Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 08/3644
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 4 februari 2010
inzake
het college van burgemeester en wethouders van Arnhem, eiser,
wonende te Arnhem, vertegenwoordigd door mr. B.S. ten Kate,
tegen
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 2 juli 2008.
2. Procesverloop
2.1 Bij besluit van 4 december 2007 heeft verweerder voor het project “Nederrijn Noord” inclusief deelproject “Hoefijzer Stadskantoor” de bijdrage voor kosten van opsporing van explosieven uit de Tweede Wereldoorlog vastgesteld op € 472.924,18.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het daartegen door eiser gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en voor het overige het eerder genoemde besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
2.2 Het beroep is gevoegd behandeld met de beroepen met procedurenummers AWB 08/3645, 08/3646 en 08/3647 ter zitting van de meervoudige kamer rechtbank van 9 oktober 2009. Eiser is daar vertegenwoordigd door mr. B.S. ten Kate, advocaat te Arnhem, en [X], [Y] en [Z], ambtenaren van de gemeente Arnhem. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M. Wellenberg en drs. J.J.M. Schipper.
3. Overwegingen
3.1 Op 7 mei 2007 heeft eiser bij het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Dienst Regelingen) een declaratie ingediend ter vergoeding van de kosten van de opsporing en ruiming van explosieven op grond van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 (verder afgekort: Bijdragebesluit 1999). Het betreft de 14e declaratie van kosten in verband met opsporing en ruiming van niet gesprongen explosieven van vier in 2001 in Arnhem gestarte projecten, waaronder het project “Nederrijn Noord” (hierna: het project).
Bij brief van 21 juni 2007 heeft eiser bij Dienst Regelingen als toevoeging op de 14e declaratie de kosten van een deelproject van het project, genaamd “Hoefijzer Stadskantoor” (hierna: het deelproject) ingediend.
3.2 Bij besluit van 4 december 2007 heeft verweerder de voor een bijdrage in aanmerking komende kosten van de declaratie voor het project en het deelproject vastgesteld op
€ 472.924,18. Bij dit besluit heeft verweerder een aantal gedeclareerde kosten niet voor een bijdrage in aanmerking gebracht.
3.3 Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, omdat het besluit van 4 december 2007 ten onrechte was gebaseerd op het Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming conventionele explosieven Tweede Wereldoorlog 2006 (hierna: Bijdragebesluit 2006). Verweerder heeft het besluit in zoverre herroepen en alsnog gebaseerd op het Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming conventionele explosieven Tweede Wereldoorlog 1999, zoals dat luidde voorafgaand aan 1 januari 2003 (hierna: Bijdragebesluit 1999). Verweerder heeft het besluit van 4 december 2007 voor het overige gehandhaafd.
3.4 Eiser kan zich met het bestreden besluit niet verenigen. Op zijn stellingen zal de rechtbank hierna, waar nodig, nader ingaan.
Wettelijk kader
3.5 Op grond van artikel 24 van het Bijdragebesluit 2006 blijft op opsporingen en ruimingen die vóór 1 januari 2006 in uitvoering zijn genomen het Bijdragebesluit 1999, zoals dat luidde op 31 december 2005 van toepassing. Ingevolge artikel II van het Besluit van 3 december 2002 tot wijziging van het Bijdragebesluit 1999 (Stb. 2002, nr. 597) worden bijdragen voor de kosten van opsporingen en ruimingen die zijn aangevangen vóór 1 januari 2003 verleend op de voet van het Bijdragebesluit 1999, zoals dat luidde voorafgaand aan die datum.
Ingevolge artikel 1, van het Bijdragebesluit 1999, voor zover hier relevant, wordt verstaan onder:
b. opsporing: onderzoeken van een bepaald gebied in verband met de vermoede aanwezigheid van explosieven afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog;
c. opsporingswerkzaamheden: detecteren (vaststellen van de aanwezigheid van een voorwerp op of onder het maaiveld)en lokaliseren (vaststellen van de exacte ligplaats van een voorwerp, dat op of onder het maaiveld is gedetecteerd);
d. ruiming: benaderen, veiligstellen, afvoeren of vernietigen van een explosief, afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog, dat in een bepaald gebied is aangetroffen.
e. ruimingswerkzaamheden: werkzaamheden die verband houden met de ruiming van een aangetroffen explosief dan wel van een voorwerp waarvan de exacte ligplaats bij opsporingswerkzaamheden op of onder het maaiveld is gedetecteerd.
Ingevolge artikel 4 van het Bijdragebesluit 1999 kunnen bij een opsporing de volgende soorten kosten voor een bijdrage in aanmerking komen:
a. kosten van vooronderzoek;
b. kosten van opsporingswerkzaamheden;
c. kosten van grondwerkzaamheden;
d. kosten van preventieve maatregelen ter voorkoming van schade;
e. kosten die gemaakt zijn in verband met het treffen van noodzakelijke spoedvoorzieningen;
f. kosten van ruimingswerkzaamheden.
Op grond van artikel 5 van het Bijdragebesluit 1999, kunnen bij een ruiming de in artikel 4 onder c. tot en met f. genoemde soorten kosten voor een bijdrage in aanmerking komen.
Toepassing beleidsregels
3.6.1 Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder het bestreden besluit ten onrechte mede heeft gebaseerd op de Beleidsregels uitvoering Bijdragebesluit kosten ruiming Tweede Wereldoorlog 1999 (Stcrt. 28 juni 2004, nr. 120, blz. 13, hierna: de Beleidsregels). De Beleidsregels bevatten naar de mening van eiser nadere regels, terwijl het Bijdragebesluit 1999 verweerder niet de bevoegdheid geeft om nadere regels te stellen.
De Beleidsregels beperken de bijdrage aan eiser bovendien aanzienlijk, hetgeen in strijd met de rechtzekerheid is, nu tot deze ingrijpende beperking is besloten circa 3,5 jaar nadat het project in uitvoering is genomen. Van een bestendig beleid was vóór de vaststelling van de Beleidsregels geen sprake, aldus eiser.
3.6.2 Ingevolge artikel 1:3, vierde lid, van de Awb wordt onder een beleidsregel verstaan een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Ingevolge 4:81, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
Verweerder is op grond van artikel 2 van het Bijdragebesluit 1999 bevoegd een bijdrage toe te kennen voor een aantal soorten kosten die verband houden met de opsporing of ruiming van explosieven.
3.6.3 In de Beleidsregels heeft verweerder, voor zover thans van belang, uiteengezet welke kosten wel en welke in elk geval niet onder de in artikel 4 en 5 van het Bijdragebesluit 1999 bedoelde soorten kosten vallen.
Anders dan eiser heeft betoogd, kwalificeert de rechtbank de Beleidsregels niet als nadere regelgeving, maar als regels omtrent de uitleg van het bepaalde in de artikelen 4 en 5 van het Bijdragebesluit 1999.
Naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRS) vindt heroverweging in de bezwaarschriftenprocedure plaats op grond van het dan geldende recht, zoals voor dit geval, onder meer, de beleidsregels die ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar al waren bekend gemaakt. Er is in dit geval geen plaats voor het oordeel dat van vorenbedoeld uitgangspunt diende te worden afgeweken. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de in geding zijnde kosten zijn gemaakt nadat de Beleidsregels waren bekendgemaakt. De rechtbank acht het reeds daarom niet in strijd met de rechtszekerheid dat verweerder de Beleidsregels bij het bestreden besluit heeft toegepast.
Het betoog van eiser faalt.
Interne kosten
3.7.1 De gemeente Arnhem heeft ten aanzien van het project en het deelproject zogenoemde interne kosten gedeclareerd. Het betreft kosten voor projectbegeleiding en projectmanagement. Tevens zijn in de declaratie en nadien aan verweerder verstrekte specificaties onder de interne kosten de kosten van kostendeskundigen, tekenaar, (hoofd) ontwerper en adviseur milieu benoemd.
3.7.2 Verweerder heeft zowel bij het project als bij het deelproject de hier niet in geschil zijnde kosten van een toezichthouder voor een bijdrage in aanmerking gebracht en heeft de overige interne kosten bij de vaststelling van de bijdrage buiten beschouwing gelaten. Onder verwijzing naar artikel 6 van de Beleidsregels heeft verweerder zich ten aanzien van die overige kosten op het standpunt gesteld dat het geen kosten betreft die op grond van artikel 4 van het Bijdragebesluit 1999 voor vergoeding in aanmerking komen.
3.7.3 Eiser bestrijdt dat verweerder de interne kosten buiten beschouwing heeft kunnen laten. Deze kosten zijn uitsluitend gemaakt vanwege de mogelijke aanwezigheid van explosieven in de bodem. Dergelijke kosten behoren niet tot de normale taakuitoefening van de gemeente. Eiser heeft er daarbij op gewezen dat vergelijkbare kosten in een conceptbeschikking van maart 2008 aangaande declaraties over eerdere jaren wel voor een vergoeding in aanmerking zijn gebracht.
3.7.4 Op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de Beleidsregels, betreffen kosten die niet vallen onder de kostensoorten, genoemd in artikel 4 van het Bijdragebesluit 1999, en derhalve niet voor vergoeding in aanmerking komen, in elk geval kosten waarvan aangenomen mag worden dat ze tot de normale taakuitoefening van de gemeente behoren.
In artikel 6, derde lid, van de Beleidsregels is, voor zover hier relevant, bepaald dat tot de kosten die in verband met opsporings- en ruimingswerkzaamheden deel uitmaken van de normale taakuitoefening van de gemeente, onder andere worden gerekend:
a. administratieve kosten;
c. kosten in verband met juridische ondersteuning;
d. kosten in verband met projectmanagement en projectbegeleiding.
3.7.5 Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met de hiervoor onder 3.7.4 genoemde onderdelen van de Beleidsregels geen onjuiste uitleg gegeven aan artikel 4 en 5 van het Bijdragebesluit 1999. De in artikel 6, derde lid, van de Beleidsregels genoemde kosten betreffen geen kosten die onder de in het Bijdragebesluit 1999 genoemde soorten kosten van opsporing of ruiming vallen, maar kosten die daarmee verband houden. De omstandigheid dat deze kosten in verband met de opsporing en ruiming van explosieven volgens eiser noodzakelijk zijn, doet daar niet aan af. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat uit artikel 2, eerste en derde lid, van het Bijdragebesluit 1999 volgt dat het bestuursorgaan de beslissing neemt tot het al dan niet opsporen en ruimen van een explosief en dat de kosten daarvan ook voor rekening van de gemeente zijn, met dien verstande dat voor bepaalde soorten kosten in bepaalde gevallen een bijdrage van verweerder kan worden toegekend. Ook uit de Nota van Toelichting bij het Bijdragebesluit 1999 (Stb. 1999, 402) blijkt dat het uitgangspunt van de regeling is dat het ruimen van explosieven uit de Tweede Wereldoorlog in beginsel een gemeentelijke aangelegenheid is. In de Nota van Toelichting staat verder vermeld dat in het algemeen geldt dat niet alle, naar de mening van de gemeente, noodzakelijke kosten voor een rijksbijdrage in aanmerking komen.
3.7.6 Voor zover eiser heeft willen betogen dat de Beleidsregels tot uitdrukking brengen dat kosten, die uitsluitend zijn gemaakt in verband met de opsporing en ruiming niet tot de normale gemeentelijke taakuitoefening kunnen worden gerekend, volgt de rechtbank hem daarin niet. In het Bijdragebesluit 1999 is immers tot uitdrukking gebracht dat deze werkzaamheden in beginsel een gemeentelijke aangelegenheid betreffen. De door eiser voorgestane uitleg is niet met het Bijdragebesluit 1999 in overeenstemming en zou, indien aanvaard, het desbetreffende gedeelte van de Beleidsregels ook vrijwel elke betekenis ontnemen.
3.7.7 Verweerder heeft in overeenstemming met de Beleidsregels gehandeld door de interne kosten, behoudens de kosten van een toezichthouder, af te wijzen. Deze kosten zijn naar het oordeel van de rechtbank te beschouwen als kosten die tot de normale taakuitoefening van de gemeente behoren.
3.7.8 De rechtbank is in dit verband niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder gebruik had moeten maken van de in artikel 4:84 van de Awb neergelegde afwijkingsbevoegdheid. De rechtbank merkt in dat verband nog op dat de conceptbeschikking van 14 maart 2008 niet als een zodanige omstandigheid is aan te merken. Deze conceptbeschikking heeft geen betrekking op de onderhavige declaratie en heeft uiteindelijk ook niet geleid tot een toekenning van een bijdrage voor vergelijkbare kosten als hier in geding.
Het betoog van eiser faalt.
Algemene projectkosten, advisering
3.8.1 Eiser kan zich er verder niet mee verenigen dat verweerder twee facturen van februari en april 2006 van Risk Management Group (RMG), voor kosten van advisering ten bedrage van € 714 en € 2.808,40 heeft uitgesloten van een bijdrage. De kosten hebben volgens eiser betrekking op het opstellen van projectplannen.
De rechtbank stelt vast dat op factuur 00420 van RMG van 11 april 2006 de door eiser genoemde bedragen exclusief BTW staan vermeld en zijn omschreven als kosten van advisering voor de Schoolstraat/Spijkerstraat en als kosten Brekerhof. De rechtbank stelt vast dat het op de factuur - doorgehaalde - bedrag voor de kosten Brekerhof geen betrekking kan hebben op het voorliggende project, aangezien het de rechtbank ambtshalve bekend is dat de Brekerhof een nieuwbouwwijk betreft in Driel, gemeente Overbetuwe.
Door RMG is voorts een bedrag van € 2.808,40 in rekening gebracht voor kosten interpretatie Presikhaaf bij factuur van mei 2006. Deze factuur is op verzoek van eiser bij van 4 september 2007 onder het Project Nederrijn Oost gedeclareerd.
3.8.2 Verweerder heeft in het bestreden besluit het standpunt ingenomen dat het bedrag van € 2.808,40 geen betrekking heeft op het onderhavige project. De rechtbank acht dit standpunt juist en zal de beroepgrond louter bespreken, voor zover deze betrekking heeft op het bedrag van € 714 in de factuur 00420 van 11 april 2006.
3.8.3 Verweerder heeft niet betwist dat de kosten van advisering betrekking hebben op het opstellen van projectplannen. Hij heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het opstellen van een projectplan geen kosten van opsporing of ruiming betreft, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b en d, van het Bijdragebesluit 1999. De kosten van een dergelijk plan van aanpak kunnen daarom niet worden aangemerkt als kostensoorten in de zin van artikel 4 van het Bijdragebesluit 1999.
3.8.4 Eiser heeft aangevoerd dat het opstellen van projectplannen tot doel heeft om tot een zo doelmatig mogelijke besteding van middelen te komen. Ter zitting heeft eiser zich primair op het standpunt gesteld dat deze kosten tot de kosten van vooronderzoek moeten worden gerekend.
3.8.5 Dit betoog slaagt. In het Bijdragebesluit 1999 is niet gedefinieerd wat moet worden verstaan onder de op grond van artikel 4 van dat besluit voor een bijdrage in aanmerking komende kosten van vooronderzoek. Blijkens de Nota van Toelichting bij het Bijdragebesluit 1999 (pagina 10) is uitgangspunt van de regeling te komen tot een zo doelmatig mogelijke besteding van middelen. Verder is het volgens de Nota van Toelichting (pagina 12) bij opsporing van belang dat het af te zoeken gebied zoveel mogelijk beperkt blijft en moeten de vermoedelijk aanwezige explosieven daarom via vooronderzoek zo nauwkeurig mogelijk worden gelokaliseerd met behulp van onder meer archieven van onder andere de bezettende macht, kraterkaarten die met behulp van luchtfoto's van bombardementen zijn gemaakt, recente luchtfoto's waarmee verstoringen in de bodem aangetoond kunnen worden, processen-verbaal, getuigenverklaringen en uitkomsten van literatuuronderzoek. De ABRS heeft in haar uitspraak van 18 maart 2009 (LJN: BH6355) overwogen dat dergelijke werkzaamheden van een andere aard zijn dan de opsporingswerkzaamheden, die plaatsvinden in het af te zoeken gebied.
3.8.6 Naar het oordeel van de rechtbank is het projectplan, waarvan de door eiser gegeven omschrijving niet in geschil is, niet gericht op het detecteren of lokaliseren van vermoedelijk aanwezige explosieven, maar op het bepalen van de omvang van het bij de opsporingswerkzaamheden af te zoeken gebied. Artikel 3 van de Beleidsregels, waarin verweerder heeft uiteengezet welke kosten tot het vooronderzoek worden gerekend en waarin kosten van een projectplan niet zijn genoemd, kan daaraan niet afdoen. Gezien de hierboven onder 3.8.5 weergegeven toelichting bij het Bijdragebesluit 1999 kan dit artikel niet limitatief zijn bedoeld.
3.8.7 Voor het oordeel dat het opstellen van een projectplan tot het vooronderzoek moet worden gerekend is ook steun te vinden in de door eiser genoemde Regeling eisen civiele explosieven opsporingsbedrijven en opruimer explosieven (Stcrt. 23 december 2002, nr. 47, hierna: de Regeling). In bijlage 1, onder 2.4, van deze op het Bijdragebesluit 1999 gebaseerde regeling is aangegeven dat tot het vooronderzoek alle activiteiten behoren ter vaststelling van de noodzaak tot opsporing en ruiming. Projectvoorbereiding en een plan van aanpak worden in de Regeling expliciet tot het vooronderzoek gerekend.
3.8.8 Het bestreden besluit is gezien het voorgaande genomen in strijd met artikel 4 van het Bijdragebesluit 1999, nu daarin voornoemde kosten van RMG ten onrechte niet als kosten van vooronderzoek, zijn aangemerkt. Het besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Hetgeen eiser voor het overige heeft aangevoerd in dit verband behoeft geen bespreking.
3.8.9. De rechtbank merkt in dit verband nog op dat namens verweerder ter zitting is aangegeven dat projectplannen nooit voor vergoeding in aanmerking komen. In dat verband is ter zitting met name gewezen op artikel 6, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregels, waarin is neergelegd dat kosten die niet vallen onder de kostensoorten, genoemd in artikel 4 van het Bijdragebesluit 1999, en derhalve niet voor een bijdrage in aanmerking komen, in elk geval kosten betreffen waarvan aangenomen mag worden dat ze onderdeel uitmaken van het gehanteerde tarief dat door de in artikel 1, onderdeel i, van het Bijdragebesluit 1999 omschreven opsporingsbedrijven in rekening worden gebracht. In artikel 6, tweede lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregels is bepaald dat tot dergelijke kosten worden gerekend de kosten van werkvoorbereiding.
De rechtbank ziet in deze verwijzing naar de Beleidsregels geen grond om de rechtsgevolgen van het te vernietigen gedeelte van het bestreden besluit in stand te laten. Indien in dit geval wordt aangenomen dat de kosten van het opstellen van projectplannen vallen onder werkvoorbereiding als bedoeld in de Beleidsregels, dan zal verweerder aandacht hebben te besteden aan de omstandigheid dat de gemeente Arnhem het projectplan heeft laten opstellen door een onafhankelijk bedrijf dat niet met de opsporing of ruiming is belast. Ter zitting is namens eiser toegelicht dat is beoogd kosten te besparen door iemand die geen belang heeft bij de omvang van het af te zoeken gebied, met het opstellen van de projectplannen te belasten. Verweerder zal moeten beoordelen of deze kosten, al dan niet met toepassing van artikel 4:84 van de Awb, voor een bijdrage in aanmerking komen.
Te laat ingediende declaratie
3.9.1 Eiser heeft zich verder op het standpunt gesteld dat een factuur van Risk Management Group (RMG) van € 454,58 ten onrechte niet bij het vaststellen van de bijdrage is meegenomen, omdat deze op grond van artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 te laat zou zijn ingediend. Hij heeft onder meer aangevoerd dat dit artikelonderdeel slechts op de kosten van opsporingswerkzaamheden betrekking heeft. In dit geval hebben de kosten niet louter op opsporingswerkzaamheden betrekking, zodat voornoemd artikelonderdeel toepassing mist.
3.9.2 Ingevolge artikel 13, eerste lid, van het Bijdragebesluit 1999 dient het bestuursorgaan om in aanmerking te kunnen komen voor een bijdrage, de declaratie vóór 1 oktober van het jaar volgend op de beëindiging van de opsporings- of ruimingsactiviteiten in bij Onze minister.
Ingevolge het tweede lid wordt bij opsporingswerkzaamheden met een doorlooptijd langer dan 12 maanden per kalenderjaar een declaratie ingediend.
3.9.3 De ABRS heeft in haar uitspraak van 18 maart 2009 (LJN: BH6355) als volgt overwogen:
“Ingevolge artikel 13, eerste lid, van het Bijdragebesluit 1999 geldt als hoofdregel dat een declaratie vóór 1 oktober van het jaar volgend op de beëindiging van de opsporings- of ruimingswerkzaamheden moet worden ingediend om voor een bijdrage in aanmerking te kunnen komen. Het tweede lid bevat (..) geen voorschrift voor de inrichting van een dergelijke declaratie, maar een uitzondering op die hoofdregel voor het indienen van een declaratie voor opsporingswerkzaamheden met een doorlooptijd langer dan 12 maanden.”
3.9.4 Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit deze uitspraak niet dat wanneer de opsporingswerkzaamheden langer hebben geduurd dan 12 maanden, alle kosten van een project per kalenderjaar moeten worden gedeclareerd. De in voornoemd artikel 13, tweede lid, neergelegde uitzondering geldt naar het oordeel van de rechtbank uitsluitend voor het indienen van een declaratie voor opsporingswerkzaamheden.
3.9.5 De in geding zijnde kosten zijn blijkens de factuur van RMG van 2 januari 2006 geen kosten van opsporingswerkzaamheden, maar kosten van advisering ten behoeve van de opsporing en ruiming van explosieven (V1-Warnsborn). Ten aanzien van deze kosten is artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 niet van toepassing. Verweerder heeft derhalve ten onrechte deze kosten buiten beschouwing gelaten omdat de declaratie te laat zou zijn ingediend. Het bestreden besluit komt in zoverre wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, voor vernietiging in aanmerking. Verweerder zal in het nieuw te nemen besluit op bezwaar alsnog dienen te onderzoeken of deze kosten voor een bijdrage in aanmerking komen.
Verontreinigde grond
3.10.1 In het deelproject heeft eiser onder meer drie facturen van KWS gedeclareerd, welke zien op het uitvoeren van de sanering en beveiligd ontgraven van het “hoefijzer” achter het Stadskantoor te Arnhem. Verweerder heeft van deze facturen van KWS de meerkosten “ontgraven en verwerken verontreinigde grond” niet voor een bijdrage in aanmerking gebracht. Deze meerkosten zien onder meer op ‘gebruik keet (was- en kleedruimte)’ ‘gebruik meetapparatuur’, ‘een stelpost bodemsaneringsverzekering’, en op het opslaan en in depot zetten van verontreinigde grond. Eiser heeft eveneens een factuur gedeclareerd van KWS voor het overnemen van verontreinigde grond van voornoemde locatie. Ook deze kosten heeft verweerder van een bijdrage uitgesloten.
3.10.2 Verweerder heeft aan de afwijzing van een bijdrage in deze kosten ten grondslag gelegd dat meerkosten voor het ontgraven of verwerken van verontreinigde grond alleen voor vergoeding in aanmerking komen als sprake is van verontreiniging als gevolg van een explosief. Nu daarvan in dit geval geen sprake was, zijn het geen kosten die zien op de opsporing of ruiming van explosieven.
3.10.3 Eiser kan zich hiermee niet verenigen en stelt zich op het standpunt dat weliswaar geen explosief is aangetroffen, maar dat de kosten wel in verband met de opsporing zijn gemaakt. De kosten zouden niet zijn gemaakt als er geen explosievenonderzoek had plaatsgevonden. Dit geldt ook voor het afvoeren van de verontreinigde grond. Deze grond kan immers niet worden teruggebracht na het onderzoek.
3.10.4 De rechtbank stelt vast dat het Bijdragebesluit 1999 noch de Beleidsregels zich uitlaten over de vraag of voornoemde kosten voor een bijdrage in aanmerking komen.
Uit artikel 1, aanhef en onder b tot en met e, van het Bijdragebesluit 1999, leidt de rechtbank af dat het voor het toekennen van een bijdrage voor opsporings- of ruimingskosten niet relevant is of bij die werkzaamheden daadwerkelijk een explosief wordt aangetroffen.
Ter zitting heeft verweerder ook toegelicht dat, indien tot opsporing wordt besloten, omdat er (vermoedelijk) explosieven liggen op een bepaalde locatie, de daarmee gemoeide opsporingskosten voor een bijdrage in aanmerking komen.
3.10.5 Gezien het voorgaande is de het de rechtbank niet duidelijk geworden waarom verweerder de kosten van vervoer en in depot zetten van verontreinigde grond slechts voor een bijdrage in aanmerking brengt indien (achteraf) blijkt dat de verontreiniging het gevolg is van explosieven. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank verder niet deugdelijk gemotiveerd waarom het gerechtvaardigd zou zijn om bij opsporings- en ruimingswerkzaamheden onderscheid te maken tussen de kosten van het vervoeren en in depot zetten van schone grond enerzijds en van verontreinigde grond anderzijds.
3.10.6 In gelijke zin is het de rechtbank niet duidelijk, waarom de extra kosten die bij de ruiming zijn gemaakt, zoals een (extra) dienstverblijf, slechts in de bijdrage worden meegenomen indien de verontreiniging nadien munitie gerelateerd blijkt te zijn. Dergelijke kosten worden door verweerder, gelet op artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c en g, van de Beleidsregels tot de opsporingswerkzaamheden gerekend. Verweerder heeft niet inzichtelijk gemaakt dat het hier gaat om niet met de opsporing gemoeide kosten.
3.10.7 Ten aanzien van de kosten voor de verwerking van verontreinigde grond is de rechtbank van oordeel dat dergelijke kosten niet tot de opsporingswerkzaamheden kunnen worden gerekend.
In de Nota van Toelichting bij het Bijdragebesluit 1999 (pagina 13) staat vermeld:
“Bij opsporingen wordt in het kader van de bijdrageregeling niet gestreefd naar een volledig herstel van de multi functionaliteit van de grond maar naar het zoveel mogelijk beperken van risico’s voor de bevolking. Wordt bij een opsporing een explosief aangetroffen dan wordt dit verwijderd, evenals de grond die als gevolg van de aanwezigheid van dit explosief verontreinigd is. In dat geval is er dus wel sprake van herstel van de multi functionaliteit van de grond.”
De rechtbank leidt hieruit af dat het Bijdragebesluit 1999 het verwijderen van door munitie vervuilde grond als onderdeel van de ruimingswerkzaamheden beschouwt en voor een vergoeding in aanmerking brengt. Mede gelet op voornoemde passage uit de Nota van Toelichting acht de rechtbank het uitgangspunt van verweerder juist dat de kosten van verwerking van grond die anders dan door een explosief is verontreinigd, niet voor een bijdrage in aanmerking komen. Verwerking van dergelijke grond kan naar het oordeel van de rechtbank niet tot de ruimingswerkzaamheden worden gerekend. Hierbij neemt de rechtbank verder in aanmerking dat, zoals hiervoor onder 3.7.5 en 3.7.6 reeds is aangegeven, het Bijdragebesluit 1999 niet voorziet in vergoeding van alle volgens de gemeente noodzakelijke kosten. De omstandigheid dat, zoals in dit geval door eiser is gesteld, de grond louter is afgegraven in het kader van de opsporing, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat verwerkingskosten van grond die anders dan door munitie is verontreinigd, als opsporings- of ruimingskosten zijn aan te merken.
3.10.8 De rechtbank acht het gezien het voorgaande in overeenstemming met het Bijdragebesluit 1999 dat verweerder de kosten van overneming van de vervuilde grond, die klaarblijkelijk zijn gemaakt met het oog op de verwerking van de grond van een bijdrage heeft uitgesloten.
3.10.9 Het betoog van eiser slaagt derhalve gedeeltelijk. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor gedeeltelijke vernietiging in aanmerking.
Procedure gewekt vertrouwen
3.11.1 Eiser is ten slotte van oordeel dat in een gesprek met verweerder op 12 december 2007 de afspraak is gemaakt dat het (in te dienen) bezwaar van eiser tegen de voorliggende declaratie in samenhang met de eerdere declaraties zou plaatsvinden. Deze afspraak is niet nagekomen. Dit weegt zwaar voor eiser omdat sinds 2002 veelvuldig overleg is gevoerd, waarbij de indruk is gewekt dat de (hierna te bespreken) interne kosten zouden worden vergoed. Eiser is verder van mening dat tot 2006 constructief overleg werd gevoerd met verweerder waardoor vertrouwen is gewekt ten aanzien van de uiteindelijke afrekening.
3.11.2 Het betoog van eiser leidt niet tot het daarmee beoogde resultaat. De rechtbank kan eiser volgen in zijn stelling dat verweerder niet inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze het bestreden besluit is genomen in samenhang met de reeds eerder ingediende declaraties. In het bestreden besluit is zonder nadere motivering een restrictievere uitleg gegeven aan het Bijdragebesluit 1999 dan in de conceptbeschikking van 14 maart 2008 ten aanzien van de eerdere declaraties is gedaan. De rechtbank wenst daaraan echter geen consequenties te verbinden, nu verweerder in de definitieve beschikking over de eerdere declaraties geen ander standpunt heeft ingenomen over de in geschil zijnde kosten dan in het thans bestreden besluit. Van een andere benadering van deze kosten bij de eerdere declaraties is dan ook geen sprake.
3.11.3 De rechtbank is verder niet gebleken van concrete toezeggingen die een beroep op het vertrouwensbeginsel doen slagen. De enkele toekenning van een voorschot of het opstellen van een voor eiser gunstiger conceptbeschikking acht de rechtbank daartoe onvoldoende.
De rechtbank acht in dit verband verder niet zonder belang dat de onderhavige declaratie, in tegenstelling tot de een deel van de eerdere declaraties, betrekking heeft op kosten die zijn gemaakt nadat de Beleidsregels waren gepubliceerd.
Proceskosten
3.12 De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb en verweerder te veroordelen in de door eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 322 aan kosten van verleende rechtsbijstand (zitting 1 punt). Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, voor zover verweerder de uitsluiting van de navolgende kosten van een bijdrage in stand heeft gelaten:
- kosten RMG advisering Schoolstraat/Spijkerstraat feb 2006, € 714
- kosten RMG advisering december 2005 V1 Warnsborn, € 454,58
- kosten KWS 1e termijn meerkosten verontreinigde grond, € 8.571,24
- kosten KWS 2e termijn meerkosten verontreinigde grond, € 5.343,10
- kosten KWS 3e termijn meerkosten verontreinigde grond, € 26.428,10;
draagt verweerder op om in zoverre een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten ten bedrage van € 322;
bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 288 aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Neefe, voorzitter, mr. J.J. Penning, en mr. E. Klein Egelink, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.W.B. Heijmans, griffier.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2010.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 4 februari 2010