Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummers: AWB 08/1710 en 08/1756
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 18 december 2008
inzake
1. [A], eiser (08/1710),
wonende te [woonplaatsA], vertegenwoordigd door mr.drs. A.A.P.M. Theunen,
2. [B], eiser (08/1756),
wonende te [woonplaatsB], vertegenwoordigd door mr. D. Pool,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaltbommel, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluiten
Besluiten van verweerder van 26 februari 2008.
2. Procesverloop
Bij besluiten van 3 april 2007 heeft verweerder geweigerd vrijstelling en bouwvergunning te verlenen ten behoeve van de beide bouwaanvragen van eisers, die voorzien in de bouw van in totaal twee woningen met garage nabij Achterstraat 6 te Kerkwijk. Tevens is besloten dat door eisers gemaakte kosten zullen worden vergoed.
Bij besluiten van 5 juni 2007 heeft verweerder (wederom) de gevraagde bouwvergunningen geweigerd.
Bij de in rubriek 1 aangeduide besluiten heeft verweerder de door elk van de eisers hiertegen ingediende bezwaren ongegrond verklaard, de besluiten van 3 april 2007, onder aanvulling en verbetering van de motivering, in stand gelaten en de besluiten van 5 juni 2007 herroepen. De verzoeken om vergoeding van in bezwaar gemaakte proceskosten heeft verweerder afgewezen.
Tegen deze besluiten is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 7 november 2008. Eisers zijn aldaar verschenen, beiden bijgestaan door mr. drs. A.A.P.M. Theunen, advocaat te Veghel. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. E.A. Kooijman, ambtenaar van de gemeente.
3. Overwegingen
Eisers hebben elk een aanvraag om bouwvergunning ingediend voor de bouw van een vrijstaande woning met garage op een perceel aan de noordzijde van de Achterstraat te Kerkwijk, nabij Achterstraat 6. Voor de benodigde vrijstelling ten behoeve van deze twee naast elkaar gesitueerde woningen op aangrenzende percelen, zijn deze aanvragen door verweerder als één beschouwd.
Verweerder heeft aan de weigering om vrijstelling en bouwvergunning te verlenen samengevat ten grondslag gelegd dat, mede gelet op adviezen van het Bureau voor Bouwhistorie en Architectuurgeschiedenis (verder: BBA), de monumentencommissie en Bureau Van Droffelaar, het algemeen belang bij het behoud van het nu nog ongeschonden gebied met een hoge cultuurhistorische waarde zwaarder weegt dan het individuele belang van eisers bij de beoogde woningbouw. Verweerder is van mening dat het door hem eerder ingenomen positieve standpunt, en mogelijk bij eisers opgewekte verwachtingen, niet aan deze weigering in de weg hoeven te staan. Wel heeft verweerder besloten de door eisers betaalde planschadegelden terug te betalen en de in redelijkheid door eisers gemaakte kosten, verbonden aan de aanvraag, de ruimtelijke onderbouwing, onderzoeken en analyse te vergoeden. Ook zijn geen leges in rekening gebracht.
Voor een vergoeding van in bezwaar gemaakte proceskosten heeft verweerder geen aanleiding gezien, omdat geen sprake is van herroeping van de in bezwaar bestreden besluiten.
Op de hiertegen door eisers ingebrachte gronden zal de rechtbank hierna ingaan.
De rechtbank merkt allereerst op dat de stelling van eisers dat verweerder zou zijn teruggekomen van de vergoeding van kosten aan eisers, zoals vervat in de primaire besluiten, berust op een onjuiste interpretatie van de bestreden besluiten. De primaire besluiten van 3 april 2007 zijn bij de bestreden besluiten in stand gelaten, waarbij ten aanzien van deze vergoeding geen voorbehoud is gemaakt.
Ingevolge artikel 9.5.1 van de Invoeringswet ruimtelijke ordening, blijft de Woningwet zoals die gold vóór 1 juli 2008 van toepassing ten aanzien van een besluit omtrent een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet waarvan de aanvraag is ingekomen voor dat tijdstip.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Woningwet zoals dat luidde ten tijde van belang, zakelijk weergegeven en voor zover hier van belang mag een bouwvergunning slechts, en moet deze worden geweigerd, indien het bouwen in strijd is met het Bouwbesluit, de bouwverordening of het bestemmingsplan, het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk in strijd is met redelijke eisen van welstand of voor het bouwen een vergunning ingevolge de Monumentenwet of gemeentelijke monumentenverordening is vereist en niet is verleend.
De rechtbank stelt vast dat het bouwplan in strijd is met de bepalingen van het ten tijde van de bestreden besluiten geldende bestemmingsplan "Kerkwijk". Op de percelen rust de bestemming "landelijk groen". Blijkens artikel 10.1 van de planvoorschriften zijn deze gronden bestemd voor boomgaarden, grasvelden, weilanden met voorzieningen zoals paardenbakken, sport- en spelvoorzieningen e.d.; één en ander met de bijbehorende voorzieningen. Op grond van artikel 10.2.1 zijn binnen deze bestemming uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, die ten dienste staan van deze bestemming toegestaan.
Voorts rust op de percelen de dubbelbestemming "archeologisch waardevol gebied". Ingevolge artikel 12.1 van de planvoorschriften zijn deze gronden mede bestemd voor behoud en bescherming van waardevolle archeologische informatie in de bodem. Ingevolge artikel 12.2 zijn op de als zodanig aangewezen gronden uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van deze bestemming worden opgericht.
Niet in geschil is voorts dat de bouwplannen ook in strijd waren met het ten tijde van de indiening van de bouwaanvragen geldende bestemmingsplan "Kerkwijk-Dorp", op grond waarvan ter plaatse evenmin woningbouw was toegestaan.
Gelet op artikel 46, derde lid, van de Woningwet, zoals dat luidde ten tijde van belang en voor zover hier relevant, wordt een aanvraag om bouwvergunning die slechts kan worden ingewilligd na vrijstelling als bedoeld in onder meer artikel 19 van Pro de WRO geacht mede een verzoek om zodanige vrijstelling in te houden.
Ingevolge artikel 9.1.10 blijft het recht zoals dat gold vóór 1 juli 2008 van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip.
Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO, zoals dat luidde ten tijde van belang, kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, tweede en derde volzin, van de WRO wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
De rechtbank stelt vast dat verweerder bevoegd was om op basis van artikel 19, tweede lid, van de WRO (oud) op het verzoek om vrijstelling te beslissen.
Voorop moet worden gesteld dat de bevoegdheid om vrijstelling te verlenen met toepassing van dit artikel, een discretionaire bevoegdheid van verweerder betreft die los moet worden gezien van het limitatief-imperatieve stelsel van artikel 44 van Pro de Woningwet. De wet biedt geen grond voor het oordeel dat verweerder gehouden zou zijn om vrijstelling te verlenen op de enkele grond dat het verzoek van eisers valt onder de door gedeputeerde staten aangegeven categorieën van gevallen. Het discretionaire karakter van de bevoegdheid brengt met zich dat de rechtbank slechts heeft te beoordelen of verweerder de gevraagde vrijstelling in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Daarbij heeft bovendien te gelden dat verweerder in beginsel de eigen (stedenbouwkundige en andere) inzichten tot uitgangspunt mag maken bij de beoordeling van een verzoek om vrijstelling. Voor het oordeel dat verweerder gehouden was om daarvan af te wijken is onvoldoende dat er onderbouwde, andersluidende visies voorhanden zijn die op zichzelf eveneens aanvaardbaar zouden zijn. De bevoegdheid om vrijstelling te weigeren is niet beperkt tot die gevallen waarin die vrijstelling objectief bezien onaanvaardbaar zou moeten worden geacht. De door de rechtbank te beantwoorden vraag is derhalve niet of de cultuurhistorische waarde van het gebied zodanig hoog is, dat in redelijkheid nimmer vrijstelling had kunnen worden verleend, maar of verweerder in redelijkheid aan de cultuurhistorische waarde een zodanig groot gewicht heeft mogen hechten, dat het hem vrij stond om op die grond vrijstelling te weigeren.
Voorts ontleent de rechtbank aan de uitspraak van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 maart 2006 (www.rechtspraak.nl, LJN: AV2974) dat, hoewel aan verweerder niet de bevoegdheid kan worden ontzegd om bij het volgen van de vrijstellingsprocedure terug te komen van zijn aanvankelijke bereidheid om met toepassing van in dit geval artikel 19, tweede lid, van de WRO medewerking te verlenen aan de realisering van het bouwplan, verweerder bij het alsnog weigeren om vrijstelling te verlenen deugdelijk dienen te motiveren, waarom hij van inzicht is veranderd. Daarbij zal verweerder voorts de gevolgen van het bij eisers door de aanvankelijk uitgesproken bereidheid gewekte vertrouwen dienen af te wegen tegen de door de weigering gediende belangen en onder ogen moeten zien of die afweging tot het verlenen van enige compensatie noopt.
De omstandigheid dat het gebied niet is aangewezen als beschermd dorpsgezicht, betekent niet dat de cultuurhistorische waarde bij de besluitvorming buiten beschouwing had dienen te blijven. Naar het oordeel van de rechtbank is met de mogelijkheid tot het aanwijzen van een gebied als beschermd stads- of dorpsgezicht niet beoogd ten aanzien van cultuurhistorische aspecten een uitputtende regeling in het leven te roepen. Evenmin kan worden aangenomen dat de cultuurhistorische waarde louter als een element van welstand moet worden beschouwd, en dat verweerder zich ter zake in beginsel had dienen te voegen naar het advies van de welstandscommissie. Dat geldt te meer nu in het nadere welstandsadvies van 2 november 2007 is aangegeven dat het welstandsadvies zich richt op de vraag of de vormgeving van de woningen op deze locatie aanvaardbaar is en niet op de vraag of woningen als zodanig op deze locatie wel aanvaardbaar zijn.
Naar het oordeel van de rechtbank is genoegzaam gebleken dat binnen het betreffende gebied sprake is van cultuurhistorische waarde. Uit de verschillende stukken die gedurende de procedure zijn ingebracht ook degene waarop eisers zich beroepen kan bovendien worden afgeleid dat die cultuurhistorische waarde van aanmerkelijke betekenis kan worden geacht. Blijkens de verschillende stukken wordt deze cultuurhistorische waarde voor wat betreft de Achterstraat, samengevat, gevormd door de historische ligging van de bebouwing op een hoger gelegen stroomrug, op relatief ruime afstand tot de weg.
De conclusies in de diverse adviezen en rapporten ten aanzien van de vraag of deze cultuurhistorische waarde al dan niet aan woningbouw in de weg behoort te staan, verschillen. Gelet op het genoemde discretionaire karakter van de bevoegdheid om vrijstelling te verlenen, kwam verweerder de vrijheid toe om die adviezen en rapporten te volgen, die strekken tot het weigeren van de vrijstelling. De rechtbank ziet daarbij geen grond voor het standpunt van eisers dat het ongevraagde advies van de gemeentelijke monumentencommissie buiten beschouwing had moeten blijven. De mogelijkheid van de monumentencommissie om uit eigen beweging advies uit te brengen over aangelegenheden die van belang zijn voor de behartiging van de monumentenzorg, is gegeven in artikel 1 van Pro de gemeentelijke monumentenverordening. Anders dan eisers betogen, kan dit advies naar het oordeel van de rechtbank niet worden beschouwd als een buiten de termijn ingediende zienswijze in het kader van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure.
Voorts ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat met het overnemen van het advies van Van Droffelaar van 22 februari 2207 de schijn van belangenverstrengeling zou zijn gewekt. De enkele omstandigheid dat dit bureau betrokken is bij de ontwikkeling van een gebied elders in de gemeente Zaltbommel acht de rechtbank zonder meer onvoldoende om aan de objectiviteit van het advies te twijfelen. Evenmin ziet de rechtbank aanleiding om aan de zorgvuldigheid van dit advies te twijfelen. Hetzelfde geldt voor de cultuurhistorische analyse van het Bureau voor Bouwhistorie en Architectuurgeschiedenis (BBA) van januari 2008.
De rechtbank overweegt voorts dat, alhoewel verweerder zich met name heeft gebaseerd op de voornoemde stukken, ook niet voorbij kan worden gegaan aan de stedenbouwkundige uitgangspunten zoals ten grondslag gelegd aan bestemmingsplan "Kerkwijk", dat ten tijde van de bestreden besluiten zeer recentelijk in werking was getreden. Zoals de rechtbank hiervóór reeds heeft opgemerkt, is woningbouw op grond van dit bestemmingsplan ter plaatse niet toegestaan. In paragraaf 3.1 van de toelichting op dit bestemmingsplan is onder meer aangegeven:
"De historische wegenstructuur van Kerkwijk is grotendeels bewaard gebleven evenals een groot deel van de karakteristieke bebouwing. Net zoals in Bruchem is in Kerkwijk het middeleeuwse dorpstype met de opgehoogde erven goed bewaard gebleven. Een groot deel van Kerkwijk bestaat uit karakteristieke bebouwing aan historische wegen. In de omgeving van de kerk bevindt zich een concentratie van bebouwing, de overige bebouwing bestaat voornamelijk uit lintbebouwing. Het dorp is ruim opgezet. De boerderijen aan de Achterstraat liggen op een hoge rug, deze rug is een historisch waardevol element in de kern.".
Mede in het licht van dit recentelijk vastgestelde bestemmingsplan heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank bij de afweging van de betrokken belangen doorslaggevend gewicht mogen toekennen aan de cultuurhistorische waarde van het gebied.
Aan eisers kan worden toegegeven dat van gemeentewege aanvankelijk ontegenzeggelijk de bereidheid is getoond om medewerking te verlenen. De rechtbank is echter van oordeel dat verweerder, door eisers te compenseren voor kosten die zij in het kader van de aanvragen redelijkerwijs hebben gemaakt, het in geding zijnde belang van eisers in voldoende mate bij de afweging hebben betrokken. Van toezeggingen die dermate hard en ondubbelzinnig waren, dat verweerder daar niet meer van kon afwijken, is de rechtbank niet gebleken. Hoewel de gemeente Zaltbommel zich in artikel 2.2 van de met eisers gesloten exploitatieovereenkomst van 20 december 2006 ertoe heeft verplicht om, kort gezegd, de ontwikkeling en realisering van het project te blijven steunen, is in artikel 2.3 van de overeenkomst een voorbehoud is gemaakt ten aanzien van de publiekrechtelijke verantwoordelijkheid van de gemeente. Los daarvan wijst de rechtbank op de uitspraak van de Afdeling van 7 juli 1997 (BR 1998, 122), waaruit kan worden afgeleid dat een exploitatieovereenkomst inspraakmogelijkheden van derden niet illusoir mag maken.
Ook de door eisers genoemde brief van 3 april 2006 bevat geen ondubbelzinnige toezegging. Aangegeven is dat er slechts sprake is van principemedewerking en dat, na indiening van de benodigde documenten, de vrijstellingsprocedure zal worden gestart.
De door eisers genoemde responsenota betreft tot slot een intern ambtelijk stuk in het kader van de door verweerder te verrichten besluitvorming, en kan derhalve evenmin geacht worden gerechtvaardigde verwachtingen te hebben gewekt richting eisers.
De rechtbank komt op grond van het bovenstaande tot de conclusie dat verweerder, mede gelet op de daaraan verbonden financiële compensatie voor eisers, de gevraagde vrijstelling in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Aan de vraag of verweerder daarnaast in de afweging in redelijkheid gewicht heeft kunnen toekennen aan het aspect van maatschappelijke uitvoerbaarheid (welk belang, zo is ter zitting namens verweerder verklaard, geacht moet worden niet alleen aan de primaire besluiten, maar ook aan de bestreden besluiten ten grondslag te liggen), komt de rechtbank niet meer toe.
Voor een vergoeding van in bezwaar gemaakte kosten, zoals door eisers gewenst, heeft verweerder geen aanleiding hoeven te zien. Ingevolge artikel 7:15 van Pro de Awb kunnen dergelijke kosten uitsluitend voor vergoeding in aanmerking komen voor zover het in bezwaar bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Weliswaar zijn de primaire besluiten van 5 juni 2007 bij de bestreden besluiten herroepen, maar dit hield verband met het feit dat het herhaalde besluiten betrof, nu de bouwvergunningen reeds in de besluiten van 3 april 2007 waren geweigerd. Het rechtsgevolg waartegen de bezwaren zich richtten betrof de weigering om vrijstelling en bouwvergunning te verlenen, welk rechtsgevolg in stand is gebleven.
Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel, dat de stellingen van eisers tegen de bestreden besluiten geen doel treffen. De beroepen dienen dan ook ongegrond te worden verklaard.
De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gegeven door mr. A.A.J. de Gier als voorzitter, mr. S.W. van Osch-Leysma en mr. W.F. Bijloo als rechters, en door de voorzitter in het openbaar uitgesproken op 18 december 2008, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
De griffier, De rechter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 18 december 2008