Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 09/4283
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van 23 maart 2010.
inzake
Stichting De Faunabescherming, eiseres,
gevestigd te Amstelveen,
tegen
Het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland, verweerder,
alsmede
Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden, partij ex artikel 8:26 van de Awb,
te Houten
en
Waterschap Rivierenland, partij ex artikel 8:26 van de Awb, te Tiel.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 15 oktober 2009.
2. Procesverloop
Bij besluit van 23 juli 2008 heeft verweerder met toepassing van artikel 67, eerste lid, van de Flora en faunawet (Ffw) bepaald dat door bestrijders in dienst bij, dan wel werkend in opdracht van de waterschappen in de provincie Gelderland de stand van de muskus- en beverrat kan worden beperkt.
Hiertegen is door eiseres op 2 augustus 2008 bezwaar gemaakt. Daarop heeft verweerder op 8 september 2008 het aanwijzingsbesluit herzien. (Ter zitting is gebleken dat dossierstuk B5 de juiste datum bevat en niet dossierstuk A4).
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, in die zin dat het aanwijzingsbesluit van 8 september 2008, voor zover gebaseerd op schade aan gewassen, is herroepen. Voor het overige heeft verweerder het aanwijzingsbesluit gehandhaafd. Verweerder is daarmee afgeweken van het advies van de Commissie bezwaar- en beroepschriften van 23 oktober 2008.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld. Naar de door partijen ingebrachte stukken, waaronder een door verweerder ingediend verweerschrift, wordt hier kortheidshalve verwezen.
Bij brieven van 11 december 2009 en 2 december 2009 hebben respectievelijk het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden (hierna: het Hoogheemraadschap) en het Waterschap Rivierenland (hierna: het Waterschap) zich gesteld als partijen in het geding.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 3 februari 2010. Namens eiseres is aldaar verschenen mw. A.P de Jong en de heer H.H. Niessen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door P. Tillie en T.A.M. Dikker, werkzaam bij verweerders provincie. Namens het Hoogheemraadschap zijn verschenen de heer J.A. van Poelwijk en mw. M.A. van Willigen, en namens het Waterschap zijn verschenen de heren R.M. Kars en L. van Diermen.
3. Overwegingen
Standpunten partijen
In het aanwijzingsbesluit, dat in het bestreden besluit is gehandhaafd, heeft verweerder – kort weergegeven – bepaald dat de muskus- en beverrat mag worden bestreden in het belang van de openbare veiligheid, te weten ter voorkoming en beperking van schade aan waterstaatswerken. Vangmaterialen en middelen om te doden worden uitsluitend gebruikt zoals aangegeven in de “Gedragscode voor bestrijding van muskus- en beverratten” (hierna: de Gedragscode). Onder bepaalde voorwaarden mag van het geweer gebruik worden gemaakt. Aan het gebruik van klemmen en fuiken zijn eveneens voorwaarden gesteld. Het aanwijzingsbesluit geldt van 3 augustus 2008 tot 1 augustus 2010 en is toepasselijk op alle binnen de grenzen van de provincie Gelderland gelegen gronden en wateren, waarbij specifieke voorschriften gelden in de Natura 2000-gebieden.
Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de openbare veiligheid in het geding is, omdat de graverijen van muskus- en beverratten zodanige schade veroorzaken aan waterkeringen, dat de veiligheid van deze waterkeringen gevaar loopt.
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 67 van de Ffw en de Natuurbeschermingswet.
Daartoe heeft zij – kort weergegeven – het volgende gesteld:
* er heeft onvoldoende een belangenafweging plaatsgevonden;
* bestrijding van de muskus- en beverrat zal niet tot een significante afname leiden, terwijl
verweerder ongemotiveerd van het tegendeel uitgaat;
* de door eiseres aangedragen alternatieven worden onvoldoende onderbouwd afgedaan;
* eiseres stelt dat bestrijding door verdrinkingsvallen veel dierenleed veroorzaakt en
uit het Rapport Muskusrattenbestrijding en het jaarverslag 2007 van de Waterschappen
Gelderland blijkt dat de vallen veel bijvangst met zich brengen;
* zonder onderzoek naar de gevolgen voor de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden
zijn de door verweerder in de aanwijzing opgenomen voorschriften niet adequaat.
Wettelijk kader
Artikel 67, eerste en tweede lid, van de Ffw luidt als volgt:
1. Gedeputeerde staten kunnen bepalen dat, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat, in afwijking van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9, 11, 12, 50, 51, 53, 72, vijfde lid, en 74, door door hen aan te wijzen personen of categorieën van personen de stand van bij ministeriële regeling aangewezen beschermde inheemse diersoorten of andere diersoorten of verwilderde dieren op door gedeputeerde staten aan te wijzen gronden kan worden beperkt:
a. in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;
b. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren of
d. ter voorkoming van schade aan flora en fauna.
2. Gedeputeerde staten kunnen bij het treffen van een bepaling als bedoeld in het eerste lid niet afwijken van het bepaalde bij of krachtens artikel 72, vijfde lid;
a. (…)
b. voor het toestaan van middelen die onnodig lijden van dieren veroorzaken.
Artikel 72, eerste en vijfde lid, van de Ffw luidt als volgt:
1. Bij algemene maatregel van bestuur worden, voorzover noodzakelijk in afwijking van artikel 15, de middelen aangewezen waarmee, met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 65 tot en met 70, dieren mogen worden gevangen of gedood. Als middelen worden slechts aangewezen middelen die geen onnodig lijden van dieren veroorzaken.
5. Het is verboden dieren te vangen of te doden met andere dan de in het eerste of tweede lid bedoelde middelen of in strijd met de toestemming, bedoeld in het vierde lid of de regels die op grond van het derde lid worden gesteld.
De ministeriële regeling als bedoeld in artikel 67, eerste lid, van de Ffw is de Regeling beheer en schadebestrijding dieren (Strcrt. 2001, 241; laatstelijk gewijzigd bij besluit van 18 december 2002, Stcrt. 2002, 246). In deze regeling zijn onder andere de muskusrat en de beverrat aangewezen als diersoorten ten aanzien waarvan artikel 67 van de Ffw kan worden toegepast.
Ter uitvoering van artikel 72, eerste lid, van de Ffw is in het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (Staatsblad 2000, 521, hierna: het Besluit) in artikel 5, eerste lid, het volgende opgenomen:
1. Onverminderd artikel 50 van de wet, zijn als middelen als bedoeld in artikel 72, eerste lid, van de wet waarmee dieren mogen worden gevangen of gedood aangewezen:
a. geweren;
(…)
e. kastvallen;
f. vangkooien;
g. klemmen, niet zijnde pootklemmen;
(…)
In artikel 9, derde lid, van dit Besluit is onder meer bepaald dat klemmen slechts kunnen worden gebruikt voor het vangen en doden van muskusratten en beverratten.
Overwegingen
Als eerste dient de vraag beantwoord te worden of het belang van de openbare veiligheid in het geding is. Eiseres heeft gesteld dat dit niet het geval is. De bestrijding leidt volgens haar niet tot een significante afname van het aantal muskus- en beverratten, met als gevolg dat de bestrijding niet tot een vermindering van de schade leidt. Zij stelt daartoe dat uit de door verweerder ter onderbouwing van zijn standpunt gebruikte rapporten ‘Gevolgen van graverij door muskusratten en beverratten voor de veiligheid van waterkeringen’, ‘Populatieontwikkeling en veiligheid’ (beide opgesteld door DHV B.V. in opdracht van de Bestuurlijke Commissie Muskusrattenbestrijding (BCM); hierna respectievelijk aangeduid met: ‘Gevolgen van graverij’ en ‘Populatieontwikkeling’) blijkt dat niet is aangetoond dat de bestrijding bijdraagt aan de bescherming van de openbare veiligheid. Voorts wijst zij op het rapport ‘Pluizige plaagdieren’ van de Wetenschapswinkel Biologie, waarin wordt geconcludeerd dat de muskusrattenbestrijding in Nederland een te wankele basis heeft om de huidige aanpak te rechtvaardigen. Eiseres bestrijdt verder de conclusie uit het rapport ‘Populatiedynamica van muskusratten’ (opgesteld door DHV B.V. in opdracht van de BCM ) dat het intensiveren van de bestrijding zou leiden tot een lagere populatie.
De rechtbank volgt eiseres hierin niet. In de rapporten ‘Gevolgen van graverij’ en ‘Populatieontwikkeling’ wordt in de eerste plaats zonder voorbehoud geconcludeerd dat de graverij door muskus- en beverratten nadelige gevolgen heeft voor de veiligheid van de waterkeringen (met uitzondering van de zeeweringen). Eiseres heeft gelijk dat in beide rapporten wordt aangegeven dat er nog belangrijke lacunes in kennis zijn. Dit brengt de onderzoekers in het rapport ‘Gevolgen van graverij’ echter tot de conclusie dat de invloed van de graverij op de veiligheid van waterkeringen mogelijk wordt onderschat (p. 25). De conclusie van het rapport ‘Pluizige plaagdieren’ is hoofdzakelijk gebaseerd op het feit dat er onvoldoende kennis is omtrent de gevolgen van de bestrijding. De rechtbank concludeert dat op basis van genoemde rapporten vaststaat dat de graverij als zodanig de veiligheid van de waterkeringen aantast. Dat er nog leemten in de kennis bestaan, bijvoorbeeld over de populatiedynamica, waardoor niet absoluut zeker is dat het niet bestrijden van de muskus- en beverratten niet tot meer schade zal leiden, is onvoldoende om tot de conclusie te komen dat de bestrijding niet in het belang van de veiligheid van de waterkeringen is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat het bestrijden van muskus- en beverratten in het belang van de openbare veiligheid is.
De vraag die vervolgens aan de orde is, is of er een bevredigende andere oplossing bestaat. Eiseres heeft daarbij gewezen op mogelijke preventieve maatregelen zoals deze zijn vermeld in het door verweerder ingebrachte DHV-rapport ‘Preventieve maatregelen tegen graverij van muskusratten en beverratten’ (hierna: Preventieve maatregelen). Tevens verwijst zij naar alternatieven zoals genoemd in de rapporten ‘Natuurvriendelijke oevers in sierteeltcentrum Boskoop’ en ‘Natuurvriendelijke oevers. Fauna’ van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat.
Ten aanzien van alternatieve maatregelen heeft verweerder gesteld dat uit het rapport ‘Preventieve maatregelen’ blijkt dat, voor zover de maatregel bestaat uit het onaantrekkelijk maken van de waterkering, deze slechts tijdelijk effectief is. De maatregelen waardoor graverijen geheel onmogelijk zijn, hebben negatieve bijwerkingen voor de waterkering. Nog daargelaten dat dergelijke maatregelen buitenproportionele kosten met zich meebrengen, zijn deze ook vanuit ecologisch oogpunt ongewenst. Gevolg van deze maatregelen is dat leefgebieden van diersoorten kunnen verslechteren dan wel verdwijnen.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op basis van genoemd rapport in redelijkheid kunnen besluiten dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat, als bedoeld in artikel 67, eerste lid van de Ffw. De enkele beschrijving van alternatieve natuurvriendelijke oevers zoals door eiseres is ingebracht maakt dit niet anders, nu in de overgelegde passages niet of nauwelijks aandacht besteed wordt aan de kosten van toepassing op grote schaal en de toepasbaarheid bij diverse typen waterkeringen.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank kunnen concluderen dat het belang van de openbare veiligheid in geding is en dat er in redelijkheid geen andere bevredigende oplossing is. De vraag is vervolgens of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat gelet hierop de stand van de muskus- en beverratten dient te worden beperkt. Eiseres stelt dat er onvoldoende belangenafweging heeft plaatsgevonden. De rechtbank begrijpt dat zij ter onderbouwing van dit argument aanvoert dat er sprake is van veel bijvangst, waaronder dieren die op de rode lijst staan. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat verweerder in artikel 4 van het aanwijzingsbesluit de voorwaarde heeft opgelegd dat de bestrijding dient plaats te vinden overeenkomstig de Gedragscode. Hierin is in paragraaf 4.3 onder 3 bepaald dat de kans op het onbedoeld levend vangen of doden van dieren door de bestrijder wordt geminimaliseerd. Dat er desalniettemin toch sprake is van bijvangst acht de rechtbank onvermijdelijk. Door eiseres is echter niet aannemelijk gemaakt dat deze bijvangst zodanig groot is dat verweerder niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
Voorts heeft eiseres aangevoerd dat verdrinkingsvallen veel dierenleed veroorzaken. Het bestreden besluit is daarmee volgens eiseres in strijd is met artikel 67, tweede lid, aanhef en onder b, van de Ffw. De rechtbank stelt vast dat in genoemde Gedragscode onder paragraaf 4.4 een opsomming wordt gegeven van de vangmaterialen. Hierin zijn de muskusratkooien en de beverratkooien opgenomen. Beide in een dodende en een levend vangende variant. De eerste vraag die de rechtbank in dit verband dient te beantwoorden is of, zoals verweerder ter zitting heeft gesteld, de in het bestreden besluit genoemde vangkooien en fuiken vallen onder de in artikel 5, eerste lid, onder f, van het Besluit genoemde vangkooien. De rechtbank is van oordeel dat dit het geval is. In de toelichting op het Besluit (pag. 23) staat dat vangkooien zijn aangewezen als middelen om dieren mee te vangen of te doden. Uit de zinsnede ‘of te doden’ blijkt volgens de rechtbank dat ook verdrinkingsvallen onder het begrip ‘vangkooien’ vallen. Mede gelet op het feit dat verweerder in het bestreden besluit uitdrukkelijk heeft aangegeven dat het besluit geen vrijstelling geeft met betrekking tot wettelijk verboden handelingen is de rechtbank van oordeel dat verweerder bij het bestreden besluit niet is afgeweken van artikel 72, vijfde lid, van de Ffw. Derhalve komt de rechtbank niet toe aan de vraag of het betreffende middel onnodig dierenleed veroorzaakt, zoals aangegeven in artikel 67, tweede lid, van de Ffw.
Eiseres heeft ook aangevoerd dat de voorschriften ten aanzien van de Natura 2000-gebieden niet adequaat zijn zonder nader onderzoek naar de gevolgen voor de natuurwaarden in deze gebieden. Ook deze grond slaagt niet. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat het aanwijzingsbesluit als vergunning of ontheffing op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 mag worden gezien. Verweerder heeft ook aangegeven dat deze toets bij de beheerplannen Natura 2000 wordt meegenomen. Voor zover dit besluit dan ook toestemming geeft de muskus- en beverratten te bestrijden in de Natura 2000-gebieden kan dit slechts geëffectueerd worden voor zover tevens is voldaan aan de bepalingen van de Natuurbeschermingswet 1998. Dit valt echter buiten de omvang van dit geding.
Tot slot heeft eiseres opgemerkt dat verweerder het advies van de commissie voor de bezwaar- en beroepschriften heeft genegeerd. Voor zover eiseres daarmee betoogt dat verweerder in strijd heeft gehandeld met artikel 7:13, zevende lid, van de Awb volgt de rechtbank eiseres niet. Ingevolge het betreffende artikellid wordt, indien de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, in de beslissing de reden voor die afwijking vermeld en wordt het advies met de beslissing meegezonden. De rechtbank stelt vast dat het advies van de commissie bij het bestreden besluit is gevoegd en tevens dat in het bestreden besluit door verweerder wordt gemotiveerd waarom hij afwijkt van het advies van de commissie. Daarmee is het bestreden besluit overeenkomstig het bepaalde in artikel 7:13, zevende lid, van de Awb genomen.
Conclusie
Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel, dat de stellingen van eiseres tegen het bestreden besluit geen doel treffen. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. van Schagen, rechter, in tegenwoordigheid van
mr. M.W. Bolzoni, griffier.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op: 23 maart 2010.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 23 maart 2010.