Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 08/2026
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 3 april 2009
inzake
[naam], eiseres,
wonende te [woonplaats],
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zevenaar, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 1 april 2008, verzonden op 4 april 2008.
2. Procesverloop
Bij besluit van 12 december 2007 heeft verweerder eiseres in aanmerking gebracht voor huishoudelijke verzorging op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) met ingang van 1 april 2008, voor onbepaalde tijd, klasse 3, voor 6 uren per week.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het daartegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld.
Naar de door partijen ingebrachte stukken, waaronder het verweerschrift, wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 18 februari 2009. Eiseres is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door haar echtgenoot. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door J.A.J. Venema en F. Aarnink, beiden werkzaam bij verweerders gemeente.
3. Overwegingen
3.1 Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank het volgende gebleken.
Eiseres heeft op zeer jonge leeftijd polio doorgemaakt. Op latere leeftijd is zij gaan lijden aan het postpoliosyndroom. Eiseres is dientengevolge zeer beperkt. Zij kan niet zelfstandig staan of lopen.
De echtgenoot van eiseres is eveneens beperkt. Hij heeft enkele jaren geleden een openhartoperatie ondergaan, waarbij zeven bypasses zijn aangebracht. Nadien zijn nog drie stents geplaatst. Daarnaast heeft hij klachten aan zijn linkerknie en last van apneu.
Eiseres woont samen met haar echtgenoot in een twee-onder-een-kapwoning. De benedenverdieping met woonkamer, keuken, hal en toilet kent een oppervlakte van 100 m². De bovenverdieping kent een gelijke oppervlakte, onder de schuine kap. Hier zijn een slaapkamer, een logeerkamer, badkamer en toilet gesitueerd. De woning is door eiseres geschikt gemaakt voor rolstoelgebruik. Door verweerder is in het verleden een traplift in de woning geplaatst. Daarnaast zijn de badkamer en beide toiletten aangepast.
3.2 Bij besluit van 20 december 2005 heeft de stichting Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) een indicatie voor huishoudelijke verzorging afgegeven, geldig van 1 januari 2006 tot 1 januari 2011, in de vorm van een persoonsgebonden budget (PGB), voor in totaal 7 ½ uren (klasse 4).
Deze indicatie is als volgt opgebouwd:
licht huishoudelijk werk 90 minuten per week
zwaar huishoudelijk werk 180 minuten per week + 120 minuten per week extra vanwege de woonsituatie
verzorging van de was 60 minuten per week
totaal 450 minuten per week
Hierbij heeft de CIZ in aanmerking genomen dat – gelet op de grootte van de woning enerzijds en het uitgangspunt dat waar het gaat om de inrichting van de woning van bewoners mag worden verwacht dat zij rekening houden met het verminderen van de bewerkelijkheid van de woning anderzijds – een indicatie van twee uren extra zwaar huishoudelijk werk als redelijk wordt beschouwd.
Standpunt van verweerder
3.3 Verweerder heeft het aantal uren huishoudelijke hulp waarvoor eiseres in aanmerking wordt gebracht, verminderd van 7 ½ uren (klasse 4) naar 6 uren (klasse 3) per week.
Hierbij is de volgende onderverdeling gemaakt:
licht huishoudelijk werk 90 minuten per week
zwaar huishoudelijk werk 180 minuten per week
verzorging van de was 90 minuten per week
totaal 360 minuten per week
3.4 Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de bij voormeld besluit van de CIZ extra geïndiceerde uren zwaar huishoudelijk werk zijn toegekend vanwege de grootte van de woning en dat het bij toekenning van huishoudelijke hulp op grond van de Wmo niet mogelijk is de grootte van de woning te laten meewegen bij het bepalen van het aantal uren hulp in het huishouden. Dit leidt verweerder tot het standpunt dat op grond van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder d, van de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning Zevenaar 2007 (hierna: de Verordening) eiseres voor niet meer dan 6 uren huishoudelijke hulp per week in aanmerking kan worden gebracht.
Standpunt van eiseres
3.5 Eiseres kan zich met het bestreden besluit niet verenigen. Zij heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte het aantal uren huishoudelijke hulp waarvoor zij in aanmerking komt, heeft teruggebracht en dat zij in aanmerking dient te komen voor huishoudelijke hulp naar klasse 4. Zij heeft hiertoe aangevoerd dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft verricht en niet alle relevante gegevens heeft meegenomen bij diens besluitvorming. Eiseres heeft er met name op gewezen dat haar beperkingen niet voldoende zijn weergegeven in de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende rapportages, dat haar echtgenoot geen mantelzorg kan leveren en dat zij niet altijd in staat zijn boodschappen te doen en de maaltijd te verzorgen.
Wet- en regelgeving
3.6 Ingevolge artikel 1, aanhef en onder g, onderdeel 6, van de Wmo wordt onder maatschappelijke ondersteuning verstaan: het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behouden en het bevorderen van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Wmo wordt onder huishoudelijke verzorging verstaan: het ondersteunen bij of het overnemen van activiteiten op het gebied van het verzorgen van het huishouden van een persoon dan wel van de leefeenheid waartoe een persoon behoort.
In artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a van de Wmo is bepaald – voor zover hier van belang – dat het college ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 6, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, voorzieningen treft op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem in staat stellen een huishouden te voeren.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel houdt het college bij het bepalen van de voorzieningen rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wmo stelt de gemeenteraad met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet bij verordening regels vast over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en de voorwaarden waaronder personen die aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget.
Aan artikel 5, eerste lid, van de Wmo is in de gemeente Zevenaar uitvoering gegeven door vaststelling van de Verordening.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, onder d, van de Verordening wordt geen voorziening toegekend voor zover de aangevraagde voorzieningen betrekking hebben op een hoger niveau dan het uitrustingsniveau voor sociale woningbouw.
Ingevolge artikel 11 van Pro de Verordening wordt de omvang van de hulp bij het huishouden uitgedrukt in klassen, waarbij – voor zover hier van belang – de volgende klassen met de daarbij behorende omvang in uren kunnen worden toegekend:
Klasse 3: 4 tot en met 6,9 uur per week;
Klasse 4: 7 tot en met 9,9 uur per week.
In het Besluit voorzieningen maatschappelijke ondersteuning Zevenaar 2007 (hierna: het Besluit) is in artikel 5 bepaald Pro dat de indicatie voor hulp bij het huishouden zal plaatsvinden conform het Protocol Gebruikelijke zorg 2005 (verder: Protocol GZ) en het Protocol Indicatiestelling huishoudelijke verzorging 2005 (verder: Protocol HV), beide van de CIZ.
Ten aanzien van het Besluit
3.7 Het Besluit is vastgesteld door verweerder. De rechtbank constateert dat in de Verordening niet is bepaald dat verweerder bevoegd is tot het stellen van nadere regels. Nu in de Verordening niet is voorzien in de bevoegdheid tot (sub)delegatie, moet worden geoordeeld dat verweerder niet bevoegd was nadere regels te stellen bij het Besluit.
Gelet echter op het feit dat het Besluit is vastgesteld door verweerder, deze daaraan stelselmatig toepassing geeft en het tot uitvoering van de Wmo bevoegde orgaan is, ziet de rechtbank aanleiding artikel 5 van Pro het Besluit te beschouwen als de verwoording van bestendig- beleid van verweerder, aangaande de wijze waarop invulling wordt gegeven van de in artikel 4 van Pro de Wmo neergelegde compensatieplicht.
Beoordelingskader
3.8 Artikel 4 van Pro de Wmo brengt mee dat de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie van deze personen de doeleinden zijn waarop de compensatieplicht van verweerder gericht moet zijn. Voorts legt dit artikel verweerder de rechtsplicht op om in elk concreet geval een voorziening te treffen die zich kwalificeert als compensatie van beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie.
Zoals de Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft overwogen in zijn uitspraak van 10 december 2008, LJN: BG6612, dient een dergelijk besluit in het individuele geval maatwerk te zijn.
3.9 Vooropgesteld wordt dat uit artikel 3:2 van Pro de Awb voortvloeit dat verweerder, zijnde het bestuursorgaan dat met de uitvoering van artikel 4 van Pro de Wmo is belast, ervoor zorg dient te dragen dat een zorgvuldig onderzoek wordt ingesteld naar de voor die uitvoering relevante feiten en omstandigheden. Bij de beoordeling van een aanvraag als de onderhavige is het enerzijds aan verweerder om – in het licht van artikel 4 van Pro de Wmo – de beperkingen van de aanvrager te inventariseren en anderzijds – gelet op artikel 4:2, tweede lid, van de Awb – aan de aanvrager om verweerder de gegevens en bescheiden te verschaffen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
3.10 De rechtbank overweegt voorts dat verweerder zich bij de bepaling van de omvang van het aantal uren huishoudelijke verzorging in beginsel heeft mogen baseren op het Protocol HV en het Protocol GZ, nu dit beleid niet valt aan te merken als kennelijk onredelijk of anderszins onjuist.
Beoordeling
3.11 Aan het bestreden besluit ligt mede ten grondslag een Wmo-rapport van 5 december 2007. Ten behoeve van dit rapport hebben dossieronderzoek, een telefonisch contact met eiseres en een huisbezoek op 20 november 2007 plaatsgevonden.
Naar het oordeel van de rechtbank geeft dit rapport er blijk van dat hierbij alle elementen van huishoudelijke verzorging zijn beoordeeld. Voorts vindt de rechtbank in hetgeen eiseres in beroep naar voren heeft gebracht geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft verricht. Daartoe wordt overwogen dat het enkel plaatsen van kanttekeningen bij dit rapport onvoldoende is.
Ten aanzien van de stelling van eiseres dat zij en haar echtgenoot niet altijd in staat zijn boodschappen te doen en de maaltijd te verzorgen, overweegt de rechtbank dat deze onderdelen door de CIZ in het besluit van 20 december 2005 niet zijn geïndiceerd. Daarbij is de CIZ blijkens dit besluit ervan uitgegaan dat de echtgenoot van eiseres een deel van de lichte huishoudelijke taken tussen oog- en heuphoogte kan uitvoeren. Het is aan eiseres om bij de in geding zijnde herindicatie aan te geven dat zij en haar echtgenoot samen daartoe niet (meer) in staat zijn. Uit het Wmo-rapport blijkt niet dat eiseres zulks naar voren heeft gebracht. Daarbij heeft eiseres geen stukken in geding gebracht waaruit zou kunnen blijken dat zij of haar echtgenoot op grond van met objectieve middelen aantoonbare beperkingen niet in staat is boodschappen te doen of de maaltijd te verzorgen.
Voorts merkt de rechtbank op dat verweerder bij de indicatiestelling als uitgangspunt heeft gehanteerd dat de echtgenoot van eiseres géén gebruikelijke zorg kan leveren ten aanzien van de geïndiceerde onderdelen (licht en zwaar huishoudelijk werk en verzorging van de was). Eiseres’ stelling dat verweerder ten onrechte niet in aanmerking neemt dat haar echtgenoot geen mantelzorg kan leveren, mist daarom feitelijke grondslag.
3.12 Ter beantwoording van de vraag of verweerder artikel 2, tweede lid, onder d, van de Verordening aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen leggen, overweegt de rechtbank als volgt.
In de toelichting bij deze bepaling wordt voor de definitie van het uitrustingsniveau van sociale woningbouw verwezen naar het Bouwbesluit 2003. De rechtbank kan deze verwijzing in het geheel niet volgen, aangezien een dergelijke definitie in het Bouwbesluit 2003 niet gegeven is. Hierin worden uitsluitend minimumeisen gesteld ten aanzien van het bouwen van bouwwerken, uit het oogpunt van bijvoorbeeld veiligheid en gezondheid.
Kennelijk is met artikel 2, tweede lid, onder d, van de Verordening beoogd de verstrekking van huishoudelijke hulp te maximeren in die gevallen waarin een grote woning wordt bewoond, terwijl de noodzaak daartoe niet vaststaat.
De rechtbank stelt voorop dat zij het niet onaanvaardbaar acht dat de omvang van de verstrekking van huishoudelijke hulp op enigerlei wijze door de gemeentelijke regelgever wordt beperkt. De daarbij door de raad en het college ter uitvoering van de artikelen 3, 4, en 5 van de Wmo gemaakte keuzes dienen in beginsel gerespecteerd te worden, mits daardoor geen afbreuk wordt gedaan de compensatieplicht. Een algemene uitsluiting van huishoudelijke hulp voor het gedeelte van de desbetreffende woning dat een bepaalde omvang overstijgt – zoals kennelijk met de onderhavige norm is voorgestaan – is in strijd met de in rechtsoverweging 3.8 weergegeven rechtsplicht op grond van artikel 4 van Pro de Wmo.
Daarenboven moet de rechtbank constateren dat een definitie van het uitrustingsniveau van sociale woningbouw in de bestaande regelgeving niet gegeven is. Dit leidt de rechtbank tot de slotsom dat artikel 2, tweede lid, onder d, van de Verordening onverbindend is wegens strijd met artikel 4 van Pro de Wmo.
3.13 Uit het vorenstaande volgt dat verweerder artikel 2, tweede lid, onder d, van de Verordening niet aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen leggen. De rechtbank zal om die reden het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.
Hetgeen overigens door eiseres is aangevoerd behoeft geen bespreking.
3.14 Verweerder zal, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen. Hierbij zal verweerder zich er uitdrukkelijk rekenschap van moeten geven of met de bij dat besluit te verstrekken voorziening – gelet op de grootte van de woning van eiseres – voldaan is aan de ingevolge artikel 4 van Pro de Wmo geldende compensatieplicht.
Met het oog op het nog te nemen besluit overweegt de rechtbank daarnaast het volgende.
Ter zitting is door verweerder het standpunt ingenomen dat in de situatie van eiseres op grond van het Protocol HV geen groter aantal uren huishoudelijke hulp geïndiceerd kan worden dan bij het bestreden besluit is gedaan. Dienaangaande overweegt de rechtbank dat op grond van het Protocol HV primair de grootte van de leefeenheid, dat wil zeggen het aantal personen dat het huishouden telt, bepalend is bij de toekenning van het aantal uren huishoudelijke hulp. Daarnaast bepaalt het Protocol HV evenwel dat de in de bijlage gegeven tijdnormering indicatief is, er altijd een individuele afweging gemaakt dient te worden en er altijd onderbouwd van de gegeven normeringen afgeweken kan worden. Anders dan verweerder stelt geeft dit beleid aldus de ruimte om van de daarin gegeven normtijden ten gunste van eiseres af te wijken.
Nu niet gebleken is van door eiseres gemaakte proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, acht de rechtbank geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het bestreden besluit;
III. draagt verweerder op om opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
IV. bepaalt dat de gemeente Zevenaar het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 39,- aan haar vergoedt.
Aldus gegeven door mrs. E. Klein Egelink, als voorzitter, M.J.P. Heijmans en
J.A. van Schagen, als rechters, in tegenwoordigheid van J.M.A. Koster, als griffier.
Door de voorzitter in het openbaar uitgesproken op 3 april 2009 in tegenwoordigheid van de griffier, voornoemd.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Verzonden op: 3 april 2009