Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 09/4393
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 10 juni 2010
inzake
[Eiseres], eiseres,
wonende te [plaats], vertegenwoordigd door mr. K. Vierhout,
tegen
de minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 23 september 2009.
2. Procesverloop
Bij besluit van 20 oktober 2008, verzonden 22 oktober 2008, heeft verweerder aan eiseres boetes opgelegd van in totaal € 17.270 wegens overtredingen van de Arbeidstijdenwet (hierna: Atw) en het Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: Atbv).
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift en een aanvulling daarop ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
De behandeling van het beroep is aan de orde gesteld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 12 april 2010. Eiseres en haar gemachtigde alsmede de gemachtigde van verweerder zijn met voorafgaande kennisgevingen niet verschenen.
3. Overwegingen
Eiseres exploiteert een transportonderneming. In die onderneming wordt gebruik gemaakt van vrachtauto’s als bedoeld in artikel 2.1:1, eerste lid, onder e, van het Atbv, die zijn voorzien van een controleapparaat als bedoeld in de Verordening (EEG) 3821/85 van 20 december 1985.
Op 2 april 2008 is door een inspecteur van de Inspectie Verkeer en Waterstaat bij eiseres een bedrijfsinspectie gestart over het tijdvak 21 januari 2008 tot en met 17 februari 2008.
Naar aanleiding van deze inspectie is een boeterapport opgesteld, gedateerd 20 mei 2008.
Tijdens het onderzoek is geconstateerd dat door 6 werknemers in totaal 25 overtredingen zijn gepleegd. Naar aanleiding van deze overtredingen heeft verweerder op 8 juli 2008 aan eiseres het voornemen kenbaar gemaakt om een boete op te leggen van in totaal € 21.670. Bij brief van 12 september 2008 is namens eiseres gebruik gemaakt van de geboden mogelijkheid een zienswijze in te dienen. Naar aanleiding van de zienswijze heeft verweerder vastgesteld dat vier boetefeiten eiseres niet kunnen worden tegengeworpen. In het primaire besluit is door verweerder aan eiseres een boete van € 17.270 voor 21 overtredingen opgelegd.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn standpunt gehandhaafd en het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft onder verwijzing naar het boeterapport van 20 mei 2008 geconcludeerd dat eiseres:
• elf maal in strijd heeft gehandeld met artikel 5:12, tweede lid, van de Atw juncto artikel 2.5:1, tweede lid, van het Atbv juncto artikel 8, tweede lid, van de Verordening (EG) 561/2006 (hierna: Vo 561/2006), kortweg: het genieten van een te korte rusttijd;
• driemaal in strijd heeft gehandeld met artikel 5:12, tweede lid, van de Atw juncto artikel 2.5:3 van het Atbv juncto artikel 6, eerste lid, van de Vo 561/2006, kortweg: het verrichten van een te lange dagelijkse rijtijd;
• zevenmaal in strijd heeft gehandeld met artikel 5:12, tweede lid, van de Atw juncto artikel 2.5:6, tweede lid, van het Atbv juncto artikel 6 van de Vo 561/2006, kortweg: het verrichten van een te lange ononderbroken rijtijd.
Eiseres kan zich met het bestreden besluit niet verenigen. Op de door haar aangevoerde gronden zal de rechtbank, voor zover nodig, hierna ingaan.
In artikel 6, eerste lid, van de Vo 561/2006 is bepaald dat de dagelijkse rijtijd niet meer mag bedragen dan negen uur.
De dagelijkse rijtijd mag echter worden verlengd tot ten hoogste tien uur, doch niet meer dan twee keer in de week.
In artikel 7 van de Vo 561/2006 is bepaald dat na een rijperiode van vier en een half uur de bestuurder een aaneengesloten onderbreking neemt van ten minste vijfenveertig minuten, tenzij hij een rusttijd neemt.
Deze onderbreking kan worden vervangen door een onderbreking van ten minste 15 minuten gevolgd door een onderbreking van ten minste dertig minuten die elk zodanig tijdens de periode worden ingelast, dat aan de bepalingen van de eerste alinea wordt voldaan.
In artikel 8, eerste lid, van de Vo 561/2006 is bepaald dat een bestuurder dagelijkse en wekelijkse rusttijden moet nemen.
In artikel 8, tweede lid, van de Vo 561/2006 is bepaald dat binnen elke periode van vierentwintig uur na het einde van de voorafgaande dagelijkse of wekelijkse rusttijd een bestuurder een nieuwe dagelijkse rusttijd genomen moet hebben.
Indien het gedeelte van de dagelijkse rusttijd dat binnen die periode van 24 uur valt ten minste negen doch niet meer dan elf uur bedraagt, wordt deze dagelijkse rusttijd als een verkorte dagelijkse rusttijd aangemerkt.
In artikel 8, derde lid, van de Vo 561/2006 is bepaald dat een dagelijkse rusttijd mag worden verlengd tot een normale wekelijkse rusttijd of een verkorte wekelijkse rusttijd.
In artikel 8, vierde lid, van de Vo 561/2006 is bepaald dat een bestuurder tussen twee wekelijkse rusttijden ten hoogste drie keer een verkorte dagelijkse rusttijd mag hebben.
In artikel 5:12, tweede lid, aanhef en onder a, van de Atw is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, met uitzondering van arbeid verricht door defensiepersoneel, regels kunnen worden gesteld die afwijken van, in de plaats komen van of strekken tot aanvulling van het bij paragraaf 5.2 bepaalde, ten aanzien van arbeid verricht door personen, werkzaam in of op railvoertuigen of motorrijtuigen.
In artikel 2.5:1, eerste lid, van het Atbv is bepaald dat in plaats van de artikelen 5:3, tweede en derde lid, en 5:5, tweede en derde lid, van de wet, dit artikel wordt toegepast.
In artikel 2.5:1, tweede lid, van het Atbv is -voor zover hier van belang- bepaald dat de bestuurder en de bijrijder handelen in overeenstemming met de artikelen 8 en 9 van de Vo 561/2006.
In artikel 2.5:3 van het Atbv is -voor zover van belang- bepaald dat de bestuurder handelt in overeenstemming met artikel 6, eerste tot en met derde lid, van de Vo 561/2006.
In artikel 2.5:6, eerste lid, van het Atbv is bepaald dat de bestuurder op wie de Vo 561/2006 en het AETR-verdrag niet van toepassing zijn, handelt overeenkomstig artikel 5:4, tweede en derde lid, van de wet.
In artikel 2.5:6, tweede lid, van het Atbv is -voor zover hier van belang- bepaald dat de bestuurder op wie het eerste lid niet van toepassing is, handelt in overeenstemming met artikel 7 van de Vo 561/2006.
In artikel 8:1, eerste lid van het Atbv is -voor zover hier belang- bepaald dat het niet naleven van de artikelen 2.5:1, tweede lid, 2.5:3 en 2.5:6, eerste tot en met derde lid, van het Atbv een overtreding oplevert.
In artikel 10:6 van de Atw is bepaald dat geen bestuurlijke boete wordt opgelegd, indien een gedraging die in strijd is met deze wet of de daarop berustende bepalingen, tevens een strafbaar feit als bedoeld in artikel 11:3, eerste tot en met derde lid, oplevert.
In artikel 11:3, derde lid, van de Atw is -voor zover hier van belang- bepaald dat bij arbeid verricht door de in artikel 5:12, tweede lid, bedoelde personen het niet naleven van de voorschriften krachtens artikel 5:12, tweede lid, wordt aangemerkt als strafbaar feit, als daardoor de verkeersveiligheid ernstig in gevaar is gebracht of redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de verkeersveiligheid ernstig in gevaar is gebracht.
Ingevolge artikel 10:7, derde lid, van de Atw stellen verweerder en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tezamen de beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de feiten als bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, van de Atw worden vastgesteld. Deze beleidsregels zijn neergelegd in de ten tijde van het bestreden besluit geldende Beleidsregel boeteoplegging arbeidstijdenwet en arbeidstijdenbesluit.
De rechtbank zal aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden beoordelen of verweerder terecht boetes van in totaal € 17.270 heeft opgelegd aan eiseres. Daarbij stelt de rechtbank vooreerst vast dat de door verweerder geconstateerde overtredingen in beroep niet namens eiseres worden betwist.
Eiseres heeft betoogd dat verweerder op grond van de uitzondering in artikel 11:3, derde lid, van de Atw niet bevoegd is tot het opleggen van een bestuurlijke boete voor overtreding van het Atbv nu er in dit geval, gelet op rusttijden van minder dan anderhalf uur, sprake is van een concrete gevaarzettende situatie. In een dergelijk geval dienen de overtredingen via het strafrecht te worden bestraft. Het standpunt van verweerder houdt, aldus eiseres, in feite in dat er bij een bedrijfscontrole nimmer sprake kan zijn van een concrete gevaarzettende situatie. Dit is volgens eiseres onhoudbaar.
De rechtbank verwijst -overeenkomstig de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) van 11 maart 2009, LJN: BH5515-, naar de “Aanwijzing arbeidstijdenbesluit vervoer met betrekking tot het vervoer over de weg” (Stcrt. 2005, 102,
p. 20). Deze Aanwijzing van het College van procureurs-generaal heeft betrekking op de vervolging van verdachten die de strafrechtelijke bepalingen van de Atw gerelateerd aan het wegvervoer hebben overtreden. Hierin staat vermeld dat, naast het opleggen van een bestuurlijke boete, strafrechtelijke handhaving onder specifieke omstandigheden mogelijk blijft. Daarbij wordt onder meer verwezen naar de situatie als bedoeld in artikel 11:3, derde lid, van de Atw. Hierover is vervolgens onder meer het volgende opgenomen:‘Het gaat hierbij dan in het bijzonder om overtredingen de rij- en rusttijd betreffende terwijl tevens sprake is van een ongeval waarbij letsel bij personen (elke vorm van letsel) en/of schade aan goederen (elke vorm van schade) is ontstaan. Het niet voldoen aan een administratieve verplichting zal meestal niet leiden tot het ernstig in gevaar brengen van de verkeersveiligheid. Er kan zich een situatie voordoen zonder een ongeval met schade en/of letsel maar waarbij de situatie zodanig is, dat het opleggen van een bestuurlijke boete geen recht zou doen aan de geconstateerde feiten en omstandigheden. Het gaat daarbij om een uitzonderlijke situatie waarbij sprake is van bijzondere omstandigheden met een zodanig concrete gevaarzetting, dat de verkeersveiligheid ernstig in gevaar is gebracht of zulks redelijkerwijs kan worden aangenomen.’
De rechtbank stelt vast dat niet is gebleken dat zich bij de geconstateerde overtredingen letsel aan personen of schade aan goederen heeft voorgedaan.
Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat zich bij een of meer overtredingen, daaronder begrepen de van de zijde van eiseres aangehaalde situatie waarin sprake was van een rusttijd van slechts anderhalf uur, bijzondere omstandigheden hebben voorgedaan waardoor sprake is geweest van een zodanig concrete gevaarzetting, dat de verkeersveiligheid ernstig in gevaar is gebracht of dat redelijkerwijs kan worden aangenomen. Anders dan eiseres betoogt, is geen sprake geweest van de situatie als bedoeld in artikel 11:3, derde lid, van de Atw en was verweerder derhalve bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
Voorts heeft eiseres in dit verband verwezen naar de in de Richtlijn 2009/5/EG van de Europese Commissie van 30 januari 2009 opgenomen catalogus waarin de ernst van bepaalde overtredingen van de rij- en rusttijdenregeling zijn gekwalificeerd. Overtredingen van de dagelijkse rusttijden met minder dan 7 uren zijn daarin als “Heel belangrijke Inbreuken (HBI’s)” aangemerkt. Als het gaat om het nemen van dagelijkse rusttijden van minder dan een half uur en het misbruiken van controlemiddelen dan is het risico voor dood of zware verwondingen onmiskenbaar aanwezig. Er is in dat geval volgens eiseres sprake van een situatie als bedoeld in artikel 11:3, derde lid, van de Atw.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet in dit betoog kan worden gevolgd. Zoals de rechtbank Utrecht in haar uitspraak van 12 januari 2010, LJN: BK9720 en de rechtbank Amsterdam in haar uitspraak van 6 oktober 2009, LJN: BK1739 reeds eerder hebben overwogen is de desbetreffende richtlijn bedoeld als classificatie van de inbreuken op de Verordeningen 561/2006 en 3821/85 en niet bedoeld om te bepalen wanneer sprake is van een strafbaar feit als bedoeld in artikel 11:3, derde lid, van de Atw, dat niet bestuursrechtelijk, maar strafrechtelijk moet worden afgedaan.
Eiseres heeft voorts aangevoerd dat verweerder bij de vaststelling van de hoogte van de boete heeft gehandeld in strijd met het proportionaliteits- en evenredigheidsbeginsel. Volgens eiseres valt niet te rechtvaardigen dat overtredingen van de rij- en rusttijden met de mogelijkheid dat de verkeersveiligheid in gevaar wordt gebracht, zwaarder worden bestraft dan verkeersovertredingen met dodelijke afloop waarmee de verkeersveiligheid wel ernstig in gevaar is gebracht. Eiseres heeft dit betoog ondersteund aan de hand van een voorbeeld. Eiseres wijst erop dat meerdere malen is bepaald dat lidstaten, wanneer een gemeenschapsverordening geen specifieke sanctie op een overtreding stelt, doch daarvoor naar de nationale bepalingen verwijst, vrij zijn in hun keuze van de op te leggen straffen, die niet enkel doeltreffend en afschrikwekkend, maar ook evenredig moeten zijn. Daartoe dienen de lidstaten er op toe te zien dat overtredingen van het gemeenschapsrecht onder gelijke materiële en formele voorwaarden worden bestraft als vergelijkbare en even ernstige overtredingen van het nationale recht.
Dit betoog faalt. Zoals de AbRvS heeft overwogen in de hierboven al aangehaalde uitspraak van 11 maart 2009 dient bij het vergelijken van bepaalde gevallen niet naar de in concrete zaken geëiste of opgelegde straffen te worden gekeken, maar naar de in de wet opgenomen normen en strafbedreigingen. Bij dood door schuld geldt een zwaardere strafbedreiging dan bij overtreding van de Atw en het Atbv.
De rechtbank overweegt voorts dat de hoogte van de boetenormbedragen als opgenomen in bijlage I, Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete wegvervoer behorend bij de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer), Stcrt 2007, 95, is afgestemd op de zwaarte van de overtredingen en de beoogde afschrikwekkende werking. In navolging van de AbRvS in meergenoemde uitspraak acht de rechtbank dit, gelet op de verkeersveiligheid van de chauffeur en zijn medeweggebruikers, geen onredelijk beleid. Het totale bedrag van de opgelegde boete is een optelsom van de bestraffing van verschillende overtredingen. Op die cumulatie stellen de wettelijke voorschriften en de beleidsregels geen maximum. Dit is, zo oordeelt de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van de AbRvS van 11 maart 2009, niet onjuist. Voorts heeft te gelden dat de evenredigheid per overtreding dient te worden beoordeeld naar de aard en de ernst van de overtreding en de daarmee geschapen risico’s. Hieraan heeft verweerder blijkens het bestreden besluit voldaan.
Eiseres beroept zich voorts op artikel 4:84 van de Awb. Dat bij de in de tarieflijst opgesomde boetebedragen reeds rekening is gehouden met de proportionaliteit in verhouding tot de ermee te dienen doelen gaat volgens eiseres in het onderhavige geval niet op. Zij is van mening dat de geconstateerde overtredingen in overwegende mate voor rekening van de chauffeurs dienen te komen. Door het bestuursrechtelijke sanctiestelsel toe te passen geeft verweerder volgens eiseres aan dat sprake is van “minor offences”, hetgeen reden te meer is om de boete als buitenproportioneel aan te merken.
Eiseres heeft voorts aangevoerd dat effectuering van de boete het voortbestaan van het bedrijf ernstig in gevaar zal brengen. Zij heeft in dit kader een rapport over het boekjaar 2008 en een brief van 1 december 2009 van Alfa Accountants en Adviseurs overgelegd.
Voor de toepasselijkheid van artikel 4:84 van de Awb is vereist dat de toepassing van de onderhavige beleidsregel voor een of meer belanghebbenden gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Het gaat daarbij om individuele omstandigheden met een zeer uitzonderlijk karakter.
De stelling van eiseres dat de geconstateerde overtredingen in overwegende mate voor rekening van de chauffeurs dienen te komen faalt. Nog daargelaten dat deze stelling geen individuele en zeer uitzonderlijke situatie betreft, gaat eiseres er in haar betoog aan voorbij dat in artikel 8:1, tweede lid, van het Atbv het functioneel daderschap is opgenomen, inhoudende dat de werkgever wordt aangemerkt als degene die de bepaling niet heeft nageleefd, indien zijn werknemer(s) zijnde de bestuurder(s) de tot de bestuurder(s) gerichte bepalingen niet heeft (hebben) nageleefd. Op grond van artikel 8:1, derde lid, van het Atbv is het tweede lid niet van toepassing indien de werkgever aantoont dat door hem de nodige bevelen zijn gegeven, de nodige maatregelen zijn genomen, de nodige middelen zijn verschaft en het redelijkerwijs te vorderen toezicht is gehouden om de naleving van de bepalingen te verzekeren. Eiseres heeft in dit verband evenwel niets naar voren gebracht.
Voorts is de rechtbank van oordeel dat verweerder in de financiële gevolgen van de boete voor eiseres terecht geen aanleiding heeft gezien om de boete te matigen dan wel op nihil vast te stellen. Met de overgelegde stukken heeft eiseres onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de opgelegde boetes het voortbestaan van haar onderneming ernstig in gevaar zullen brengen, reeds omdat de stukken geen inzicht bieden in de huidige financiële situatie.
Hetgeen van de zijde van eiseres overigens is aangevoerd treft naar het oordeel van de rechtbank evenmin doel.
Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht is overgegaan tot het opleggen van de boetes. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.H.W. Bodt, voorzitter en mrs. J.H.A. van der Grinten en J.M. Neefe, rechters, in tegenwoordigheid van mr. B. de Vries, griffier.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2010.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 10 juni 2010