Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 09/4161
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 27 januari 2011
inzake
Hanzeland Vastgoed B.V., gevestigd te West Maas en Waal, en
De Wilgen Vastgoed B.V., gevestigd te Rotterdam
eiseressen, vertegenwoordigd door mr. R.W. van Harmelen,
tegen
de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, thans de minister van Infrastructuur en Milieu,
verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 13 augustus 2009.
2. Procesverloop
Bij besluit van 8 december 2008 heeft verweerder het verzoek van Hanzeland Vastgoed B.V. om schadevergoeding ten gevolge van de vaststelling van de beleidslijn “Ruimte voor de rivier” afgewezen.
Tegen dit besluit hebben eiseressen bezwaar bij verweerder gemaakt.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld bij de rechtbank ’s-Gravenhage. Het beroep is ter behandeling doorgezonden naar de rechtbank Arnhem. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 19 november 2010. Eiseressen zijn daar vertegenwoordigd door mr. W.J. Brakenhoff, advocaat te Rotterdam en kantoorgenoot van de gemachtigde van eiseressen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J. van Poortvliet, advocaat te 's-Gravenhage.
3. Overwegingen
3.1 Hanzeland Vastgoed B.V. (verder: Hanzeland) is eind 1995 een erfpachtovereenkomst aangegaan met het Recreatieschap Nederrijn, Lek en Waal op grond waarvan zij met ingang van 1 juli 1995 het eeuwigdurende erfpachtrecht verkreeg op gronden gelegen in de gemeente West Maas en Waal. Ingevolge deze overeenkomst was Hanzeland gerechtigd – en verplicht – om op deze gronden 44 vakantiewoningen te bouwen. Deze 44 vakantiewoningen betroffen volgens eiseressen de eerste twee fasen van een ontwikkeling, die uiteindelijk zou leiden tot de realisatie van 220 vakantiewoningen.
Ter plaatse gold op dat moment het bestemmingsplan “De Gouden Ham”, vastgesteld op 17 november 1983 en herzien bij besluit van 31 maart 1988.
Op 20 april 1995 is aan Hanzeland bouwvergunning verleend voor de bouw van 44 vakantiewoningen. Blijkens de bij het schadeverzoek horende brief van 20 januari 2005 zijn 22 van de 44 woningen in de periode oktober 1996 tot 14 juli 1997 gerealiseerd.
Op 14 juli 1997 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat Hanzeland gelast om de bouwwerkzaamheden stil te leggen, aangezien deze plaatsvonden zonder de vereiste
Rivierenwetvergunning.
Uit het beroepschrift volgt dat Hanzeland er vanuit ging dat zij op grond van een op 13 februari 1984 verleende Rivierenwetvergunning, verleend aan het Recreatieschap Nederrijn, Lek en Waal, gerechtigd was het bouwproject te realiseren.
De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in zijn uitspraak van 4 juni 2002, LJN AN6963, overwogen dat eerst het in 1987 (lees: 1988) vastgestelde bestemmingsplan in woonbebouwing voorziet en dat reeds hierom de in 1984 verleende Rivierenwetvergunning geen betrekking kon hebben op de bouw van vakantiewoningen op de onderhavige locatie.
Hanzeland heeft op 17 september 1997 alsnog een vergunning ingevolge de Rivierenwet aangevraagd voor het maken en behouden van 44 vakantiewoningen.
Bij besluit van 21 augustus 1998 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat de Rivierenwetvergunning voor de nog te bouwen 22 vakantiewoningen geweigerd. Wel heeft de Minister vergunning verleend voor het behouden van de reeds gerealiseerde 22 vakantiewoningen.
3.2 Bij brief van 20 april 2005, door verweerder ontvangen op 27 mei 2005, is namens Hanzeland verzocht om vergoeding van de schade die zij heeft geleden ten gevolge van de vaststelling van de beleidslijn “Ruimte voor de rivier”. Daarbij is gewezen op het eerdere schadeverzoek van 20 januari 2005.
Het verzoek om schadevergoeding is ter advisering voorgelegd aan de Commissie schadebeoordeling Beleidslijn “Ruimte voor de rivier”. De commissie heeft geadviseerd het verzoek af te wijzen.
Bij besluit van 8 december 2008 heeft verweerder het verzoek afgewezen. Eiseressen hebben daartegen bezwaar gemaakt en verweerder heeft de afwijzing van het schadeverzoek bij het bestreden besluit gehandhaafd.
Eiseressen kunnen zich hiermee niet verenigen en hebben het bestreden besluit gemotiveerd aangevochten.
Het beroep van De Wilgen Vastgoed B.V
3.3 Hanzeland heeft een verzoek tot vergoeding van de door haar geleden schade gedaan. Tegen het besluit van 8 december 2008 heeft niet alleen Hanzeland maar ook De Wilgen Vastgoed B.V. (hierna: De Wilgen) bezwaar gemaakt. Vastgesteld wordt dat verweerder in het bestreden besluit de bezwaren van eiseressen ontvankelijk en ongegrond heeft geacht.
De rechtbank is ambtshalve van oordeel dat verweerder niet heeft onderkend dat De Wilgen geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van de Awb, aangezien de belangen van De Wilgen niet rechtstreeks door het schadebesluit van 8 december 2008 worden geraakt.
De zich bij de stukken bevindende akte van overdracht van vordering en schuldoverneming van 17 maart 2003 maakt dat niet anders. Daargelaten of de overdracht van de vordering op een juiste wijze heeft plaatsgevonden - ter zitting heeft de gemachtigde van eiseressen hierover zijn twijfels geuit - brengt de overdracht naar het oordeel van de rechtbank met zich dat de belangen van De Wilgen slechts indirect, via de overeenkomst, door het schadebesluit worden geraakt.
In dit verband wijst de rechtbank overigens nog op een brief van de gemachtigde van eiseressen aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken van 3 mei 2006 waarin staat dat De Wilgen het schadeverzoek heeft gedaan als procesvertegenwoordiger van Hanzeland, dat de akte van 17 maart 2003 moet worden gezien als een interne kwestie tussen De Wilgen en Hanzeland en dat die buiten de beoordeling moet worden gelaten.
Uit het vorenstaande volgt dat het beroep gegrond moet worden verklaard en dat het bestreden besluit, voor zover daarin inhoudelijk is beslist op het bezwaar van De Wilgen, moet worden vernietigd. De rechtbank ziet reden om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en het bezwaar van De Wilgen alsnog niet-ontvankelijk te verklaren.
De rechtbank ziet tevens aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van De Wilgen, welke zijn begroot op € 644 aan kosten van in beroep verleende rechtsbijstand. Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is de rechtbank niet gebleken. Tevens dient verweerder het door De Wilgen betaalde griffierecht aan haar te vergoeden.
De rechtbank acht geen grond aanwezig voor vergoeding van de door De Wilgen gemaakte kosten in de bezwaarprocedure. Ingevolge artikel 7:15 van de Awb worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Een dergelijke situatie doet zich hier niet voor.
Het beroep van Hanzeland
3.4 Hanzeland heeft in beroep gesteld dat, nu de resterende 198 woningen van het totale project niet gerealiseerd konden worden, waarvan voor 22 vakantiewoningen reeds vergunning was verleend, zij aanzienlijke schade heeft geleden. Dit heeft geleid tot het verzoek om schadevergoeding. Op grond van de bij het verzoek horende schadebegroting stelt de rechtbank vast dat het verzoek om schadevergoeding eveneens betrekking heeft op de schade die is ontstaan doordat de wel gerealiseerde woningen vertraagd zijn opgeleverd.
3.5 De beleidslijn "Ruimte voor de rivier" (hierna: de Beleidslijn), gepubliceerd op 19 april 1996 (Stcrt. 1996, nr. 77), zoals gewijzigd en laatstelijk gepubliceerd in Stcrt. 1997, nr. 87, is vastgesteld door de Minister van Verkeer en Waterstaat en verweerder en vormt rijksbeleid dat, voor zover thans van belang, gericht is op het voorkomen van bouwen voor wonen/recreatie in het stroomvoerend winterbed van de Maas. In de Beleidslijn staat dat implementatie en toetsing plaats vindt via de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Rivierenwet. Onder het kopje "Overgangssituaties" is aangegeven dat beoordeling van alle voorgenomen plannen noodzakelijk is om te voorkomen dat op basis van het "oude beleid" de komende jaren onherroepelijk wordt ingeteerd op de nog resterende ruimte in het winterbed. In paragraaf VII van de toelichting daarop staat dat indien voorgenomen plannen op basis van de heroverweging beleidsmatig niet kunnen worden toegestaan in het winterbed, alle betrokken overheden in overleg dienen na te gaan welke juridische mogelijkheden er zijn om deze plannen in te (doen) trekken. Hierbij worden tevens de financiële consequenties betrokken van afstel van deze plannen (schadeclaims), waarbij ook de voorgeschiedenis van de plannen een rol kan spelen. Op deze wijze kan per plan gekomen worden tot maatwerk. Hangende de besluitvorming over de herbeoordeling zullen de overheden geen stappen ondernemen die het doorgaan van de plannen bevorderen.
In de brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 7 juli 1997 (TK, 1996-1997, 18 106, nr. 81) heeft verweerder aangegeven dat het Rijk bereid is een grote verantwoordelijkheid te aanvaarden met betrekking tot eventuele planschade die ontstaat door de implementatie van de Beleidslijn en daarbij aangekondigd dat er een schadeadviescommissie komt, waarvan het schadeadvies van zwaarwegende betekenis is voor te nemen bestuurlijke schadevergoedingsbesluiten.
3.6 Bij besluit van 15 oktober 1999 (Stcrt.1999, nr. 218), houdende de instelling van een schadecommissie ter uitvoering van de Beleidslijn, heeft de Minister vastgesteld het Instellingsbesluit Commissie schadebeoordeling beleidslijn "Ruimte voor de rivier" (hierna: de Schaderegeling).
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Schaderegeling wordt onder “schade” verstaan inkomens- of vermogensschade die redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van een persoon behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd.
Ingevolge artikel 2 van de Schaderegeling is er een commissie schadebeoordeling Beleidslijn "Ruimte voor de rivier" (verder: de Commissie).
Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Schaderegeling heeft de Commissie tot taak de Minister van advies te dienen over een rechtstreeks aan hem gericht verzoek tot vergoeding van de schade die de verzoeker lijdt of zal lijden omdat de gemeente schriftelijk vastgelegde toezeggingen of privaatrechtelijke overeenkomsten tengevolge van de Beleidslijn niet meer kan nakomen, welke toezeggingen of overeenkomsten niet zijn gedaan of aangegaan op basis van een geldend bestemmingsplan, of over andere gevallen van schade in het kader van de Beleidslijn. Ingevolge het tweede lid adviseert de Commissie de Minister in de voormelde gevallen mede ten aanzien van de vraag of hij gelet op het schrijnende karakter van het geval het verzoek in beschouwing zou moeten nemen.
In de toelichting op die bepaling staat, voorzover thans van belang:
"Er zijn ook andere situaties denkbaar waarin plannen of initiatieven in verband met de Beleidslijn niet meer kunnen worden gerealiseerd en dat daardoor personen in onevenredige mate in hun belangen worden getroffen, terwijl de door de Beleidslijn veroorzaakte schade niet of niet geheel tot de normale maatschappelijke of bedrijfsrisico's kan worden gerekend, die naar de eisen van de redelijkheid voor rekening van de verzoeker behoren te blijven. Wanneer in dergelijke gevallen aan de Minister een verzoek om schadevergoeding wordt gedaan, zal hij de schadecommissie verzoeken hem hierover te adviseren."
3.7 Hanzeland heeft betoogd dat verweerder bij de beoordeling van het schadeverzoek een onjuist toetsingskader heeft gehanteerd.
3.7.1 Dit betoog treft geen doel. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gelet op de Schaderegeling en de daarbij horende toelichting, het juiste toetsingskader heeft gehanteerd, welk toetsingskader ook het kader geeft voor de inhoudelijke beoordeling van het schadeverzoek. Hiervoor vindt de rechtbank steun in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) van 16 maart 2005 (LJN AT0554).
De rechtbank is van oordeel dat het in geding zijnde schadeverzoek terecht is aangemerkt als een verzoek tot vergoeding van andere gevallen van schade in het kader van de Beleidslijn, als vermeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Schaderegeling.
Verweerder heeft zich, in navolging van de Commissie, voorts terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van schade die de verzoeker lijdt of zal lijden omdat de gemeente schriftelijk vastgelegde toezeggingen of privaatrechtelijke overeenkomsten tengevolge van de Beleidslijn niet meer kan nakomen, welke toezeggingen of overeenkomsten niet zijn gedaan of aangegaan op basis van een geldend bestemmingsplan. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat door het Recreatieschap Nederrijn, Lek en Waal gedane toezeggingen in dit verband niet relevant zijn nu het Recreatieschap niet kan worden gelijk gesteld met de gemeente.
De rechtbank stelt tevens vast dat verweerder het schadeverzoek inhoudelijk heeft beoordeeld. Niet is gebleken dat verweerder, gelet op het bepaalde in artikel 4, tweede lid, van de Schaderegeling, daarbij de schrijnendheid als een beperking bij de beoordeling heeft gehanteerd. De opmerkingen van Hanzeland daarover behoeven dan ook geen bespreking.
De rechtbank is ten slotte van oordeel dat verweerder bij de beoordeling van de schade op goede gronden niet de planschademaatstaf heeft aangelegd. Van een gewijzigd planologisch regime is immers geen sprake.
Peildatum
3.8 Naar vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie de uitspraak van 30 juni 2010, LJN BM9640) dient in een geval als het onderhavige te worden uitgegaan van 19 april 1996 als peildatum voor de bepaling van de schade, omdat met de publicatie van de Beleidslijn op die datum met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid duidelijk was dat de voorheen ingevolge het vigerende bestemmingsplan “De Gouden Ham” bestaande bouwmogelijkheden niet meer konden worden gerealiseerd.
Hierbij is van belang dat Hanzeland op dat moment niet beschikte over de vereiste Rivierenwetvergunning. Dat Hanzeland naar eigen zeggen tot de uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling van 4 juni 2002 er vanuit ging dat zij over de vereiste Rivierenwetvergunning beschikte komt voor rekening en risico van Hanzeland.
Het vorenstaande houdt in dat ná de peildatum gemaakte kosten en de overige schade, ontstaan door handelingen na deze datum, zodanig voorzienbaar waren dat Hanzeland geacht moet worden het risico hiervan te hebben aanvaard.
Het standpunt van Hanzeland dat beoordeeld had moeten worden of sprake is van schadegevallen in het kader van de Beleidslijn, zodat moet worden uitgegaan van een andere dan wel in het geheel geen peildatum, deelt de rechtbank niet.
Vermogensschade
3.9 Verweerder heeft zich, in navolging van de Commissie, op het standpunt gesteld dat geen aanleiding bestaat voor vergoeding van vermogensschade. Daartoe is in aanmerking genomen dat Hanzeland niet over de eigendom van de gronden beschikte, maar dat sprake is van erfpacht. Verweerder stelt zich, onder verwijzing naar het advies van de Commissie van september 2007 en de nadere toelichting in beroep van 25 oktober 2010, op het standpunt dat de canon per peildatum in een redelijke verhouding stond tot de waarde en het genot van het erfpachtrecht en mede was gebaseerd op de mogelijkheid om vakantiewoningen te bouwen. Aangezien de erfpacht in een redelijke verhouding stond tot de waarde en het genot van het erfpachtrecht, vertegenwoordigde dit recht bij een potentiële verkoop geen extra waarde, waardoor geen sprake kan zijn van waardevermindering en daarmee niet van vermogensschade.
3.9. Voor de beoordeling van de vraag of de Beleidslijn heeft geleid tot een eventuele waardevermindering van het erfpachtrecht dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de waarde van de gronden en de hoogte van de canon in de periode direct vóór en in de periode direct ná de peildatum. De rechtbank houdt het ervoor dat de Commissie met “per peildatum” bedoeld heeft vlak vóór de peildatum.
De rechtbank ziet voorts geen reden om te twijfelen aan de juistheid van het standpunt dat de canon in de periode voorafgaand aan de peildatum in een redelijke verhouding stond tot de waarde en het genot van het erfpachtrecht. De rechtbank stelt vast dat de Commissie bij de bepaling van de waarde een (gebruikelijk) rendement van 5% van de getaxeerde gronden heeft gehanteerd. Bij een canon van f 50.000, jaarlijks te indexeren, is de Commissie uitgegaan van een waarde van de gronden van f 1.000.000. De rechtbank acht dit op voorhand niet onjuist.
Nu Hanzeland het standpunt dat het erfpachtrecht (vóór de peildatum) wel een waarde vertegenwoordigde niet door een deskundige heeft laten onderbouwen heeft verweerder zich op het standpunt van de (deskundig te achten) Commissie kunnen baseren. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2002, LJN AE2594, waarin de Afdeling heeft geaccepteerd dat bij een waardebepaling aansluiting wordt gezocht bij een op kennis, ervaring en intuïtie gebaseerd oordeel van een deskundige.
3.9.2 De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat, nu de canon in de periode voorafgaand aan de peildatum in een redelijke verhouding stond tot de waarde en het genot van het erfpachtrecht, de waarde van het erfpachtrecht van Hanzeland nihil was. Dat het erfpachtrecht na vaststelling van de Beleidslijn minder waard is geworden heeft voor wat de vermogenspositie van Hanzeland betreft geen gevolgen. Een eventuele waardevermindering zou zich in casu slechts kunnen doen gevoelen in de grondwaarde, welke schade wordt geleden door de eigenaar van de gronden.
Dat schade is ontstaan doordat de canon niet naar beneden kan worden bijgesteld en na de peildatum onveranderd dient te worden betaald valt onder het ondernemersrisico.
Inkomensschade
3.10 De rechtbank stelt voorop dat niet aannemelijk is geworden dat op de peildatum sprake was van een aangevangen exploitatie. Hiervan is immers pas sprake wanneer uit bedrijfsvoering inkomsten worden verkregen. Het opstellen van plannen en overeenkomsten is onvoldoende om te kunnen spreken van een aangevangen exploitatie. Ook overigens valt uit de opgestelde schadebegroting niet af te leiden dat daadwerkelijk inkomsten werden gegenereerd. Hanzeland is in oktober 1996, ruim ná de peildatum, met de bouw van de vakantiewoningen begonnen en heeft pas in 1998 voor (het behouden van) de 22 gerealiseerde vakantiewoningen een vergunning verkregen. De rechtbank is van oordeel dat Hanzeland ook bij de behandeling van het beroep ter zitting niet afdoende heeft onderbouwd dat op 19 april 1996 sprake was van een aangevangen exploitatie.
In aanmerking genomen dat vanwege het ontbreken van een Rivierenwetvergunning op de peildatum nog niet mocht worden gebouwd en er op dat moment van exploitatie geen sprake was, komt de geclaimde inkomensschade niet voor vergoeding in aanmerking. De omstandigheid dat de Schaderegeling onder “schade” uitdrukkelijk mede inkomensschade begrijpt, betekent op zichzelf niet dat die ook in het onderhavige geval voor vergoeding in aanmerking komt. Er bestaat geen grond om verlies van toekomstige exploitatiemogelijkheden bij nog niet aangevangen exploitatie als onevenredige schade aan te merken op grond van het algemeen rechtsbeginsel van gelijkheid voor de openbare lasten, en zulks in dit geval te minder omdat de bedrijfsmatige projectontwikkeling naar haar aard risicovol is en de locatie aan de Maas daarenboven een bijzonder risico vormde.
Voorbereidings- en ontwikkelkosten
3.11 De Commissie heeft hierbij als uitgangspunt gesteld, dat aan factoren als professioneel ondernemersrisico en, vanwege de ligging aan de Maas, locatierisico, dermate zwaarwegende betekenis toekomt dat het niet realiseren van projecten als het onderhavige in beginsel geacht moet worden volledig te behoren tot het aan bedrijfsmatige projectontwikkeling inherente risico van de ondernemer.
De rechtbank ziet geen reden om van dit uitgangspunt af te wijken. Er is door de daartoe bevoegde overheden geen dusdanig onvoorwaardelijk perspectief geboden met betrekking tot de realisering van het project, dat Hanzeland redelijkerwijs hoge(re) verwachtingen mocht koesteren ten aanzien van de slaagkans van haar project, hetgeen grotere investeringen dan normaal rechtvaardigde.
3.12 Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel, dat de stellingen van Hanzeland tegen het bestreden besluit geen doel treffen. Het beroep van Hanzeland dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
3.13 De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
I. verklaart het beroep van De Wilgen gegrond;
II. vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij is beslist op het bezwaar van De Wilgen;
III. verklaart het bezwaar van De Wilgen niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
IV. veroordeelt verweerder in de door De Wilgen gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644;
V. bepaalt dat verweerder het door De Wilgen betaalde griffierecht ten bedrage van
€ 297 aan haar vergoedt;
VI. verklaart het beroep van Hanzeland ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.H.W. Bodt, voorzitter, en mr. W.F. Bijloo en mr. J.M.C. Schuurman-Kleijberg, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.W.M. Litjens, griffier.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2011.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op:27 januari 2011