Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 08/819
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 10 september 2008
inzake
[eiseres], eiseres,
wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. D.E. de Hoop,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Duiven, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 8 januari 2008.
2. Procesverloop
Op 16 augustus 2006 heeft eiseres een aanvraag ingediend tot toekenning van een aantal voorzieningen op grond van de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg).
Bij besluit van 28 juni 2007 heeft verweerder de aanvraag afgewezen met uitzondering van een handrolstoel voor permanent gebruik.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het ingediende bezwaar ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 27 juni 2008. Eiseres is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door mr. De Hoop en door haar echtgenoot. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.J.C. Hendriks en J. Brown, werkzaam bij verweerders gemeente.
3. Overwegingen
Uit de gedingstukken is de rechtbank gebleken dat verweerder in het verleden afwijzend heeft beslist op aanvragen om toekenning van een aantal voorzieningen op grond van de Wvg. Tevens hebben deze rechtbank en de Centrale Raad van Beroep (CRvB) met betrekking tot die afwijzende besluiten een aantal uitspraken gedaan, waarbij de besluiten in stand zijn gelaten. Voor zover hier in geding gaat het om de volgende voorzieningen: een bruikleenauto, een kilometervergoeding voor de bruikleenauto, een autoaanpassing in de zin van een grotere aangepaste auto, een andere elektrische rolstoel, een in hoogte verstelbare douche-/toiletstoel en een in hoogte verstelbare wastafel en aanrecht. De gevraagde voorzieningen zijn geweigerd omdat deze volgens verweerder, kort gezegd, niet als voor eiseres medisch geïndiceerd of adequaat konden worden aangemerkt en er goedkopere adequate voorzieningen waren.
Op 16 augustus 2006 heeft eiseres wederom een aanvraag ingediend tot toekenning van een aantal voorzieningen op grond van de Wvg. Bij het aanvraagformulier is een schrijven van 10 juli 2006 van de neuroloog van eiseres, dr. Zwanikken, gevoegd.
Naar aanleiding van de aanvraag heeft verweerder aan de medische adviesinstantie SCIO-consult verzocht om te beoordelen of er een dusdanig gewijzigde medische situatie bij eiseres was dat er een nieuw besluit diende te worden genomen. In het advies van 5 april 2007 is medisch adviseur H. van den Heuvel namens SCIO-consult na onderzoek tot de conclusie gekomen dat sinds de vorige aanvragen geen sprake is van een wijziging in de medische situatie van eiseres.
In het primaire besluit van 28 juni 2007 heeft verweerder de aanvraag, waar het gaat om de hiervoor vermelde voorzieningen, met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb afgewezen. Daaraan ligt het standpunt ten grondslag dat blijkens voormeld advies sinds de vorige aanvragen geen sprake is van een wijziging in de medische situatie van eiseres, zodat geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden in de zin van artikel 4:6 van de Awb. In het bestreden besluit heeft verweerder dit standpunt gehandhaafd.
Eiseres kan zich hiermee niet verenigen. Zij stelt zich ten eerste op het standpunt dat zij bij de aanvraag medische gegevens heeft overgelegd waaruit blijkt dat sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden. Voorts is zij van mening dat het advies onzorgvuldig en onvolledig is en dat niet inzichtelijk is hoe de adviseur tot zijn conclusies is gekomen.
De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of de overgang van de Wvg naar de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) per 1 januari 2007 in dit geval in de weg staat aan toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb.
In artikel 4:6, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
Ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb kan het bestuursorgaan, wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
Met ingang van 1 januari 2007 is de Wmo in werking getreden. In artikel 40, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wmo is bepaald dat de Wvg wordt ingetrokken, met dien verstande dat zij van toepassing blijft ten aanzien van een aanvraag om een woonvoorziening, vervoersvoorziening of rolstoel tot drie maanden nadat de gemeenteraad de verordening, bedoeld in artikel 5 van deze wet, heeft vastgesteld, doch uiterlijk tot een jaar na de inwerkingtreding van deze wet. De gemeenteraad van de gemeente Duiven heeft op 25 september 2006 de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Duiven 2007 vastgesteld.
Uit het voorgaande volgt dat op de aanvraag van 16 augustus 2006 de Wmo van toepassing is. Nu de in het verleden genomen besluiten berusten op de Wvg en derhalve het toepasselijke wettelijke kader is gewijzigd, is de vraag aan de orde of ook in dat geval een aanvraag met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb kan worden afgewezen.
In de Memorie van Toelichting op de Awb, Eerste tranche (TK 1988-1989, 21 221, nr. 3, p. 94), heeft de regering over artikel 4:6 van de Awb het volgende opgemerkt:
“(…) Het artikel ziet niet op de situatie dat het recht wordt gewijzigd. Indien het voor de aanvraag relevante recht wordt gewijzigd, kan er volgens de dan geldende bepalingen een (nieuwe) aanvraag worden gedaan. Daar zij betrekking heeft op nieuwe bepalingen is in zo’n geval in beginsel sprake van een nieuwe aanvraag. (…)”
Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of met de invoering van de Wmo het voor de aanvraag relevante recht is gewijzigd. De rechtbank zal daartoe enerzijds de relevante bepalingen uit de Wvg en de uitleg die aan deze bepalingen in jurisprudentie is gegeven en anderzijds de relevante bepalingen in de Wmo met elkaar vergelijken.
De Wvg
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvg werd onder gehandicapte verstaan: een persoon die ten gevolge van ziekte of gebrek aantoonbare beperkingen ondervindt op het gebied van het wonen of van het zich binnen of buiten de woning verplaatsen.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wvg, voor zover hier van belang, werd onder woonvoorziening verstaan: elke voorziening die verband houdt met een maatregel die gericht is op het opheffen of verminderen van beperkingen die een gehandicapte bij het normale gebruik van zijn woonruimte ondervindt, met dien verstande dat bij ingrepen van bouwkundige of woontechnische aard in of aan de woonruimte slechts dan een voorziening als woonvoorziening wordt aangemerkt indien de voorziening gericht is op het opheffen of verminderen van ergonomische beperkingen.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wvg werd onder vervoersvoorziening verstaan: een voorziening die gericht is op het opheffen of verminderen van beperkingen die een gehandicapte bij het vervoer buitenshuis ondervindt.
In artikel 2, eerste lid, van de Wvg was bepaald dat het college zorg draagt voor de verlening van woonvoorzieningen, vervoersvoorzieningen en rolstoelen ten behoeve van de deelneming aan het maatschappelijk verkeer van in de gemeente woonachtige gehandicapten. De gemeenteraad stelt met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet daartoe regels vast bij verordening.
In artikel 3 van de Wvg was bepaald dat het college verantwoorde voorzieningen aanbiedt. Onder verantwoorde voorzieningen worden verstaan de voorzieningen die doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht worden verleend.
Volgens vaste jurisprudentie heeft de wetgever met bovenstaand samenspel van bepalingen bewust ruimte aan de gemeentebesturen gegeven om naar eigen (beleids)inzicht aan de zorgplicht gestalte te geven. De rechter diende deze ruimte, gezien zijn staatsrechtelijke positie, in beginsel te respecteren, onverminderd de gehoudenheid van de gemeentebesturen om zowel bij de vaststelling als bij de toepassing van de verordeningen en de daarop gebaseerde regelgeving de in genoemde bepalingen van de Wvg globaal aangegeven ondergrens in acht te nemen.
Het college mocht volstaan met het verstrekken van de goedkoopst adequate voorziening. Voorwaarde voor verstrekking was verder dat de voorziening langdurig noodzakelijk was om beperkingen op te heffen of te verminderen. Bij het aanbieden van voorzieningen hoefde niet met alle bij de gehandicapte levende wensen rekening te worden gehouden en diende deze zich (vanwege zijn handicap) bepaalde beperkingen te getroosten mits hij nog in aanvaardbare mate kon deelnemen aan het leven van alledag.
In vaste jurisprudentie is verder bepaald dat op voorzieningen op het gebied van wonen, vervoer en rolstoelen slechts aanspraak bestond indien vast was komen te staan dat aan de door de belanghebbende ondervonden beperking(en) een volgens objectieve maatstaven vast te stellen medische oorzaak ten grondslag lag. Daarbij had wel te gelden dat medische gronden, naar objectieve maatstaf gemeten, niet slechts dan konden worden aangenomen indien voor de beperkingen van een belanghebbende een toereikende somatische grondslag kon worden aangewezen, omdat alsdan een te enge medische maatstaf zou worden aangelegd (zie de uitspraak van de CRvB van 20 maart 2002, LJN: AI5816).
De Wmo
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder g, onder 6º, van de Wmo wordt onder maatschappelijke ondersteuning verstaan: het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behouden en het bevorderen van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer.
In de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel (TK 2004-2005, 30 131, nr. 3, blz. 29) wordt ter toelichting op deze bepaling het volgende opgemerkt:
“De regering gaat in het kader van dit wetsvoorstel uit van mensen met een somatische, psychogeriatrische of psychiatrische of anderszins chronische psychische aandoening of beperking, of een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke handicap. Het gaat hier in alle gevallen om kenmerken van de persoon. Men is bijvoorbeeld door ouderdom slecht ter been geworden, is van kinds af aan zintuiglijk gehandicapt, of heeft door ziekte of door een ongeval een of meer lichaamsfuncties verloren. Verlies van zelfstandigheid en, met name, een gebrek aan deelname aan het maatschappelijk verkeer, kan echter ook een gevolg zijn van problemen die iemand heeft in zijn relatie met anderen, met zijn sociale omgeving. In dat geval is sprake van een «psychosociaal probleem».
Deze omschrijving is ruimer dan de definiëring van het begrip «gehandicapte» in de Wvg. In die wet wordt «gehandicapte» gedefinieerd in termen van de voorzieningen die de gemeente krachtens de wet aan een gehandicapte moet verlenen. In dit wetsvoorstel, met ruime beleidsvrijheid voor de gemeente, is zo’n definiëring niet mogelijk. De regering heeft daarom gekozen voor de brede definitie van «mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem».”
In artikel 4, eerste lid, van de Wmo is voor zover hier van belang bepaald dat het college ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 6°, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, voorzieningen treft op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem in staat stellen:
a. een huishouden te voeren;
b. zich te verplaatsen in en om de woning;
c. zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel;
d. medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Wmo houdt het college bij het bepalen van de voorzieningen rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien.
Artikel 4 is bij amendement in de Wmo opgenomen. In de toelichting op het amendement (TK 2005-2006, 30 131, nr. 65) wordt het volgende opgemerkt:
“Ter vervanging van de verplichting gedurende drie jaar om te voorzien in met name genoemde producten en diensten strekt het nieuw geformuleerde artikel ertoe de algemene verplichting aan gemeenten op te leggen om beperkingen in de zelfredzaamheid op het gebied van het voeren van een huishouden, het zich verplaatsen in en om de woning en om zich lokaal per vervoermiddel te verplaatsen, weg te nemen. Onder zelfredzaamheid wordt in dit verband verstaan het lichamelijke, verstandelijke, geestelijke en financiële vermogen om zelf voorzieningen te treffen die deelname aan het normale maatschappelijke verkeer mogelijk maken. Onder normale deelname aan het maatschappelijke verkeer wordt in ieder geval verstaan het kunnen voeren van een huishouden; het normale gebruik van een woning; het zich in en om de woning kunnen verplaatsen; het zich zodanig kunnen verplaatsen dat aansluiting kan worden gevonden bij regionale, bovenregionale en landelijke vervoerssystemen; het kunnen ontmoeten van andere mensen en het aangaan en onderhouden van sociale verbanden om op die manier te kunnen deelnemen aan het lokale sociaal-maatschappelijk leven. Voor de gemeentelijke uitvoeringspraktijk biedt de International Classification of Functions, Disabilities and Impairments (ICF classificatie) een uniform begrippenkader dat als grondslag kan dienen om de behoefte aan voorzieningen in individuele gevallen vast te stellen. De opdracht om compenserende voorzieningen te treffen wordt met dit artikel bij wet gegeven. De normering ervan wordt overeenkomstig de bestuurlijke structuur van de wet op het lokale niveau bepaald met inachtneming van alle bepalingen over de totstandkoming van het lokale beleid en de betrokkenheid van burgers en cliënten daarbij.”
In artikel 5, eerste lid, van de Wmo is voor zover hier van belang bepaald dat de gemeenteraad met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet bij verordening regels vaststelt over de door het college te verlenen individuele voorzieningen.
Vergelijking Wvg en Wmo
Evenals in de Wvg is naar het oordeel van de rechtbank in de Wmo bewust ruimte aan de gemeentebesturen gegeven om naar eigen (beleids)inzicht gestalte te geven aan de Wmo, overigens onverminderd de gehoudenheid om zowel bij de vaststelling als bij de toepassing van de verordeningen en de daarop gebaseerde regelgeving de in de Wmo gegeven normeringen in acht te nemen.
In vergelijking met de Wvg kent de Wmo naar het oordeel van de rechtbank evenwel een ruimere doelgroep. De doelgroep van de wet is immers uitdrukkelijk niet beperkt tot personen die ten gevolge van ziekte of gebrek aantoonbare beperkingen hebben, maar uitgebreid tot de ruimere groep van mensen die gelet op de kenmerken van de persoon beperkingen in hun zelfredzaamheid ondervinden, en daarbij heeft de wetgever bewust voor de brede begrippen “met een beperking”, “chronisch psychisch probleem” en “mensen met een psychosociaal probleem” gekozen. Aangenomen moet dan ook worden dat de verplichting tot het verstrekken van voorzieningen niet langer beperkt is tot die gevallen waarin iemand daar op medische gronden, naar objectieve maatstaf gemeten, op aangewezen is.
Evenals de Wvg is de Wmo gericht op de maatschappelijke participatie van personen. Anders dan in de Wvg is in de Wmo, gelet op artikel 4, eerste lid, van de Wmo, waarin het compensatiebeginsel tot uitdrukking is gebracht, evenwel de uitdrukkelijke resultaatsverplichting opgenomen dat een betrokkene deel moet kunnen nemen aan het maatschappelijk verkeer op een gelijkwaardige wijze als iemand die geen beperkingen ondervindt. Verder is in artikel 4, tweede lid, van de Wmo, waarin het individualiseringsbeginsel tot uitdrukking is gebracht, de uitdrukkelijke verplichting opgenomen tot het maken van een afweging van alle betrokken belangen, waaronder de behoeften en de persoonskenmerken van de aanvrager. Hiermee is in de Wmo een duidelijk ander toetsingskader voor het te verstrekken voorzieningenniveau opgenomen dan in de Wvg het geval was. De onder de Wvg geldende algemene beginselen (zoals het beginsel van de goedkoopst adequate voorziening) behouden ook onder de Wmo weliswaar hun waarde, maar slechts voor zover dat er niet toe leidt dat afbreuk wordt gedaan aan de mogelijkheid tot maatschappelijke participatie, als bedoeld in artikel 4 van de Wmo.
Conclusie
Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat het voor de aanvraag relevante recht is gewijzigd, zodat verweerder niet bevoegd was om de aanvraag met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb af te wijzen. De rechtbank zal het beroep derhalve gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Aan de vraag of eiseres bij de aanvraag nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden heeft aangevoerd, komt de rechtbank gelet op het voorgaande niet toe.
Aangezien verweerder een nieuw besluit op bezwaar moet nemen en nog niet vaststaat hoe dit nieuwe besluit zal gaan luiden, ligt het thans niet op de weg van de rechtbank om zich over mogelijke vergoeding van de schade, zoals door eiseres verzocht, uit te spreken. De rechtbank merkt in dit verband op dat verweerder bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar tevens aandacht zal moeten besteden aan de vraag in hoeverre er aanleiding is om de door eiseres verzochte schade te vergoeden.
Ten aanzien van het in bezwaar gedane verzoek van eiseres om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken, merkt de rechtbank op dat verweerder bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar daarover dient te beslissen.
De rechtbank acht wel termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep, welke zijn begroot op € 644 aan kosten van verleende rechtsbijstand. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de afwijzing van de aanvraag met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb betreft;
bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644 en wijst de gemeente Duiven aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
bepaalt dat de gemeente Duiven het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 39 aan haar vergoedt;
wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus gegeven door mr. W.H.A.C.M. Bouwens, voorzitter, en mrs. E. Klein Egelink en
J.M. Neefe, in tegenwoordigheid van mr. J. Woestenburg, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 10 september 2008.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Verzonden op: 10 september 2008