Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 09/2742
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van 26 januari 2010.
inzake
de provincie Gelderland, eiseres,
zetelende te Arnhem,
tegen
de minister van Sociale Zaken en werkgelegenheid, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 3 juni 2009.
2. Procesverloop
Bij besluit van 8 oktober 2008 heeft verweerder aan eiseres een boete van € 2.400,- opgelegd wegens overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet).
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het daartegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Naar de door partijen ingebrachte stukken, waaronder het verweerschrift, wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 12 oktober 2009. Eiseres is aldaar vertegenwoordigd door ing. P.J.J. Arts en mr. C.J. Strikkeling-Rouw, beiden werkzaam bij eiseres. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. F.W. Jansen, werkzaam bij verweerders ministerie.
3. Overwegingen
Wet- en regelgeving
3.1 Ingevolge artikel 1, derde lid, aanhef en onder g, van de Arbowet wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder arbeidsplaats: iedere plaats die in verband met het verrichten van arbeid wordt of pleegt te worden gebruikt.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Arbowet – voor zover hier van belang – zorgt de werkgever ervoor dat de werknemers doeltreffend worden ingelicht over de te verrichten werkzaamheden en de daaraan verbonden risico's, alsmede over de maatregelen die erop gericht zijn deze risico's te voorkomen of te beperken.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Arbowet worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers.
Ingevolge het tiende lid van dit artikel – voor zover hier van belang – zijn de werkgever en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden als bedoeld in de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij deze maatregel is bepaald.
Ingevolge artikel 33, tweede lid, van de Arbowet wordt als beboetbaar feit aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als beboetbaar feit. Ter zake van de feiten, bedoeld in de vorige volzin, wordt bij algemene maatregel van bestuur bepaald of een boete kan worden opgelegd van de eerste of tweede categorie.
3.2 Ingevolge artikel 3.2, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Stb. 1997, nr. 60, zoals nadien gewijzigd; hierna: Arbobesluit) zijn arbeidsplaatsen veilig toegankelijk en kunnen zij veilig worden verlaten. Ze worden zodanig ontworpen, gebouwd, uitgerust, in bedrijf gesteld, gebruikt en onderhouden, dat gevaar voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers zoveel mogelijk is voorkomen. Voorts worden zij zindelijk, zoveel mogelijk vrij van stof en voor zover de veiligheid van de arbeidsplaats dat vereist, ordelijk gehouden.
Op grond van de artikel 9.1, in verbinding met artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder c, van het Arbobesluit is de werkgever verplicht tot naleving van de voorschriften die zijn opgenomen in artikel 3.2, eerste lid, van het Arbobesluit en wordt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften aangemerkt als beboetbaar feit ter zake waarvan een boete kan worden opgelegd van de eerste categorie, welke op grond van artikel 34, derde lid, en vierde lid, ten tweede, van de Arbowet ten hoogste € 9.000,- bedraagt.
Ingevolge artikel 34, vijfde lid, van de Arbowet stelt onze Minister beleidsregels vast waarin is aangegeven hoe de hoogte van de op te leggen boete wordt bepaald.
3.3 Ter uitvoering van de regels bij of krachtens de Arbowet heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregels) opgesteld.
Volgens beleidsregel 33, onderdeel 1, van de Beleidsregels – voor zover hier van belang – worden bij de berekening van een boete als bedoeld in artikel 34 van de Arbowet voor alle beboetbare feiten de normbedragen gehanteerd van de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete' welke als bijlage 1 bij deze beleidsregels is gevoegd. Bij de toepassing hiervan wordt onderscheid gemaakt tussen:
a. […]
b. ernstige beboetbare feiten als genoemd in de lijst welke is opgenomen als bijlage 2 bij deze beleidsregels;
c. […].
In bijlage 1 is het boetenormbedrag voor het beboetbaar feit genoemd in artikel 3.2 van het Arbobesluit gesteld op € 1.800,-.
In bijlage 2 is “Het werken op, aan of in nabijheid van wegen waarbij ernstig gevaar bestaat voor aanrijden” aangemerkt als ernstig beboetbaar feit.
Volgens beleidsregel 33, onderdeel 4, aanhef en onder a, van de Beleidsregels – voor zover hier van belang – kunnen bij de berekening van de op te leggen boete één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en achtereenvolgens leiden tot verhoging respectievelijk verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag:
In geval van ernstige beboetbare feiten als genoemd in bijlage 2 wordt het normbedrag met twee vermenigvuldigd. Vervolgens kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn die achtereenvolgens leiden tot verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde verdubbelde normbedrag:
- Indien de werkgever aantoont dat hij de risico's van de werkzaamheden waarbij het beboetbare feit zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld, wordt de boete met een derde gematigd.
- Indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de boete met nog een derde gematigd.
- Indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen boete opgelegd.
Volgens beleidsregel 33, onderdeel 9, van de Beleidsregels wordt geen boete opgelegd indien de verwijtbaarheid ontbreekt.
Standpunten van partijen
3.4 Aan de bij het bestreden besluit gehandhaafde boete is ten grondslag gelegd het op ambtsbelofte door H. Zeeman, inspecteur van de arbeidsinspectie, opgemaakte boeterapport van 3 maart 2008. In dit rapport is opgetekend dat op 11 januari 2008, om 9.00 uur, op de autosnelweg A348 van Dieren richting Arnhem ter hoogte van hectometerpaal 10.420 een persoon bezig was met het schoonmaken van de rijbaan. Het betrof [werknemer] die als kantonnier in dienst is van eiseres. Het boeterapport vermeldt voorts dat [werknemer] op de rijbaan stond en met een bezem modder van het wegdek veegde, dat de ter plaatse toegestane maximumsnelheid 120 kilometer per uur bedroeg, dat het verkeer hem passeerde terwijl hij onbeschermd op de rijbaan de werkzaamheden uitvoerde, dat ter plaatse geen afzettingen waren geplaatst ter beveiliging van de werknemer en dat er evenmin in de rijrichting signaleringen waren geplaatst die het aankomende verkeer er op konden attenderen dat er werkzaamheden op de rijbaan werden uitgevoerd. Het boeterapport vermeldt tot slot dat op 30 meter afstand van [werknemer] een gele bus stond en dat de alarmlichten en zwaailichten van deze bus aanstonden.
[werknemer] heeft op 11 januari 2008 verklaard dat:
- hij die dag om 8.50 uur het telefonisch het bericht had gekregen dat er een ongeval had plaatsgevonden op de A348 ter hoogte van hectometerpaal 10.420;
- er door dit ongeval veel modder op de rijbaan terecht was gekomen;
- de modder in een bocht lag en hij van mening was dat het aankomende verkeer dit niet kon zien;
- gezien het directe gevaar voor het verkeer het te lang zou duren voor er een veilige afzetting zou staan;
- het schoonmaken niet meer dan één minuur in beslag zou nemen;
- hij van zijn werkgever zowel mondeling als schriftelijk instructies heeft ontvangen welke veiligheidsmaatregelen hij dient te treffen, doch dat hij, gezien het ernstige gevaar voor het overige verkeer en de korte tijd die het opruimen van de modder op de rijbaan in beslag zou nemen, daar niet voor heeft gekozen.
In zijn schriftelijke verklaring van 11 februari 2008 heeft P.J.J. Arts, hoofd wegendistrict Gelderland-Zuid bij eiseres, te kennen gegeven dat:
- de natte grond in het onderhavige geval in een bocht lag en een gevaar vormde voor motorrijders;
- de hoeveelheid grond van beperkte omvang was;
- gelet op deze omstandigheden [werknemer] het oproepen van assistentie geen optie achtte.
3.5 Verweerder heeft op grond van voormelde feiten aan eiseres een boete opgelegd, omdat op de arbeidsplaats ernstig gevaar aanwezig was voor het aanrijden van haar werknemer [werknemer]. Voorts was de arbeidsplaats niet veilig toegankelijk, kon deze niet veilig worden verlaten en was deze niet zodanig ontworpen, gebouwd, uitgerust en onderhouden dat gevaar voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers zoveel mogelijk was voorkomen. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres hiermee een overtreding heeft begaan van artikel 3.2, eerste lid, van het Arbobesluit, in verbinding met artikel 16, tiende lid, van de Arbowet.
Met inachtneming van de Beleidsregels heeft verweerder aanleiding gezien de boete te matigen met éénderde, daar is gebleken dat de werkzaamheden voldoende waren geïnventariseerd en de werknemer beschikte over geschikte persoonlijke beschermingsmiddelen. In aanmerking genomen het toepasselijke normbedrag ad € 3.600,- en genoemde matiging met éénderde, heeft verweerder een boete van € 2.400,- opgelegd.
3.6 Eiseres kan zich met het bestreden besluit niet verenigen. Op de door haar aangevoerde gronden zal de rechtbank, voor zover nodig, in het navolgende ingaan.
Overtreding
3.7 Gelet op het bepaalde in artikel 1, derde lid, onder g, van de Arbowet is het betreffende wegvak van de A348 een arbeidsplaats in de zin van de Arbowet en de daarop berustende bepalingen.
Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting staat voor de rechtbank het volgende vast. Het betreffende wegvak was niet afgezet door pylonen of door plaatsing van de dienstbus van [werknemer] op de weg. Daarnaast werden weggebruikers uitsluitend geattendeerd op de werkzaamheden door de naast de weg geparkeerde dienstbus met ingeschakelde alarm- en zwaailichten.
3.8 Gelet op de in 3.7 vermelde feiten voldeed de desbetreffende arbeidsplaats naar het oordeel van de rechtbank ten tijde van de waarneming van de inspecteur niet aan het bepaalde in artikel 3:2, eerste lid, van het Arbobesluit. Eiseres heeft dan ook niet voldaan aan het bepaalde in artikel artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, dat de werkgever verplicht tot naleving van dit artikellid.
Het door de inspecteur geconstateerde handelen van [werknemer], dat derhalve eiseres moet worden toegerekend, levert een beboetbaar feit op als bedoeld in artikel 33 van de Arbowet. Dat het, naar gesteld, ging om een calamiteit, omdat de opruimwerkzaamheden het gevolg waren van een kort daarvoor gebeurd verkeersongeval, doet hieraan niet af.
Verwijtbaarheid
3.9 Vooropgesteld wordt dat de in artikel 3.2, eerste lid, van het Arbobesluit neergelegde verplichting geen opzet of schuld als bestanddeel bevat. Zoals onder 3.8 overwogen, is aan de materiële voorwaarden van dat artikellid voldaan, hetgeen tot de conclusie leidt dat sprake is van een beboetbaar feit.
3.10 Bij de beantwoording van de vraag of een punitieve sanctie als de onderhavige kon worden opgelegd, geldt – naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) – verwijtbaarheid van de gedraging als voorwaarde.
Indien een werkgever betoogt dat hem ter zake van de overtreding geen verwijt valt te maken en hij in dat verband schulduitsluitingsgronden aanvoert, zal dit door hem aannemelijk gemaakt moeten worden. Bij het volledig ontbreken van verwijtbaarheid wordt van boeteoplegging afgezien. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
In hetgeen door eiseres is aangevoerd, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder met de onder 3.3 aangehaalde Beleidsregels tot een onredelijke beleidsbepaling is gekomen.
3.11 Naar het oordeel van de rechtbank kan in het onderhavige geval niet met vrucht worden staande gehouden dat eiseres aannemelijk heeft gemaakt dat het niet naleven van artikel 3.2, eerste lid, van het Arbobesluit haar niet kan worden toegerekend. Anders dan eiseres heeft gesteld, is niet gebleken dat zij voldoende instructies heeft gegeven. Daartoe wordt het volgende overwogen.
3.12 Gelet op de feiten, zoals die uit de stukken naar voren komen en ter zitting zijn geschetst, gaat de rechtbank ervan uit dat in het onderhavige geval sprake was van niet geplande, kortdurende wegwerkzaamheden.
In het door eiseres gehanteerde bedrijfsinstructieboek “Veilig werken, sta er op!”, waarop zij ook heeft gewezen, wordt voor de te treffen maatregelen bij wegwerkzaamheden in uitvoering met name verwezen naar CROW-publicaties. Ten aanzien van zeer kort durende werkzaamheden aan of langs de weg is in paragraaf 3.2.4 van genoemd bedrijfsinstructieboek vermeld: “Uitgangspunt voor het treffen van verkeersmaatregelen bij wegwerkzaamheden zijn de CROW-richtlijnen voor statische wegwerkzaamheden. Echter, bij zeer kort durende wegwerkzaamheden kunnen de veroorzaakte verkeershinder en de risico’s die het treffen van de verkeersmaatregelen met zich meebrengt, niet meer in verhouding staan tot de risico’s van de wegwerkzaamheden zelf.”
Voorts heeft eiseres gesteld dat het zeer moeilijk is om richtlijnen op te stellen die betrekking hebben op iedere (mogelijke) voorkomende werksituatie van een kantonnier.
De rechtbank moet evenwel constateren dat noch in het bedrijfsinstructieboek, noch in de CROW-publicatie 96a is aangegeven welke - proportionele – veiligheidsmaatregelen, indien sprake is van kortdurende werkzaamheden, in elk geval getroffen dienen te worden. Dit leidt ertoe dat eiseres de beslissing of er in dergelijke gevallen verkeersmaatregelen getroffen moeten worden en de eventuele aard van die maatregelen in zijn geheel overlaat aan haar ambtenaren, een situatie die de Arbowet en de daarop berustende bepalingen beogen te voorkomen. Het moet er derhalve voor worden gehouden dat [werknemer] ter zake onvoldoende was geïnstrueerd.
Dat, naar gesteld, de medewerkers van eiseres jaarlijks herhalingscursussen volgen die zijn gericht op de naleving van de CROW-richtlijnen en regelmatig risico-, inventarisatie- en evaluatie-overleggen worden gepland, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat eiseres de risico’s voldoende heeft onderkend. Niet gesteld, noch gebleken is immers dat op deze cursussen en overleggen de specifieke risico’s van niet geplande (kortdurende) wegwerkzaamheden aan de orde zijn gekomen.
3.13 Gelet op het vorenstaande komt de rechtbank niet toe aan de vraag of eiseres voldoende toezicht heeft gehouden.
3.14 De door eiseres geschetste omstandigheden, dat de verkeersituatie met name voor motorrijders zeer gevaarlijk was, en dat bestuurders, gelet op de situatie ter plaatse, niet harder dan 70 kilometer per uur rijden, brengen naar het oordeel van de rechtbank niet mee dat sprake is van een verminderde verwijtbaarheid aan de zijde van eiseres. Deze omstandigheden zijn derhalve niet als zodanig bijzonder aan te merken dat verweerder op grond daarvan had moeten afzien van het opleggen van de boete of tot matiging van de boete had moeten overgaan.
Beslistermijn
3.15 Eiseres heeft in de eerste plaats aangevoerd dat verweerder de in artikel 7:10 van de Awb genoemde termijn voor het nemen van een besluit op bezwaar heeft overschreden.
3.16 De rechtbank stelt vast dat eiseres tegen het besluit van 8 oktober 2008 bij brief van 17 oktober 2008 bezwaar heeft gemaakt. Uiteindelijk heeft verweerder op 3 juni 2009 het bestreden besluit genomen. Daarmee heeft verweerder, zoals hij in zijn verweerschrift ook heeft erkend, de ingevolge artikel 7:10, eerste lid, van de Awb, zoals dat luidde ten tijde van belang in verbinding met het derde lid van dit artikel geldende termijn voor het nemen van een besluit op bezwaar overschreden. Voor het overschrijden van de beslistermijn is in de gedingstukken geen rechtvaardiging te vinden. Het gaat hier evenwel om een termijn van orde. Aan de enkele overschrijding daarvan verbindt de Awb immers geen consequenties, behoudens de mogelijkheid om tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar bij de rechtbank beroep in te stellen. Van deze mogelijkheid heeft eiseres geen gebruik gemaakt. De overschrijding van de beslistermijn leidt gelet op het voorgaande niet tot vernietiging van het bestreden besluit.
Redelijke termijn ex artikel 6 van het EVRM
3.17 Voor zover eiseres met haar stelling dat door verweerder veel te lang is gewacht met het nemen van een beslissing, heeft bedoeld te betogen dat de redelijke termijn, zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden, overweegt de rechtbank als volgt.
3.18 Naar vaste jurisprudentie van de ABRvS, zie bijvoorbeeld haar uitspraak van 29 oktober 2008, LJN: BG1882, is de redelijke termijn, zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voorts heeft, zoals de Hoge Raad in zijn arrest van 22 april 2005, LJN: AO9006, heeft overwogen, voor de beslechting van het geschil in eerste aanleg als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet en dat deze termijn aanvangt op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd.
3.19 Aangezien eiseres aan de boetekennisgeving van 25 augustus 2008 in dit geval in redelijkheid de verwachting heeft kunnen ontlenen dat aan haar een boete zou worden opgelegd, is de redelijke termijn als bedoeld in voormelde bepaling op die datum aangevangen.
De rechtbank komt tot de slotsom dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat de redelijke termijn in vorenbedoelde zin is overschreden. De beslechting van het geschil in eerste aanleg is geëindigd met de uitspraak van heden, zodat de procedure niet langer dan twee jaar heeft geduurd en de redelijke termijn aldus niet is overschreden.
Conclusie
3.20 Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel, dat de stellingen en betogen van eiseres tegen het bestreden besluit geen doel treffen. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mrs. J.A.van Schagen, als voorzitter, C. van Linschoten en J.H.A. van der Grinten, rechters, in tegenwoordigheid van J.M.A. Koster, griffier.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op: 26 januari 2010.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 26 januari 2010