Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 09/3128
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 29 juli 2010
inzake
I. [eiser],
II. [horeca bv] en [restaurant bv], eisers,
wonende respectievelijk gevestigd te [plaats], vertegenwoordigd door mr. E.T. de Jong,
tegen
de minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
vertegenwoordigd door mr. B.P.M. van Ravels.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 17 juli 2009.
2. Procesverloop
Bij schrijven van 7 juni 2002 is verweerder namens [eiser] en de besloten vennootschappen [horeca bv] en [restaurant bv] verzocht om vergoeding van schade die zij stellen te lijden als gevolg van het Tracébesluit Betuweroute (verder: het tracébesluit) en daaruit voortvloeiende besluiten en uitvoeringshandelingen.
Bij besluit van 16 december 2008 heeft verweerder dit verzoek, met toepassing van de Regeling Nadeelcompensatie Betuweroute (verder: RNB), afgewezen.
Tegen dit besluit is bezwaar ingediend. Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder dit bezwaar geacht te zijn ingediend namens (uitsluitend) [eiser], en dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld namens [eiser], [horeca bv] en [restaurant bv]. Door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 24 juni 2010. Eiser [eiser] is aldaar in persoon verschenen. Eisers zijn allen vertegenwoordigd door mr. E.T. de Jong, advocaat te Arnhem, en A.J.W.T. Teurlings, accountant. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. B.P.M. van Ravels, advocaat te Breda, en A.T.H. Bramer, werkzaam bij ProRail.
3. Overwegingen
3.1. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de RNB kent de Minister op verzoek van degene die schade lijdt, of zal lijden, als gevolg van:
a. het onherroepelijke Tracébesluit Betuweroute;
b. een onherroepelijk besluit ingevolge of in samenhang met het Tracébesluit waarop deze regeling door de Minister in een later stadium van toepassing is verklaard;
c. het Zevenaarproject;
d. het Havenspoorlijnproject;
alsmede uit sub a tot en met d voortvloeiende besluiten van bestuursorganen en rechtmatige uitvoeringshandelingen een vergoeding naar billijkheid toe, voorzover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van de verzoeker behoort te blijven en voorzover de vergoeding niet, of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd.
3.2. Bij brief van 7 juni 2002 is bij verweerder een verzoek om nadeelcompensatie ingediend namens [eiser] en de besloten vennootschappen [horeca bv] en [restaurant bv]. Dit verzoek heeft betrekking op beweerdelijk geleden schade door waardevermindering van [restaurant] aan de Rijksstraatweg 80 te [plaats]. De afsluiting van de toe- en afritten van Rijksweg A15 te [plaats] hebben beweerdelijk omzetverlies tot gevolg gehad, en daarmee waardevermindering en winstderving.
Bij besluit van 16 december 2008 heeft verweerder besloten geen schadevergoeding toe te kennen. Volgens verweerder kan [eiser], wegens het ontbreken van aanspraak op schadevergoeding, niet als belanghebbende worden beschouwd. Ten aanzien van [horeca bv] en [restaurant bv] heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de gestelde schadetoebrengende ontwikkelingen ten tijde van de verkrijging van het eigendom van het [restaurant] voor deze rechtspersonen voorzienbaar waren.
Tegen dit besluit is door gemachtigde mr. E.T. de Jong bezwaar gemaakt. In dit bezwaarschrift is onder meer aangegeven:
"Bij brief van 7 juni 2002 (…) heeft (…) gemachtigde van de heer [eiser], statutair directeur van onder andere de besloten vennootschap [restaurant bv], gevestigd te [plaats] (hierna te noemen: bezwaarde), een verzoek om schadevergoeding ingediend (…).
Door de schadecommissie Betuweroute is positief geadviseerd over het door de heer [eiser] ingediende verzoek. In afwijking van het advies van de commissie is echter anders besloten in die zin dat aan de heer [eiser] geen schadeloosstelling is toegekend. Met dit besluit (…) kan de heer [eiser] zich niet verenigen. Het is om deze reden dat de heer [eiser] (…) bezwaar maakt tegen voornoemd besluit".
3.3. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat in het bezwaarschrift de heer [eiser] is genoemd als degene die zich niet kan verenigen met het besluit van 16 december 2008 en als degene namens wie tegen dat besluit bezwaar wordt gemaakt. Het bezwaarschrift vermeldt daarnaast niet de besloten vennootschappen [horeca bv] en [restaurant bv] als zijnde medebezwaarmakers. Vóór afloop van de bezwarentermijn is niet aangegeven dat het bezwaar ook geacht moest worden namens deze vennootschappen te zijn ingediend. Verweerder heeft het bezwaar dan ook geacht uitsluitend te zijn ingediend namens [eiser].
Eisers kunnen zich hiermee niet herenigen en hebben zich op het standpunt gesteld dat het bezwaarschrift is ingediend door [eiser] ook in de hoedanigheid van directeur-grootaandeelhouder van de beide besloten vennootschappen en dat derhalve mede namens de beide vennootschappen bezwaar is gemaakt. Volgens eisers kunnen de vennootschappen en haar directeur-grootaandeelhouder met elkaar vereenzelvigd worden.
3.3.1. De rechtbank stelt vast, en tussen partijen is niet in geschil, dat het verzoek om schadevergoeding is ingediend namens [eiser], [horeca bv] en [restaurant bv].
Voorts blijkt uit de gedingstukken dat van de zijde van verweerder bij de beoordeling van dit verzoek niet steeds een duidelijk onderscheid tussen deze drie personen is gehanteerd. De rechtbank wijst in dit verband op het besluit tot toekenning van een voorschot van 19 december 2003. Hoewel in het verzoek om een voorschot de drie personen met naam zijn genoemd, is in het besluit tot toekenning daarvan gerefereerd aan het verzoek "namens de heer [eiser] ([restaurant])". Voor het besluit tot toekenning van een aanvullend voorschot van 28 mei 2004 geldt hetzelfde.
Voorts wordt op het voorblad van het advies van de schadecommissie Betuweroute van 9 augustus 2008 gerefereerd aan "de schadevergoeding van de heer [eiser] ([restaurant])", en wordt in paragraaf 1.1. het verzoek als volgt omschreven:
"Bij brief van 7 juni 2002 heeft de heer mr. M.M.J.J. Gerrits, advocaat te Arnhem, gemachtigde van de heer [eiser], statutair directeur van onder andere de besloten vennootschap [restaurant bv], gevestigd te [plaats] (hierna te noemen: aanvrager), bij de Projectorganisatie Betuweroute (hierna te noemen: de Projectorganisatie), een verzoek om schadevergoeding ingediend (…)"
Hoewel in het advies aandacht wordt besteed aan de positie van [eiser] en de beide besloten vennootschappen, luidt de conclusie van het advies dat "aan aanvrager" een schadevergoeding dient te worden toegekend.
Verweerder heeft dit advies in het besluit van 16 december 2008 niet overgenomen. In dit besluit wordt wel een onderscheid gemaakt tussen [eiser] en de beide besloten vennootschappen, maar in het besluit, dat is gericht aan gemachtigde van eisers, wordt in enkelvoud gesproken over het verzoek van "uw cliënt".
De rechtbank is van oordeel dat verweerder er onder die omstandigheden niet voetstoots vanuit had mogen gaan, dat met de aanduiding in het bezwaarschrift "de heer [eiser], statutair directeur van onder andere de besloten vennootschap [restaurant bv]", was bedoeld om uitsluitend bezwaar te maken namens [eiser]. Naar het oordeel van de rechtbank bestond voldoende aanleiding voor het vermoeden dat het bezwaar mede werd ingediend namens de beide besloten vennootschappen namens wie het verzoek mede was ingediend en tot wie het primaire besluit geacht moet worden mede te zijn gericht. Dat geldt te meer voor [restaurant bv], dat in het bezwaarschrift bij naam is genoemd als één van de besloten vennootschappen waarvan [eiser] statutair directeur is. Naar het oordeel van de rechtbank had het op de weg van verweerder gelegen om, alvorens aan te nemen dat het bezwaar niet mede namens de beide besloten vennootschappen was ingediend, hieromtrent bij gemachtigde navraag te doen. Uit de omstandigheid dat in het bezwaarschrift in enkelvoud over "bezwaarde" wordt gesproken heeft verweerder niet mogen afleiden dat dit uitsluitend namens [eiser] was ingediend, nu een dergelijke aanduiding in enkelvoud ook door verweerder is gehanteerd in het primaire besluit.
De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 april 2008 (LJN BC9615), waarnaar verweerder in dit verband heeft verwezen, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Anders dan in de voorliggende zaak waren de personen namens wie in die zaak beoogd was mede bezwaar te maken, geen mede-indieners van het voorafgaande verzoek en geen mede-geadresseerden van het bestreden besluit.
De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat verweerder het bezwaar ten onrechte heeft beschouwd als te zijn ingediend namens uitsluitend [eiser]. Nu geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de beide besloten vennootschappen niet-ontvankelijk verklaard hadden moeten worden, is in het bestreden besluit dan ook ten onrechte niet ingegaan op de gronden van bezwaar voor zover die namens hen naar voren zijn gebracht. Het beroep is in zoverre gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:11 van de Awb.
3.4. Verweerder heeft voorts aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat [eiser] noch in persoon noch als statutair-directeur of (enig) aandeelhouder van [horeca bv] en/of [restaurant bv] aanspraak zou kunnen maken op enige schadevergoeding op grond van de RNB. Volgens verweerder kan in redelijkheid niet worden geoordeeld dat [eiser] een rechtstreeks belang als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb heeft bij (herroeping van) het besluit van 16 december 2008.
Eiser [eiser] stelt dat hij wel als belanghebbende dient te worden beschouwd. Daartoe voert hij aan dat verweerder van een onjuiste peildatum is uitgegaan. Voor zover verweerder wel van een juiste peildatum is uitgegaan, stelt [eiser] dat hij niettemin als belanghebbende dient te worden beschouwd, omdat de eigendomsovergang van het restaurant via een geruisloze inbreng heeft plaatsgevonden. Er heeft volgens hem geen enkele verandering in de bedrijfsvoering plaatsgevonden.
3.4.1. De rechtbank stelt vast dat verweerder bij besluit op 16 december 2008 heeft beslist op een verzoek dat mede namens [eiser] is ingediend. Dat [eiser] in dat besluit niet als belanghebbende is aangemerkt houdt, anders dan verweerder kennelijk meent, niet in dat voor hem niet de mogelijkheid open zou staan om dat standpunt aan te vechten door tegen dat besluit bezwaar te maken. Reeds omdat [eiser] mede-geadresseerde is van het bestreden besluit, dient hij als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb te worden aangemerkt. Verweerder heeft dat miskend en heeft het bezwaar, voor zover ingediend namens [eiser], ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep is ook in zoverre gegrond en komt ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:11 Awb.
3.4.2. De rechtbank voegt hieraan toe dat ook het in het primaire besluit neergelegde standpunt dat [eiser] geen belanghebbende is, nu hij geen aanspraak kan maken op schadevergoeding op grond van de RNB, niet houdbaar is. De conclusie dat [eiser] geen schade heeft geleden, en daarom geen aanspraak kan maken op schadevergoeding, doet er - wat daar ook van zij - niet aan af dat [eiser] belang had bij een inhoudelijke beoordeling van zijn verzoek om schadevergoeding. Het niet als belanghebbende beschouwen van een indiener van een verzoek om schadevergoeding op de grond dat deze geen aanspraak op schadevergoeding heeft, staat op gespannen voet met het systeem van de Awb en het beginsel van een effectieve rechtsbescherming tegen afwijzende besluiten. Ten overvloede wijst de rechtbank in dit verband nog op artikel 11 van de RNB, waarin expliciet is neergelegd dat ook tegen een kennelijke ongegrondverklaring van een verzoek om schadevergoeding bezwaar en beroep openstaat.
3.5. De rechtbank ziet geen aanleiding om thans zelf in de zaak te voorzien door de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
Niet in geschil is dat schadetoebrengende ontwikkelingen als gevolg van de aanleg van de Betuweroute voorzienbaar waren vanaf 4 maart 1996 door de terinzagelegging van het ontwerptracébesluit. [horeca bv] en [restaurant bv] hebben pas nadien het [restaurant] in eigendom gekregen.
In bijzondere gevallen moet een uitzondering worden gemaakt op het beginsel dat voorzienbaarheid aan een verzoeker om schadevergoeding kan worden tegengeworpen. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat ook in het onderhavige geval aanleiding om een uitzondering aan te nemen. De rechtbank overweegt daartoe dat de overgang van de eigendom van [eiser] naar La Montagne BV, en nadien naar [horeca bv], met als dochtervennootschap onder meer [restaurant bv], een louter formele overdracht betrof via een zogeheten geruisloze inbreng. [eiser] heeft zijn eenmanszaak, die hij aanvankelijk op persoonlijke titel exploiteerde, omgezet in een exploitatie via een of meer speciaal met het oog daarop opgerichte besloten vennootschappen, waarvan [eiser] hetzij directeur en enig aandeelhouder was, hetzij enig bestuurslid van een stichting die enig aandeelhouder was. Van een wijziging in de bedrijfsvoering is geen sprake geweest. Feitelijk is alle zeggenschap en het volledige beheer steeds bij [eiser] gebleven.
Naar analogie van het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zoals neergelegd in haar uitspraak van 18 juni 2003 (LJN AG1747), overweegt de rechtbank dat de aard van een dergelijke overgang in de weg staat aan het tegenwerpen van voorzienbaarheid. De rechtbank acht het onwenselijk dat van dergelijke louter organisatorische wijzigingen zou moeten worden afgezien teneinde de aanspraak op schadevergoeding als bedoeld in de RNB niet te verwerken.
De rechtbank ziet hierin aanleiding om het standpunt van verweerder te verwerpen, inhoudende dat de beide besloten vennootschappen geen aanspraak op enige schadevergoeding kunnen maken op de grond dat zij de eigendom van het [restaurant] BV hebben verkregen op het moment dat de schadetoebrengende ontwikkelingen voor hen voorzienbaar waren. Verweerder zal dit standpunt in een nieuw te nemen beslissing op bezwaar in acht moeten nemen.
De rechtbank voegt daaraan toe dat bovenbedoelde omstandigheden naar haar oordeel niet zo ver gaan, dat geconcludeerd zou moeten worden dat sprake is van vereenzelviging van de verschillende (rechts)personen, zoals eisers voorstaan. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank terecht bezien bij welke (rechtspersoon) op elk van de relevante peildata de eigendom en exploitatie berustte.
3.6. Ten aanzien van het in bezwaar gedane verzoek van eiser om vergoeding van de kosten die eiser in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken, merkt de rechtbank op dat verweerder bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar daarover dient te beslissen.
De rechtbank acht wel termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten in beroep, welke zijn begroot op € 644 aan kosten van verleende rechtsbijstand. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken.
3.7. Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit met de bepaling dat verweerder een nieuw besluit op het bezwaar van alle eisers dient te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644;
bepaalt dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht ten bedrage van € 297 aan hen vergoedt.
Aldus gegeven door mr. F.H. de Vries, voorzitter, en mr. W.F. Bijloo en mr. G.A. van der Straaten, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2010.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op:29 juli 2010