Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 10/1223
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van 23 september 2010.
inzake
het College van bestuur Radboud Universiteit Nijmegen, eiser,
gevestigd te Nijmegen, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam,
tegen
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 17 februari 2010.
2. Procesverloop
2.1. Bij besluit van 4 augustus 2009 heeft verweerder niet ingestemd met het voornemen van eiser tot het verzorgen van de eenjarige, voltijdse wo-masteropleiding Fiscaal Recht in Nijmegen.
2.2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het door eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit van 4 augustus 2009, onder aanpassing van de wettelijke grondslag en motivering, gehandhaafd.
2.3. Tegen het bestreden besluit heeft eiser beroep ingesteld. De rechtbank heeft besloten het beroep versneld te behandelen. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
2.4. Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 28 juni 2010. Namens eiser is prof. mr. G.T.K. Meussen verschenen, bijgestaan door mr. Lam, voornoemd, advocaat te Nijmegen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door
mr. L.E. van der Weij, mr. M.D. Cossee-Gosschalk en mr. H.J. Minkhorst, allen werkzaam bij verweerder.
3. Overwegingen
3.1. Ingevolge artikel 5a.2, eerste lid, eerste volzin, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: de WHW) is de Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie, gevestigd te Den Haag (hierna: de NVAO), en bedoeld in artikel 1 van het Accreditatieverdrag, het accreditatieorgaan hoger onderwijs.
Ingevolge artikel 5a.11, eerste lid, van de WHW, voor zover thans van belang, kan een opleiding die niet is opgenomen in het Centraal register opleidingen hoger onderwijs, bedoeld in artikel 6.13, een toets nieuwe opleiding ondergaan. Indien deze toets positief is, kan het instellingsbestuur die opleiding als nieuwe opleiding laten registreren in dat register.
Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de WHW legt het instellingsbestuur het voornemen tot het verzorgen van een nieuwe opleiding aan de minister voor met het oog op de beoordeling van een doelmatige taakverdeling tussen de instellingen, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs. Het instellingsbestuur verstrekt daarbij het gegeven, in welke gemeente de opleiding wordt gevestigd.
Ingevolge het vierde lid van dat artikel, voor zover thans van belang, stelt de minister beleidsregels vast op grond waarvan hij de aanvragen beoordeelt.
3.2. Ter uitvoering van artikel 6.2, vierde lid, van de WHW heeft de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de staatssecretaris) de Beleidsregel doelmatigheid hoger onderwijs van 21 juni 2006 met kenmerk HO/BL/2006/24451 vastgesteld (Staatscourant 10 juli 2006, nr. 131, pag.11; hierna: de Beleidsregel).
3.3. Allereerst overweegt de rechtbank dat verweerder, gelet op artikel 10 van de Beleidsregel doelmatigheid hoger onderwijs 2009 van 17 juni 2009 met kenmerk HO&S/BS/2009/118878, het in geding zijnde voornemen bij het bestreden besluit terecht aan de Beleidsregel heeft getoetst.
3.4. Ingevolge artikel 2.1 van de Beleidsregel beoordeelt de minister het voornemen van een instelling tot het verzorgen van een nieuwe opleiding met het oog op een doelmatige taakverdeling tussen de instellingen, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs, aan de hand van de volgende voorwaarden (criteria en vereisten):
a. (…);
b. (criterium) de opleiding draagt aantoonbaar bij aan een door de Rijksoverheid erkende behoefte;
c.1 (…);
c.2 (…);
d. (…);
e. (…).
Het voornemen moet minimaal voldoen aan één van de criteria a, b of c.2 en tevens aan de beide vereisten d en e.
Indien het voornemen voldoet aan het criterium c.1 moet het tevens voldoen aan één van de criteria a of b en tevens aan beide vereisten d en e.
Indien het voornemen samenhangt met situaties die zijn aangegeven in de criteria c.1 of c.2, zal wat betreft het vereiste d een soepeler beoordeling plaatsvinden zoals hiervoor bij het vereiste d is aangegeven.
(…).
Ingevolge artikel 2.2 van de Beleidsregel, voor zover hier van belang, overlegt het instellingsbestuur bij de aanvraag tot beoordeling van het voornemen voor een nieuwe opleiding aan de minister de hierna genoemde gegevens over de opleiding:
b. documenten waaruit moet blijken dat de opleiding voldoet aan de in artikel 2.1 genoemde voorwaarden.
3.5. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) bij uitspraak van 2 mei 2007 in zaak nr. 200606150/1 heeft overwogen “bestaat ingevolge artikel 6.2 van de WHW alvorens een nieuwe opleiding kan worden verzorgd een tweetal beoordelingsmomenten. Ingevolge het tweede lid van voormeld artikel dient de opleiding allereerst de toets nieuwe opleiding met positief gevolg te hebben ondergaan. Deze toets wordt verricht door de NVAO. Ingevolge het eerste lid van artikel 6.2 van de WHW dient het voornemen vervolgens aan de staatssecretaris te worden voorgelegd met het oog op de beoordeling van een doelmatige taakverdeling tussen de instellingen, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs (macro-doelmatigheidstoets). Blijkens de toelichting op het amendement waarbij artikel 6.2 van de WHW is geformuleerd (Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 27 920, nr. 34) houdt het beoordelingsmoment door de NVAO een toets op kwalitatieve gronden in, terwijl de staatssecretaris zelf in laatste instantie een uitspraak dient te doen of naar zijn oordeel een opleiding macrodoelmatig is. Blijkens de Nota naar aanleiding van het verslag (Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 27 920, nr. 5) hebben analyses naar de doelmatigheid van het hoger onderwijs betrekking op de doelmatigheid van het opleidingenaanbod in relatie tot het aantal studenten, de vraag op de arbeidsmarkt en de gerealiseerde kwaliteit en vernieuwing. Daarmee hebben zij een relatie tot de relatieve kwaliteit van opleidingen in een sector. Hieruit volgt dat bij de beoordeling van de macrodoelmatigheid met betrekking tot een nieuwe opleiding niet alleen wordt gekeken naar de spreiding en de mate van verscheidenheid van de voorzieningen in het hoger onderwijs, doch dat het ook gaat om de effecten van een nieuwe opleiding voor het totale aanbod aan opleidingen en hun maatschappelijke wenselijkheid”. Voorts heeft de Afdeling in deze uitspraak overwogen dat “de NVAO (…) met de toets of een opleiding aansluit bij de arbeidsmarkt en of de opleiding voldoet aan de eisen die de beroepspraktijk daaraan stelt, geen oordeel geeft over de maatschappelijke wenselijkheid van een nieuwe opleiding. Dit is, ook blijkens de toelichting op het Toetsingskader nieuwe opleidingen hoger onderwijs (Stcrt. 2003, 120), voorbehouden aan de staatssecretaris”.
Ondanks dat artikel 6.2 van de WHW nadien is gewijzigd (Staatsblad 2007, nr. 254), is de rechtbank van oordeel dat de hiervoor genoemde uitspraak thans nog steeds geldend is.
3.6. Op 2 april 2009 heeft eiser bij verweerder een voornemen ingediend tot het verzorgen van de wo-masteropleiding Fiscaal Recht in Nijmegen. Daarbij heeft eiser overgelegd het besluit van de NVAO van 9 februari 2009 waarin de nieuwe opleiding positief is beoordeeld, het rapport “De uitstroom van jonge fiscalisten uit het hoger onderwijs” (SEO Economisch Onderzoek in opdracht van de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (NOB), juni 2008), het onderwijs- en examenreglement van de masteropleiding Fiscaal Recht, het standaardformulier IB-Groep en een overzicht studentinstroom Master Fiscaal Recht nationaal 2003-2008 (bron: 1cHO).
Bij brief van 29 juni 2009 heeft eiser het zogenoemde informatiedossier macrodoelmatigheid Fiscaal Recht aangevuld en daarbij onder meer de brief van de voorzitter van de NOB van 16 juni 2009 en het rapport “Monitor jonge fiscalisten 2009” (SEO, juni 2009) gevoegd.
Naar aanleiding van dit voornemen heeft verweerder het primaire besluit van 4 augustus 2009 genomen.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het daartegen door eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij overwogen, voor zover hier van belang, dat het voornemen niet voldoet aan criterium b van artikel 2.1 van de Beleidsregel, zodat aan een beoordeling van de vereisten d en e niet wordt toegekomen. Verweerder stelt dat eiser aan de hand van de door hem overgelegde documenten, waaronder het SEO-rapport en het Nederlandse actieplan “The Netherlands: International Financial Centre”, niet heeft aangetoond dat de opleiding Fiscaal Recht aantoonbaar bijdraagt aan een door de Rijksoverheid erkende behoefte. Onder verwijzing naar de toelichting op artikel 2.2 van de Beleidsregel stelt verweerder voorts dat eiser geen inzicht heeft gegeven in het instroomvolume dat de opleiding twee jaar na de start van de opleiding verwacht te realiseren, gekoppeld aan een inschatting van de te realiseren rendementen. De door eiser bij brief van 29 januari 2010 overgelegde lijst met namen van belangstellenden voor de opleiding biedt volgens verweerder daarvoor onvoldoende grondslag. Evenmin heeft eiser volgens verweerder aangetoond of aannemelijk gemaakt dat het landelijke aanbod van fiscaal juridische opleidingen een toestroom van aanstaande studenten te verwerken heeft die het niet zou aankunnen. Tot slot heeft eiser volgens verweerder ook niet aangetoond of aannemelijk gemaakt dat het creëren van een nieuwe opleiding de toestroom van aanstaande studenten wezenlijk zal vergroten.
3.7. Tussen partijen is niet (meer) in geschil dat het voornemen voldoet aan het criterium c.1 van artikel 2.1 van de Beleidsregel. Zoals hiervoor is overwogen moet op grond van dit artikel het voornemen, indien het voldoet aan het criterium c.1, tevens voldoen aan één van de criteria a of b en tevens aan de beide vereisten d en e. In geschil is de vraag of het voornemen voldoet aan het criterium b.
3.8. Eiser heeft zich, samengevat, primair op het standpunt gesteld dat uit het SEO-rapport van juni 2008 blijkt dat gedurende vele jaren de vraag naar afgestudeerde fiscalisten groter is dan het aanbod (krappe arbeidsmarkt) en dat in deze situatie, mede gezien de vergrijzing, geen verandering te verwachten is. Dat de behoefte aan het uitbreiden van fiscale opleidingsmogelijkheden ook door de Rijksoverheid wordt erkend, blijkt volgens eiser ook uit andere bronnen. Daarbij verwijst eiser naar het hiervoor genoemde actieplan “The Netherlands: International Financial Centre” en de in dit verband opgestelde brief met betrekking tot de voortgang van dit actieprogramma (Tweede Kamer, Kamerstuk 2008-2009, 30107, nr.11). Verder stelt eiser dat de Rijksoverheid op stelselniveau een bijzondere verantwoordelijkheid heeft voor de ontwikkeling en het handhaven van een toereikend fiscaal kennisniveau door middel van academische scholing. In dit verband verwijst eiser naar Tweede Kamer, Kamerstuk 2000-2001, 27400 VII, nr.2, p.40. Ook wijst eiser op de internationale, toonaangevende rol die Nederland op fiscaal gebied heeft. Een en ander is volgens eiser in overeenstemming met de bevindingen van het Landelijk Overleg Voorzitters Belastingsectoren Hoven en de NOB.
Subsidiair betoogt eiser dat de bij bestreden besluit gewijzigde motivering ondeugdelijk is. Voor zover de aanvraag incompleet is, had het volgens eiser op de weg van verweerder – na het bieden van een hersteltermijn – gelegen om gebruik te maken van zijn bevoegdheid als bedoeld in artikel 4:5 van de Awb tot het buiten behandeling laten van de aanvraag. Door het voornemen inhoudelijk in behandeling te nemen kan het ontbreken van voldoende informatie niet alsnog aan de afwijzing ten grondslag worden gelegd, aldus eiser. Tot slot betoogt eiser dat verweerder het primaire besluit van 4 augustus 2009 vanwege een onjuiste wettelijke grondslag ten onrechte niet heeft herroepen. Volgens eiser kan dit gebrek niet met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd en heeft verweerder aan hem ten onrechte geen vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten toegekend.
3.9. Volgens de toelichting op artikel 2.1, onder b, van de Beleidsregel gaat het bij het daar genoemde criterium om het beleid van de Rijksoverheid waaruit blijkt dat er specifieke behoefte bestaat aan bepaalde opleidingen en dat de nieuwe opleiding, in aanvulling op het bestaande onderwijsaanbod, een oplossing biedt voor een in het beleid van de Rijksoverheid geschetst probleem. Dit zal volgens de toelichting vooral het geval zijn bij beleid gericht op terreinen waarvoor de Rijksoverheid een bijzondere verantwoordelijkheid heeft op stelselniveau of verantwoordelijk is voor de werkgelegenheid. Tot deze terreinen behoren in elk geval veiligheid, gezondheidszorg, onderwijs (lerarenopleidingen) en onderzoek, aldus de toelichting. Daarnaast plaatst de Rijksoverheid beleidsaccenten ten aanzien van bijvoorbeeld de terreinen integratie, bèta-techniek (Nationaal Actieplan Bèta/Techniek), ondernemerschap, de thema’s die door het Innovatieplatform zijn of de komende periode worden geselecteerd in het kader van de zogenoemde Sleutelgebieden-aanpak en het stimuleren van combinaties van leren en werken bijvoorbeeld in de vorm van duale trajecten. Uit de toelichting op artikel 2.2, onder b, van de Beleidsregel volgt dat in dat onderdeel wordt gerefereerd aan (beleids)documenten en adviezen van onafhankelijke en gezaghebbende instanties, waarmee het instellingsbestuur moet aantonen dat de nieuwe opleiding voldoet aan de voorwaarden uit artikel 2.1. Deze documenten moeten volgens de toelichting inzicht geven in de betekenis van de opleiding voor de ontwikkeling van de Nederlandse kennissamenleving. De toelichting geeft voorts een opsomming van de desbetreffende documenten.
3.10. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat eiser met de bij de aanvraag gevoegde documenten, aangevuld bij brief van 29 juni 2009, niet aannemelijk heeft gemaakt dat de nieuw te verzorgen opleiding aantoonbaar bijdraagt aan een door de Rijksoverheid erkende behoefte als bedoeld in artikel 2.1, aanhef en onder b, van de Beleidsregel. Daartoe overweegt de rechtbank in de eerste plaats dat eiser bij zijn aanvraag geen (beleids)document als bedoeld in de toelichting op artikel 2.2, onder b, van de Beleidsregel heeft overgelegd. Dat de opleiding zou voorzien in een door de Rijksoverheid erkende behoefte volgt naar het oordeel van de rechtbank evenmin uit de overige door eiser overgelegde documenten. In de SEO-rapporten van juni 2008 en juni 2009 staat de vraag centraal hoe de uitstroom van jonge fiscalisten uit het hoger onderwijs zich in de afgelopen jaren heeft ontwikkeld en hoe de verwachtingen luiden naar de nabije toekomst, met dien verstande dat in het rapport van juni 2009 ook de vraagzijde onderwerp van onderzoek is (in verband met de economische crisis) en dat in dat rapport ook de vraag wordt beantwoord wat de recente ontwikkelingen zijn in de in- en uitstroom van fiscaal personeel bij de grote kantoren. Uit deze rapporten kan weliswaar worden afgeleid dat behoefte bestaat aan fiscaal afgestudeerde juristen en dat de arbeidsmarktpositie van hoogopgeleide fiscalisten in vergelijking met “referentieopleidingen” goed is, maar daarmee is niet (mede) aangetoond dat – naast de bestaande opleidingscapaciteit – behoefte bestaat aan de door eiser beoogde wo-masteropleiding Fiscaal Recht in Nijmegen, laat staan aan een door de Rijksoverheid erkende behoefte. Die behoefte blijkt evenmin uit het actieplan “The Netherlands: International Financial Centre (augustus 2007)”. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de hiervoor genoemde documenten geen inzicht bieden in de effecten van de beoogde opleiding voor het totale aanbod aan opleidingen en hun maatschappelijke wenselijkheid. Nu eiser geen andere documenten heeft overgelegd waaruit blijkt dat wel aan het criterium van artikel 2.1, onder b, van de Beleidsregel is voldaan, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorgenomen opleiding niet aan de macro-doelmatigheidstoets voldoet. Hieruit volgt dat de vraag of het voornemen inzicht geeft in het instroomvolume dat de instelling twee jaar na de start van de opleiding verwacht te realiseren, gekoppeld aan een inschatting van de te realiseren rendementen, geen nadere bespreking behoeft.
3.11. Het betoog van eiser dat verweerder in dit geval ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van zijn in artikel 4:5, eerste lid, onder c, van de Awb neergelegde bevoegdheid tot het niet behandelen van de aanvraag, slaagt evenmin. Daartoe overweegt de rechtbank dat in dit geval geen sprake is van een ongenoegzame aanvraag als bedoeld in die bepaling, maar van een onvoldoende onderbouwing van het inhoudelijke criterium, bedoeld in artikel 2.1, aanhef en onder b, van de Beleidsregel.
3.12. Tot slot faalt ook het betoog van eiser dat verweerder bij het bestreden besluit ten onrechte geen proceskostenvergoeding aan hem heeft toegekend.
Niet in geschil is dat het primaire besluit gebaseerd is op een onjuiste wettelijke grondslag. Vast staat dat de (inhoudelijke) criteria en vereisten, zoals deze in de artikelen 3.1 en 2.1 van de Beleidsregel zijn neergelegd, identiek zijn. Derhalve is het toetsingskader voor “nieuwe vestigingsplaats” en “nieuwe opleiding” gelijk. Volgens vaste jurisprudentie is herroepen het geheel of gedeeltelijk intrekken of wijzigen van het rechtsgevolg van een besluit. Daarvan is in dit geval geen sprake. Het bestreden besluit heeft materieel dezelfde inhoud als het primaire besluit en is op de juiste wettelijke grondslag genomen. Verweerder heeft, gelet hierop, het primaire besluit terecht niet herroepen. Aan de criteria van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb voor toekenning van de door eiser in bezwaar gemaakte proceskosten is derhalve niet voldaan.
3.13. Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat de stellingen van eiser tegen het bestreden besluit geen doel treffen. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
3.14. De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. I.A.M. van Boetzelaer - Gulyas, voorzitter, en mr. G.H.W. Bodt en mr. J.H.A. van der Grinten, rechters, in tegenwoordigheid van mr. P. van der Stroom, griffier.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2010.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 23 september 2010.