tweede extreem zware regenval 1998 (Wts2-regeling) is het schadegebied overeenkomstig het bepaalde in artikel 1, sub d, van de Wet vastgesteld.
Ingevolge artikel 1, sub b, van de Wts2-regeling wordt in deze regeling onder regeling verstaan de Regeling tegemoetkoming schade bij extreem zware regenval 1998 (hierna: Wts1-regeling).
Artikel 2 van Pro de Wts2-regeling luidt als volgt:
"1. Deze regeling is van toepassing op de schade en kosten die zijn ontstaan als gevolg van de extreem zware regenval op 27 en 28 oktober 1998.
2. Als schadegebied, bedoeld in artikel 1, onder deel d, van de wet worden aangewezen de gemeenten en delen van gemeenten die zijn aangewezen in de bijlage behorende bij deze regeling.".
Omtrent de hoogte van de tegemoetkoming, de berekeningsgrondslag en de procedure die moet worden gevolgd ter verkrijging van een tegemoetkoming zijn in de Wts2-regeling de desbetreffende artikelen van de Wts1-regeling van toepassing verklaard.
In de bijlage als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Wts2-regeling zijn de volgende gemeenten (al dan niet gedeeltelijk) aangewezen als vallende binnen het schadegebied ten gevolge van de extreme regenval van 27 en 28 oktober 1998: Aa en Hunze (ged.), Assen (ged.), Borger-Odoorn (ged.), Coevorden, De Wolden, Emmen, Hoogeveen, Meppel, Middenveld (thans: gemeente Midden-Drenthe), Noordenveld (ged.), Westerveld en Zuidlaren (ged.; thans: gemeente Tynaarlo). In de bijlage wordt voorts aan de hand van de postcodes (het cijfergedeelte) en de ligging ten opzichte van waterwegen de begrenzing van het schadegebied aangegeven.
Overwegingen
Voor zover verweerder de ontvankelijkheid van eisers in beroep dan wel de bevoegdheid van de rechtbank in dezen betwist overweegt de rechtbank dat de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen een besluit op bezwaar is neergelegd in artikel 8:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank ziet dan ook geen reden om verweerder in zijn standpunt te volgen.
Met betrekking tot de inhoudelijke beoordeling van de onderhavige beroepen overweegt de rechtbank het volgende. Duidelijk is dat ter beoordeling voorliggen de concrete besluiten op de aanvragen van eisers om een tegemoetkoming in de door hen geleden schade. Deze besluiten zijn een uitvoering van de Wet, het Koninklijk Besluit van 5 maart 1999 (hierna: het KB) en de Wts2-regeling. Blijkens de hierna volgende overwegingen is de rechtbank van oordeel dat de Wts2-regeling in strijd moet worden geacht met de hogere wetgeving, meer in het bijzonder de Wet en het KB, waardoor de thans voorliggende besluiten niet in stand kunnen worden gelaten.
Verweerder dan wel de Minister van Binnenlandse Zaken (hierna: verweerder) heeft ter uitvoering van artikel 1, sub d, van de Wet de Wts2-regeling vastgesteld. Ingevolge deze regeling heeft verweerder het schadegebied aangeduid, waarbij is uitgegaan van een aantal criteria. De rechtbank erkent dat de bevoegdheid van verweerder om het schadegebied vast te stellen is neergelegd in voornoemde bepaling van de Wet. De ramp waarop de Wet van toepassing is verklaard is ingevolge artikel 3 van Pro de Wet bij KB geregeld. Artikel 1 van Pro het KB van 5 maart 1999 verklaart niets meer en niets minder dan dat de Wet van toepassing is op schade en kosten die zijn ontstaan ten gevolge van de extreem zware regenval op 27 en 28 oktober 1998. In het KB is geen nadere regeling aan verweerder overgelaten.
Gebleken is dat verweerder bij ministeriële regeling niet alleen het schadegebied heeft vastgesteld, maar dat hij - voor de vaststelling daarvan - de schade binnen dat gebied aan bepaalde criteria heeft onderworpen, waaraan moet zijn voldaan alvorens voor een tegemoetkoming ingevolge deze regeling in aanmerking kan worden gekomen. Deze criteria zijn als volgt:
a. er moet sprake zijn van meer dan 75 mm neerslag binnen 24 uur op 27 en 28 oktober 1998;
b. er moet sprake zijn van een causaal verband tussen de regenval en de geleden schade en de gemaakte kosten;
c. er moet sprake zijn van een noodzakelijke gecoördineerde inzet van hulpverleningsdiensten die de schaal van de gebruikelijke samenwerking van deze diensten te boven ging;
d. er moet sprake zijn van maatschappelijke ontwrichting of van een dreigende
aantasting van grote materiële belangen.
Het criterium genoemd onder b. is terug te vinden in artikel 4, eerste lid, van de Wet in de woorden "rechtstreeks en onmiddellijk gevolg". De overige criteria zijn niet terug te vinden in enige bepaling van de Wet en beogen naar het oordeel van de rechtbank een nadere begrenzing aan te geven van de ingevolge de regeling voor een tegemoetkoming in aanmerking te brengen kosten.
Nu voor een dergelijke begrenzing geen grondslag is te vinden in de Wet en artikel 1 van Pro het KB, is deze begrenzing naar het oordeel van de rechtbank met deze hogere regelgeving in strijd. Verweerder had zich bij de vaststelling van het schadegebied dienen te beperken tot een ruimtelijke aanduiding van dat gebied, zonder daarbij (beperkende) criteria aan te geven. In de Wet noch in het KB zijn aanknopingspunten te vinden voor een regeling als hier aan de orde. Bij de concrete beoordeling van schadegevallen kan aan de hand van de toetsing van het causale verband-criterium worden beoordeeld of de schade ook daadwerkelijk voor vergoeding in aanmerking komt, waarbij mogelijkerwijs andere criteria een rol kunnen spelen, mits die geen begrenzing aangeven die verder reikt dan de Wet en het KB en waarvoor aan verweerder geen delegatie is verleend.
Het vorenstaande betekent dat de Wts2-regeling onverbindend moet worden geacht wegens strijd met de Wet en artikel 1 van Pro het KB. Dit betekent dat de thans ter beoordeling voorliggende besluiten evenmin in stand kunnen worden gelaten en wegens strijd met genoemde regelgeving voor vernietiging in aanmerking komen.
Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat verweerder ook tot het inzicht is gekomen dat de thans voorliggende vaststelling van het schadegebied niet in stand kan worden gelaten. Uit de ter zitting gegeven toelichting op de nieuwe - nog te volgen - vaststelling is voorts naar voren gekomen dat verweerder bij de vaststelling van het schadegebied zich meer laat leiden door ruimtelijke dan wel waterstaatkundige argumenten dan door criteria die de omvang van de schade in aard en karakter beperken. In zoverre lijkt de nieuwe vaststelling meer in overeenstemming te zijn met de bevoegdheden die ingevolge de Wet aan verweerder zijn toegekend. Ter zitting is voorts naar voren gekomen dat na vaststelling van de nieuwe regeling verweerder betrokkenen, waaronder eisers, opnieuw in de gelegenheid zal stellen hun schade ter beoordeling voor te leggen. In verband hiermee is er aanleiding om onder toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien, de bezwaren gegrond te verklaren en te bepalen dat verweerder de aanvragen alsnog in behandeling zal nemen ter beoordeling op basis van de nieuwe regeling.
Gelet op het vorenstaande is er aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eisers redelijkerwijs in verband met de behandeling van hun beroep hebben moeten maken. Deze kosten zijn onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op ƒ 2.130,--, zijnde proceskosten. Hierbij is meegewogen dat sprake is van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van Pro dit Besluit en van wegingsfactor zwaar. Van overige kosten is de rechtbank niet gebleken.
III. Beslissing
De rechtbank:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt de bestreden besluiten;
III. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van de vernietigde besluiten,
verklaart de bezwaren gegrond en bepaalt dat verweerder de aanvragen van eisers alsnog in behandeling neemt ter beoordeling op basis van de nieuwe ministeriële regeling;
IV. veroordeelt verweerder in de kosten van eisers ten bedrage van ƒ 2.130,=;
V. bepaalt dat verweerder de door eisers betaalde griffierechten ten bedrag van ƒ 1.800,= (8 x ƒ 225,=) aan eisers vergoedt;
VI. wijst de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) aan als de rechtspersoon die de onder IV en V genoemde bedragen dient te betalen.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019 te 2500 EA 's-Gravenhage binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.
Aldus gegeven door mr. T.F. Bruinenberg, voorzitter en mrs. H.J. ter Schegget en W.W. Wijnbeek als rechters, en uitgesproken in het openbaar op door mr. T.F. Bruinenberg, in tegenwoordigheid van mr. A. Verweij, griffier.
mr. A. Verweij mr. T.F. Bruinenberg
Afschrift verzonden op: typ: JO