Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummers: AWB 09/220 en AWB 09/221
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van 25 februari 2010.
inzake
[eiser], eiser,
wonende te Velp, vertegenwoordigd door mr. A.E.L.T. Balkema
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rheden, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluiten
Besluit van verweerder van 16 december 2008 (besluit I met registratienummer AWB 09/221).
Besluit van verweerder van 16 december 2008 (besluit II met registratienummer AWB 09/220).
2. Procesverloop
2.1. Bij besluit van 13 augustus 2008, verzonden 19 augustus 2008, heeft verweerder de aan eiser toegekende uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (hierna: WWB) bij wijze van maatregel verlaagd met 100 % gedurende één maand met ingang van 1 augustus 2008.
2.2. Bij besluit I heeft verweerder het bezwaar tegen dat besluit ongegrond verklaard onder wijziging van de ingangsdatum van de verlaging in 1 september 2008.
2.3. Bij besluit van 24 september 2008, verzonden 30 september 2008, heeft verweerder aan eiser een maatregel opgelegd in de vorm van een verlaging van de uitkering met 100 % gedurende twee maanden met ingang van 1 oktober 2008.
2.4. Bij besluit II heeft verweerder het bezwaar tegen dat besluit ongegrond verklaard.
2.5. Tegen de besluiten I en II heeft eiser beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
2.6. De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de rechtbank van 9 april 2009. Eiser is daar verschenen, bijgestaan door mr. A.E.L.T. Balkema. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door R. Geerdink.
2.7. Omdat gebleken is dat het onderzoek ter zitting niet volledig is geweest heeft de rechtbank bij beslissing van 2 juli 2009 dat onderzoek heropend en de zaak voor verdere behandeling verwezen naar de meervoudige kamer.
2.8. Op 24 november 2009 zijn de beroepen samen met de beroepen met registratienummers AWB 09/1300 en AWB 09/2707 gevoegd behandeld ter zitting van de meervoudige kamer. Eiser was daar in persoon aanwezig, bijgestaan door mr. Balkema, voornoemd. Verweerder was aanwezig bij zijn gemachtigde, de heer Geerdink, voornoemd. Na sluiting van het onderzoek zijn de zaken gedeeltelijk weer gesplitst. In de zaken met registratienummers AWB 09/1300 en AWB 09/2707 wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
3. Overwegingen
3.1. Aan besluit I ligt het standpunt van verweerder ten grondslag, dat eiser de verplichting van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB om algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden niet is nagekomen. Aan eiser is een algemeen geaccepteerde functie bij het Werkcenter B.V. te Ede (hierna: het Werkcenter) aangeboden. Eisers weigering deze functie te aanvaarden heeft op grond van het bepaalde in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder d, juncto artikel 5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Afstemmingsverordening WWB van de gemeente Rheden (hierna: de Verordening) geleid tot oplegging van een maatregel van 100 % gedurende één maand.
3.2. Aan besluit II ligt het standpunt van verweerder ten grondslag, dat eiser opnieuw de verplichting van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB om algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden niet is nagekomen. Eiser heeft wederom een door het Werkcenter aangeboden algemeen geaccepteerde functie niet geaccepteerd. Dit heeft op grond van het bepaalde in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder d, onder 1, juncto artikel 5, eerste lid, aanhef en onder d, juncto artikel 6, tweede lid, van de Verordening geleid tot oplegging van een maatregel van 100 % gedurende twee maanden.
3.3. Eiser heeft zich, kort weergegeven, op het standpunt gesteld, dat de maatregelen ten onrechte zijn opgelegd, aangezien verweerder geen rekening heeft gehouden met zijn individuele mogelijkheden en beperkingen. Eiser heeft hierbij verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 8 oktober 2008 (LJN: BF7284). Voorts heeft eiser aangevoerd, dat de aangeboden functie niet past bij zijn persoonlijkheid en zijn niveau en niet te combineren is met de zorg voor zijn moeder. Eiser heeft ten aanzien van besluit I betoogd, dat verweerder ten onrechte het primaire besluit van 13 augustus 2008 niet heeft herroepen, aangezien de ingangsdatum van de maatregel is gewijzigd.
De rechtbank overweegt als volgt.
3.4. Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB, is het college verantwoordelijk voor: het ondersteunen van personen die algemene bijstand ontvangen, personen als bedoeld in artikel 10, tweede lid, personen met een nabestaanden- of halfwezenuitkering op grond van de Algemene nabestaandenwet en niet-uitkeringsgerechtigden bij arbeidsinschakeling en, indien het college daarbij het aanbieden van een voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling noodzakelijk acht, voor het bepalen en aanbieden van deze voorziening.
3.5. Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB, voor zover hier van belang, is de belanghebbende vanaf de dag van melding als bedoeld in artikel 44 van Pro die wet, verplicht naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en deze te aanvaarden. In het eerste lid, aanhef en onder b, van dat artikel is bepaald dat de belanghebbende verplicht is gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
3.6. Ingevolge artikel 18, tweede lid, van de WWB, voor zover hier van belang, verlaagt het college de bijstand overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onder b, van de WWB, indien de belanghebbende naar het oordeel van het college de uit de WWB voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt. Van een verlaging wordt afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
3.7. Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB stelt de gemeenteraad bij verordening regels met betrekking tot het verlagen van de bijstand, als bedoeld in artikel 18, tweede lid, van de WWB.
De gemeenteraad van de gemeente Rheden heeft aan deze verplichting gevolg gegeven met de vaststelling van de Verordening.
3.8. Artikel 2, eerste lid, van de Verordening bepaalt dat het college de uitkering van belanghebbende afstemt door een verlaging van de uitkering indien een belanghebbende niet of in onvoldoende mate de verplichtingen nakomt die voortvloeien uit de wet, met inbegrip van de verplichtingen die in de beschikking tot toekenning of voortzetting van de bijstand zijn opgenomen, zulks ter beoordeling van het college.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat een verlaging wordt afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de belanghebbende de gedraging kan worden verweten en de omstandigheden waarin hij verkeert.
Het derde lid van dit artikel bepaalt dat van het verlagen van de bijstand wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, dan wel deze verwijtbaarheid verschoonbaar is.
3.9. In artikel 4 van Pro de Verordening zijn gedragingen van belanghebbenden, waardoor de verplichting op grond van artikel 9 van Pro de WWB niet of onvoldoende is nagekomen, onderscheiden in categorieën. Ingevolge het eerste lid, onder d, ten 1e, van dit artikel is het door eigen toedoen niet verkrijgen of behouden van algemeen geaccepteerde arbeid dan wel een andere vorm van inkomen aangemerkt als een gedraging van de vierde categorie. Op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder d, ten 2e, van de Verordening wordt eveneens als een gedraging van de vierde categorie aangemerkt het niet of onvoldoende meewerken aan een re-integratietraject indien dit heeft geleid tot het geen doorgang vinden of tot voortijdige beëindiging van dat traject.
3.10. Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening wordt, onverminderd het bepaalde in artikel 2, tweede lid, van deze Verordening, de verlaging vastgesteld op de gehele bijstandsnorm gedurende een maand bij gedragingen van de vierde categorie.
3.11. Artikel 6, tweede lid, van de Verordening bepaalt dat de duur van de verlaging als bedoeld in artikel 5 wordt Pro verdubbeld indien de belanghebbende zich binnen twaalf maanden na de vorige als verwijtbaar aangemerkte gedraging opnieuw schuldig maakt aan een verwijtbare gedraging uit dezelfde of een hogere categorie.
3.12. Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank het volgende gebleken.
Eiser ontvangt sinds 1 mei 1986 een uitkering van de gemeente Rheden. Blijkens de rapportage van verweerder heeft eiser in 2006/2007 een MBO-opleiding facilitair management gevolgd en is hij aansluitend bij de jobhunter aangemeld voor begeleiding naar een betaalde baan. De jobhunter heeft het traject met eiser beëindigd, omdat het niet was gelukt eiser te bemiddelen naar betaald werk.
Vervolgens is eiser aangemeld voor een dienstverband bij het Werkcenter. Op grond van afspraken tussen het Werkcenter en de gemeente Rheden is direct sprake van een arbeidsovereenkomst. Een baan bij het Werkcenter biedt de mogelijkheid de werknemer door middel van interne activiteiten/werkzaamheden te leren kennen om de werknemer daarna door te plaatsen op basis van detachering in een functie bij een bedrijf dat past bij de kennis en de vaardigheden van de werknemer.
Eiser heeft op 29 juli 2008 een kennismakingsgesprek met C. Franz van het Werkcenter gehad. Franz heeft eiser meegedeeld, dat hij bij het Werkcenter in dienst kan treden voor de duur van één jaar. Eiser heeft aangegeven het aanbod in overweging te nemen. Eiser heeft vervolgens besloten de arbeidsovereenkomst niet te ondertekenen, omdat de functie voor hem een niet passend aanbod is. Eiser is opnieuw voorgedragen voor een dienstverband bij het Werkcenter. Eiser heeft op 24 september 2008 geweigerd een arbeidsovereenkomst met het Werkcenter te ondertekenen.
Ten aanzien van besluit I
3.13. Eisers stelling, dat verweerder het primaire besluit van 13 augustus 2008 ten onrechte niet heeft herroepen, deelt de rechtbank niet. Van herroepen is naar het oordeel van de rechtbank sprake, indien het primaire besluit wordt gewijzigd wat betreft het daarbij beoogde of geweigerde rechtsgevolg. Met het besluit van 13 augustus 2008 heeft verweerder beoogd de uitkering van eiser voor de duur van één maand te verlagen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder - overeenkomstig het bepaalde in artikel 10, eerste lid, van de Verordening - de ingangsdatum van de verlaging gewijzigd, maar het besluit strekt nog altijd - onverkort - tot een verlaging van de uitkering voor de duur van één maand.
3.14. Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting acht de rechtbank voldoende aannemelijk dat eiser heeft geweigerd de baan bij het Werkcenter te aanvaarden. De rechtbank ziet zich voorts voor de vraag geplaatst of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiser daarmee heeft geweigerd algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden. Daaromtrent wordt als volgt overwogen.
3.15. In de zich onder de gedingstukken bevindende nota “Samen aan de slag: Werkcenter en de gemeente Rheden” is de kerntaak van het Werkcenter: het vergroten en verdiepen van de competenties van de werkzoekende, waaronder de algemene werknemers- en functie- en sociale vaardigheden gedurende de arbeidsperiode (c.q. detachering) in/buiten het Werkcenter. Voorts blijkt uit genoemde nota dat het Werkcenter de methodieken competentiegericht leren en werken hanteert. Indien de werkzoekende een baan aanvaardt bij het Werkcenter start vanaf dag 1 het werkend leren in de praktijk. Praktijk en educatie vinden plaats op locatie. Het doel van deze wijze van werken is uitstroom naar de reguliere arbeidsmarkt.
Uit hetgeen hierboven is omschreven volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de te verrichten arbeid bij het Werkcenter in dienst staat van de aan te leren vaardigheden waarbij een ruime mate van ondersteuning wordt geboden. Op deze grond is de rechtbank anders dan verweerder van oordeel dat ten aanzien van de werkzaamheden bij het Werkcenter niet gesproken kan worden van algemeen geaccepteerde arbeid, maar van een voorziening gericht op arbeidsinschakeling bedoeld in de artikelen 7, eerste lid, aanhef en onder a, en 9, eerste lid aanhef en onder b, van de WWB. Daaraan doet niet af dat de arbeid die bij het Werkcenter wordt verricht op zich kan worden beschouwd als algemeen geaccepteerde arbeid. De rechtbank acht in dit verband nog van belang dat eiser voor werk bij Werkcenter in aanmerking komt, omdat hij niet in staat wordt geacht op eigen kracht betaalde arbeid te krijgen en dat de loonkosten vanuit het re-integratiebudget door de gemeente worden gesubsidieerd.
3.16. Uit hetgeen hierboven is overwogen volgt dat verweerder besluit I heeft gebaseerd op een onjuiste wettelijke grondslag, zodat besluit I om die reden geen stand kan houden. Het beroep tegen dat besluit dient dus gegrond te worden verklaard.
3.17. De rechtbank zal vervolgens bezien of er aanleiding bestaat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten. Daartoe bestaat aanleiding. De rechtbank overweegt als volgt.
3.18. Uitgaande van het feit dat de baan bij het Werkcenter als een voorziening gericht op arbeidsinschakeling moet worden gezien, volgt dat eiser door deze niet te aanvaarden heeft gehandeld in strijd met de verplichting bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB.
3.19. Uit de geschiedenis van totstandkoming van de artikelen 9, eerste lid, aanhef en onder b, en 10 van de WWB volgt dat verweerder bij het vaststellen van het
re-integratiebeleid en het aanbieden van re-integratievoorzieningen een ruime beoordelingsvrijheid toekomt. Het is aan verweerder om te beoordelen of de belanghebbende in staat is op eigen kracht algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden of dat hij ondersteuning nodig heeft richting arbeidsmarkt. Uit de toelichting kan voorts worden afgeleid dat bij een bevestigende beantwoording van de vraag of ondersteuning nodig is, het aan verweerder is een re-integratievoorziening aan te bieden waarbij verweerder dient te bepalen uit welke elementen deze ondersteuning bestaat. Het inzetten van re-integratie-instrumenten moet altijd tot doel hebben de belanghebbende uiteindelijk te laten uitstromen naar de arbeidsmarkt. Daartoe kan het noodzakelijk zijn tijdelijk een traject aan te bieden waarbinnen de belanghebbende de gelegenheid krijgt te werken aan het wegnemen van in zijn persoon gelegen belemmeringen bij het zoeken naar en het vinden van werk. Een dergelijk traject dient afgestemd te zijn op de persoonlijke situatie van de belanghebbende.
3.20. Eiser heeft gesteld dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn individuele mogelijkheden en beperkingen. Eiser heeft daarbij verwezen naar de uitspraak van deze rechtbank vermeld in rechtsoverweging 3.3. Volgens eiser is, evenals in het geval dat heeft geleid tot die uitspraak, vooraf niet vastgesteld dat de door verweerder ingeslagen weg voor eiser noodzakelijk was om eiser uit te laten stromen naar de reguliere arbeidsmarkt en een weigering hem dus niet kan worden verweten.
In hetgeen eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, dan wel voor het oordeel dat verweerder de verlaging in verband met een verminderde verwijtbaarheid had moeten matigen, in de zin van artikel 2, tweede lid, van de Verordening. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiser voorafgaande aan dit aanbod wel een individueel traject met de jobcoach heeft doorlopen. De jobcoach heeft namelijk na het behalen van het MBO-diploma door eiser een (traject)plan met hem opgesteld. De jobcoach heeft geprobeerd eiser binnen een non-profit organisatie te plaatsen, dit is echter niet gelukt. Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de jobcoach niet de verwachting had dat het nog zou lukken eiser te plaatsen in een functie binnen een non-profit organisatie. De jobcoach heeft het traject met eiser beëindigd en heeft hem terugverwezen naar de consulent werk van verweerder. De rechtbank acht verder van belang dat eiser zeer langdurig werkloos is en elke werkervaring mist. Gelet op het voorafgaande is de rechtbank van oordeel dat de baan bij het Werkcenter een voor eiser geschikte re-integratievoorziening is. Immers, de activiteiten bij het Werkcenter zijn erop gericht eiser voor te bereiden op een baan op de reguliere arbeidsmarkt en eiser kan, gelet op artikel 11 van Pro de “Min/max Arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd” rekenen op ondersteuning en begeleiding. Voorts blijkt uit de gedingstukken dat eiser juist op grond van zijn persoonlijke situatie en de door hem ondervonden belemmeringen op de arbeidsmarkt naar het Werkcenter verwezen is.
De rechtbank ziet in de - verder niet onderbouwde - stelling van eiser dat de baan bij het Werkcenter niet te combineren zou zijn met de zorg voor zijn moeder geen aanleiding om aan te nemen dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt of dat er sprake zou zijn van verminderde verwijtbaarheid. Voorts acht de rechtbank de reistijd van ongeveer drie uur per dag in de gegeven omstandigheden niet onredelijk.
3.21. Hetgeen in rechtsoverweging 3.20. is weergegeven brengt mee dat eisers gedrag moet worden gekwalificeerd als het niet of in onvoldoende mate meewerken aan een aangeboden re-integratietraject bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder d, ten 2e, van de Verordening. Dit betekent dat verweerder op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB in samenhang met artikel 2, eerste lid, van de Verordening gehouden was de bijstand van eiser te verlagen met 100 % gedurende één maand. Verweerder heeft dan ook terecht, zij het op een onjuiste wettelijke grondslag, daartoe besloten.
Ten aanzien van besluit II
3.22. Gelet op hetgeen is vermeld in rechtsoverweging 3.15. kan besluit II evenmin standhouden. Het beroep tegen dat besluit dient dus eveneens gegrond te worden verklaard. Niettemin ziet de rechtbank ook hier aanleiding de rechtsgevolgen in stand te laten. Overwogen wordt als volgt.
3.23. Vaststaat dat eiser opnieuw op 24 september 2008 heeft geweigerd de baan bij het Werkcenter te aanvaarden. Onder verwijzing naar de rechtsoverwegingen 3.18. tot en met 3.21. is de rechtbank van oordeel dat eiser zich binnen twaalf maanden na de vorige als verwijtbaar aangemerkte gedraging opnieuw schuldig heeft gemaakt aan een gedraging bedoeld in artikel 4, eerste lid onder d, ten 2e, van de Verordening. Verweerder was daarom gehouden de bijstand, met toepassing van artikel 5, eerste lid, aanhef en onder d, in samenhang met artikel 6, tweede lid, en artikel 4, eerste lid, onder d, ten 2e, van de Verordening, te verlagen met 100 % gedurende twee maanden.
Ten aanzien van de besluiten I en II
3.24. De rechtbank is tot slot van oordeel dat bij het opleggen van de maatregelen die zijn gehandhaafd bij de besluiten I en II voldoende rekening is gehouden met de omstandigheden waarin eiser verkeert. Er is dan ook geen reden om ten gunste van eiser van de standaardmaatregelen van één, respectievelijk twee maanden af te wijken. Dat dit er toe leidt dat eiser gedurende drie maanden verstoken blijft van bijstand acht de rechtbank eveneens geen reden de opgelegde maatregelen onevenredig te achten. De rechtbank wijst er in dit verband nog op dat eiser dit gevolg had kunnen voorkomen door de baan bij het Werkcenter te aanvaarden hetgeen, zoals hierboven is overwogen, van eiser had mogen worden verwacht. De rechtbank acht mede van belang dat eiser bij zijn moeder inwoont, zodat aangenomen mag worden dat in de meest noodzakelijke levensbehoeften wordt voorzien. Ook in hetgeen voor het overige door eiser is aangevoerd, ziet de rechtbank onvoldoende grond om de opgelegde maatregel voor onevenredig te houden.
Slotoverwegingen
3.25. Het beroep zal gegrond worden verklaard. De besluiten I en II zullen worden vernietigd waarbij de rechtbank aanleiding ziet de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten geheel in stand te laten. De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb en verweerder te veroordelen in de door eiser in verband met de behandeling van de beroepen redelijkerwijs gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 805 aan kosten van verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting op 8 april 2009 en 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting op 24 november 2009). Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken. De genoemde kosten dienen, aangezien eiser met een toevoeging ingevolge de Wet op de rechtsbijstand heeft geprocedeerd, ingevolge artikel 8:75, tweede lid, van de Awb te worden voldaan door betaling aan de griffier van deze rechtbank.
3.26. Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de besluiten van 16 december 2008;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten geheel in stand blijven;
veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten ten bedrage van € 805;
bepaalt dat de betaling van dit bedrag dient te worden gedaan aan de griffier van de rechtbank Arnhem, waarvoor verweerder een nota zal worden toegestuurd;
bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van in totaal € 78 (2 x € 39) aan hem vergoedt;
Aldus gegeven door mr. E. Klein Egelink, voorzitter, mrs. G.H.W. Bodt en J.A. van Schagen, rechters, in tegenwoordigheid van mr. A. Azmi, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 25 februari 2010.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Verzonden op: 25 februari 2010.