Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
Registratienummer: AWB 07/1966
Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
[naam eiser], eiser,
wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. R.H.A. Wessel,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zevenaar, verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.J.M. Schoonhoven.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 5 april 2007.
2. Procesverloop
Bij besluit van 8 november 2006 heeft verweerder eiser op grond van artikel 15:1:10, eerste lid, van de Zevenaarse Arbeidsvoorwaarden Regeling (ZAR) met ingang van 13 november 2006 ontheven uit zijn functie van sectordirecteur [naam afdeling] en geplaatst in de functie van [nieuwe functie].
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het ingediende bezwaar ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 3 december 2007. Eiser is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door mr. R.H.A. Wessel, advocaat te 's-Gravenhage. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M.J.M. Schoonhoven, advocaat te ‘s-Hertogenbosch.
3. Overwegingen
Eiser is met ingang van 1 juli 1996 werkzaam bij de gemeente Zevenaar.
Met ingang van 1 januari 2005 is de gemeente Zevenaar gemeentelijk heringedeeld met de gemeente Angerlo. In het kader hiervan is eiser bij besluit van 4 februari 2005 geplaatst in de functie van sectordirecteur [naam afdeling]. In deze functie was eiser lid van het managementteam (MT) en diende hij verantwoording af te leggen aan de gemeentesecretaris, tevens algemeen directeur, de heer [X].
Wegens samenwerkingsproblemen binnen het MT, naast eiser bestaande uit de heer [Y], sectordirecteur [afdeling], de heer [Z], sectordirecteur [afdeling], en de gemeentesecretaris, de heer [X], hebben in maart 2005 en november 2005 zogeheten heidagen plaatsgevonden. Het MT kwam daarin tot de conclusie dat inschakeling van een deskundige wenselijk was teneinde de samenwerking binnen het MT te verbeteren. Mede naar aanleiding van de gang van zaken rond de kadernota uit najaar 2005 heeft verweerder vervolgens het bureau Right Management Consultants, in de persoon van [L], in december 2005 gevraagd te onderzoeken welke stappen ondernomen moesten worden om tot een betere samenwerking te komen. Deze heeft met elk MT-lid een interview gehouden. Tevens is elk MT-lid gevraagd om vragenlijsten in te vullen die een beeld zouden geven van elk MT-lid aangaande zijn voorkeursmanagementstijl en zijn drijfveren voor de functie. Vervolgens zijn interviews gehouden met de collegeleden. Op 18 januari 2006 is rapport uitgebracht. Hierin wordt geadviseerd om eiser uit het MT te halen en hem met een andere functie te belasten. Daarbij is aangegeven dat van een verbetertraject voor het MT weinig resultaat te verwachten valt en een dergelijk traject tot harde confrontaties zou kunnen leiden en een verslechtering van de onderlinge verhoudingen. Naar aanleiding van dit rapport heeft verweerder het vertrouwen in eiser als lid van het MT opgezegd. Op verzoek van verweerder heeft [L] in maart 2006 de conclusies van het rapport met eiser besproken.
In de periode maart tot en met augustus 2006 hebben partijen onderhandeld over een minnelijke regeling. Dit is zonder resultaat gebleven.
Teneinde te bezien of het treffen van een eenzijdige maatregel aan de orde zou zijn, heeft verweerder, via interviews gehouden door mr. Schoonhoven, alle leden van het MT en het college de vraag voorgelegd of zij nog steeds de conclusies uit het rapport van Right Management Consultants onderschrijven. Dit is eiser bij brief van 12 september 2006 meegedeeld.
Bij brief van 12 oktober 2006 heeft verweerder eiser op de hoogte gesteld van zijn voornemen om hem op grond van artikel 15:1:10, eerste lid, van de ZAR te ontheffen uit zijn functie van sectordirecteur [naam afdeling] en te plaatsen in de functie van [nieuwe functie].
Eiser heeft zich met ingang van 16 oktober 2006 ziek gemeld.
Verweerder heeft eiser bij brief van 20 oktober 2006 de verslagen van de gehouden interviews gezonden.
Ten aanzien van voormeld voornemen heeft eiser op 2 november 2006 mondeling zijn zienswijze gegeven.
Vervolgens heeft verweerder het in rubriek 2 genoemde besluit van 8 november 2006 genomen dat, na bezwaar, bij het bestreden besluit is gehandhaafd.
Bij besluit van 28 juni 2007 heeft verweerder de plaatsing van eiser in de functie van [nieuwe functie] met ingang van 9 juli 2007 beëindigd en hem benoemd als ambtenaar in algemene dienst van de gemeente Zevenaar.
Bij brief van 19 juli 2007 heeft eiser zijn beroep, voor zover gericht tegen de plaatsing, ingetrokken en dat beperkt tot de ontheffing.
De rechtbank moet beoordelen of het bestreden besluit in zoverre in rechte stand kan houden.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het beroep wegens het ontbreken van proces-belang niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
De rechtbank kan verweerder hierin niet volgen, omdat eiser zijn functie niet definitief heeft prijsgegeven, aangezien hij ter zitting heeft aangegeven dat hij een terugkeer in zijn functie niet uitsluit zodra zijn gezondheid en de overige omstandigheden dat toelaten. Uit het feit dat eiser zijn plaatsing als [nieuwe functie] niet langer aanvecht, mag niet worden afgeleid dat hij zijn functie heeft prijsgegeven. Dit klemt temeer nu die plaatsing feitelijk niet heeft plaatsgevonden en inmiddels is beëindigd. Daarnaast heeft eiser belang bij vaststelling van de onrechtmatigheid van de ontheffing met het oog op vergoeding van schade die hij als gevolg van de ontheffing in de toekomst mogelijk zal lijden. In dat geval kan eiser verweerder om een zuiver schadebesluit verzoeken.
Ingevolge artikel 15:1:10, eerste lid, van de ZAR is de ambtenaar verplicht – nadat hij is gehoord – een andere betrekking te aanvaarden voor de vervulling waarvan hij in het belang van de dienst is aangewezen, indien deze betrekking hem redelijkerwijs in verband met zijn persoonlijkheid, zijn omstandigheden en de voor hem bestaande vooruitzichten kan worden opgedragen.
Volgens vaste jurisprudentie bestaat een overplaatsing als hier bedoeld uit twee componenten, te weten de ontheffing uit de ene functie en het opdragen van een andere functie, in verband waarmee de motivering van een overplaatsingsbesluit van uiteenlopende aard kan zijn, al naar gelang het accent valt op de wenselijkheid een ambtenaar uit een functie te ontheffen dan wel op de wenselijkheid die ambtenaar een andere functie te doen vervullen.
In het onderhavige geval ligt het accent op de wenselijkheid om eiser uit zijn functie te ontheffen. Volgens verweerder maakten eisers rolopvatting en opstelling het moeilijk om als MT tot integrale beleidsvorming en advisering te komen en is eiser niet in staat om daarin verandering te brengen. Hierdoor ontbreekt bij verweerder het vertrouwen dat de samenwerking van de MT-leden te verbeteren valt en de doelstelling van integrale beleidsvorming en advisering kan worden bereikt.
Eiser heeft aangevoerd dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat geen basis voor verdere samenwerking bestaat en dat hij niet in staat zou zijn om zijn functioneren te veranderen. Eiser is van mening dat een en ander ten onrechte niet met hem besproken is.
De rechtbank is van oordeel dat niet voldoende is gemotiveerd dat het dienstbelang vergde dat eiser uit zijn functie werd ontheven. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken dat de samenwerkingsproblemen tussen eiser en de andere MT-leden dermate ernstig waren, dat sprake was van een onwerkbare situatie die slechts door middel van eisers ontheffing kon worden opgelost.
Daartoe is allereerst in aanmerking genomen dat de nieuwe organisatiestructuur pas per 1 januari 2005 is ingevoerd en in januari en februari 2005 nog is gesproken over de rol, taak en werkwijze van het MT. Dat eiser, die voorheen directeur was van een autonome sector, moeite had met die nieuwe structuur blijkt onder meer uit zijn handelwijze met betrekking tot de kadernota. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat die handelwijze niet aanvaardbaar is in een organisatie waarin is besloten tot integrale beleidsvorming en advisering in het MT. Niet gebleken is echter dat verweerder eiser in voldoende mate in de gelegenheid heeft gesteld om zijn functioneren te verbeteren en hem daarbij voldoende heeft begeleid. Dit geldt zowel voor de periode voor als na het uitbrengen van het rapport van [L]. De periode vanaf maart 2006 is uitsluitend gericht geweest op de totstandkoming van een minnelijke regeling met als doel eisers vertrek uit de gemeentelijke organisatie, en niet (ook) op een verbetering van eisers functioneren. Daarbij is van belang dat naar het oordeel van de rechtbank niet is gebleken van een situatie waarin een voortzetting van de werkzaamheden door eiser onverantwoord was, zodat een verbetertraject om die reden met het oog op het dienstbelang achterwege kon worden gelaten. Dit blijkt uit het feit dat eiser na het uitbrengen van het rapport en tot zijn uitval wegens ziekte op 16 oktober 2006 met instemming van verweerder nog heeft doorgewerkt in zijn functie. Overigens is eerst in het rapport van [L] geconcludeerd dat eiser een oorzaak van de samenwerkingsproblemen vormde. Hieruit kan worden afgeleid dat eisers functioneren kennelijk niet zodanig was dat dit voorheen onmiddellijk ingrijpen vereiste. Daarbij weegt mee, dat alle betrokkenen binnen de gemeentelijke organisatie er bij de verlening van de opdracht aan [L] van uit gingen dat verbetering van de samenwerking en een integrale werkwijze binnen het MT mogelijk was, immers de hem gestelde vraag was welke stappen ondernomen moesten worden om tot een betere samenwerking te komen. Ook weegt mee dat het rapport aanwijzingen bevat dat onder meer ook het functioneren van de gemeentesecretaris als algemeen directeur in zijn per 1 januari 2005 gewijzigde rol (als eindverantwoordelijke directeur) voor verbetering vatbaar was.
Naar het oordeel van de rechtbank is middels het rapport [L] onvoldoende aannemelijk gemaakt dat eiser niet in staat is om zijn functioneren te verbeteren. De enkele conclusie van [L] dat dit het geval zou zijn, is hiervoor volstrekt onvoldoende, omdat hij die baseert op weinig onderzoek en die conclusie nauwelijks onderbouwt, terwijl ook niet is gebleken dat hij hiervoor de vereiste psychologische of andere deskundigheid bezit (uit het rapport blijkt niet welke deskundigheden hij heeft). Voor zover die conclusie is gebaseerd op de inschatting van de andere MT-leden hierover, is dat te kort door de bocht. Niet is gebleken dat de andere MT-leden terzake deskundig zijn. Verweerder had deze conclusie dan ook niet zonder nader onderzoek mogen overnemen. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat zo’n nader onderzoek achterwege is gelaten, omdat de tekortkomingen van eiser herkenbaar waren. De rechtbank is van oordeel dat hiermee niet is aangetoond dat eiser niet in staat is om zijn functioneren te verbeteren. De rechtbank acht het overigens onzorgvuldig en in strijd met het beginsel van hoor en wederhoor dat [L] eiser met name gezien de ten aanzien van eisers verbetermogelijkheden getrokken conclusie en de centrale rol die eisers positie in het rapport is toebedeeld, niet heeft gehoord over de uitkomsten van zijn onderzoek en zijn voorlopige conclusie alvorens rapport en advies uit te brengen.
Ten slotte is de rechtbank van oordeel dat onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat geen uitzicht op een verbetering van de samenwerking tussen de MT-leden bestond. Uit het rapport [L] blijkt dat de overige MT-leden van mening waren dat de samenwerking met eiser weliswaar moeilijk is, maar niet onmogelijk. Voorts is gebleken dat een verbetering van eisers functioneren en van de samenwerking tussen de MT-leden door de overige MT-leden niet uitgesloten werd. Een verbetertraject voor het MT als geheel naast een verbetertraject voor eiser had dan ook in de rede gelegen. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit het rapport [L] niet voldoende worden afgeleid dat die trajecten bij voorbaat gedoemd waren om te mislukken. Het enkele feit dat de kans dat tijdens de beoogde "workshop" waaraan alle MT-leden zouden deelnemen, de zaken zo hoog zouden oplopen dat daardoor verdere samenwerking zeer moeilijk, zo niet onmogelijk, zou worden, heel groot is geacht, is daarvoor in dit geval, daarbij mede in aanmerking nemende het goede functioneren van eiser als sectordirecteur in het niet-integrale tijdperk voor de gemeentelijke herindeling, niet voldoende. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder zich onvoldoende heeft ingespannen om tot verbetering van het functioneren van eiser en van de samenwerking tussen de MT-leden te komen.
In het licht van het voorgaande komt aan de omstandigheid dat de beelden die zijn geschetst in het rapport [L] en de consequenties die verweerder daaraan toen meteen heeft verbonden, zijn bevestigd in de interviewronde die mr. Schoonhoven in het najaar van 2006 heeft gehouden, nadat het minnelijk overleg over eisers vertrek niet tot resultaat had geleid, geen zelfstandige betekenis toe. In de periode daaraan voorafgaande is immers niets ondernomen om het functioneren van eiser in het MT en de samenwerking binnen het MT inclusief eiser te verbeteren.
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit, voor zover in geschil, niet in stand kan blijven en moet worden vernietigd wegens een ontoereikende motivering en een onvoldoende zorgvuldige voorbereiding. Het beroep daartegen is dan ook gegrond. Verweerder zal, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen.
Ten aanzien van het in bezwaar gedane verzoek van eiser om vergoeding van de kosten die eiser in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken, merkt de rechtbank op dat verweerder bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar daarover dient te beslissen.
De rechtbank acht termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten in beroep, welke zijn begroot op € 644 aan kosten van verleende rechtsbijstand. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat de ontheffing betreft;
veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644 en wijst de gemeente Zevenaar aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
bepaalt dat de gemeente Zevenaar het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 143 aan hem vergoedt.
Aldus gegeven door mr. S.W. van Osch-Leysma, voorzitter, en mrs. A.W.M. van Hoof en M.J.P. Heijmans, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.A. Kajim-Panjer, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 14 januari 2008.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Verzonden op: 14 januari 2008