Uitspraak
vonnis
RECHTBANK ARNHEM
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 155987 / HA ZA 07-854
Vonnis van 16 april 2008
in de zaak van
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
MONICA ZEEGERS UITVAARTVERZORGING B.V.,
gevestigd te Balgoij, gemeente Wijchen,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
DE ZANDLOPER B.V.,
gevestigd te Balgoij, gemeente Wijchen,
3. [eiseres sub 3],
wonende te Mheer, gemeente Margraten,
eiseressen,
procureur mr. J.F.E. van Halder,
advocaat mr. P.A.C. van Buul te Nijmegen,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE HEUMEN,
zetelend te Malden, gemeente Heumen,
gedaagde,
procureur mr. P.J.M. van Wersch,
advocaat mr. H. Zeilmaker te Nijmegen.
Partijen zullen hierna [eiseres sub 3], Monica Zeegers Uitvaartverzorging B.V., De Zandloper B.V. en de gemeente genoemd worden. Gedaagden sub 1 en 2 zullen tezamen ook met ‘de vennootschappen’ worden aangeduid.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- het tussenvonnis van 18 juli 2007
- het proces-verbaal van comparitie van 7 november 2007.
1.2. Ten slotte is vonnis bepaald.
2. De feiten
2.1. Bij brief van 18 november 2002 heeft Monica Zeegers Uitvaartverzorging B.V. aan de gemeente verzocht medewerking te verlenen aan een multifunctioneel uitvaartcentrum aan de Hoogstraat 15 te Overasselt. De gemeente heeft daarop bij brief van 18 december 2002, verzonden op 20 december 2002, als volgt geantwoord:
“Besluit
Wij hebben besloten aan uw verzoek onze medewerking te verlenen mits u beschikt over voldoende parkeergelegenheid. Voor de vestiging van het uitvaartcentrum zal wel vrijstelling verleend moeten worden van de voorschriften van het geldende bestemmingsplan.
Motivering
Uw verzoek past niet binnen de voorschriften van het geldende bestemmingsplan omdat aan het pand de bestemming “Horeca” is toegekend. Wij zijn van mening dat een uitvaartcentrum wel past binnen de bestemming “zakelijke en maatschappelijke dienstverlening” die wij in het bestemmingsplan “Overasselt 1999” aan de bebouwing langs nagenoeg de gehele Hoogstraat, hebben toegekend.
Voorwaarde
Ten behoeve van een uitvaartcentrum zijn op grond van door ons algemeen gehanteerde normen 12 tot 25 parkeerplaatsen nodig. Aangezien er op eigen terrein geen ruimte is voor de aanleg van die parkeerplaatsen, dient u daarvoor een oplossing te zoeken. Wij kunnen ons daarbij voorstellen dat u ten behoeve van het gebruik van het parkeerterrein bij de R.K.Kerk afspraken maakt met het Kerkbestuur. Alvorens wij de procedure in het kader van de Wet op de Ruimtelijke Ordening inzetten, willen wij door u van de gemaakte afspraken op de hoogte gebracht zijn.
Procedure
De vrijstelling van de voorschriften van het bestemmingsplan wordt verleend met de procedure ex artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Omdat het hier gaat om een zogenaamd kruimelgeval, kunnen wij vrijstelling verlenen zonder dat daarvoor de provinciale goedkeuring voor vereist is. (...)”
2.2. Eind december 2002 heeft Mewos Beheer B.V., de enig aandeelhouder van Monica Zeegers Uitvaartverzorging B.V., de onroerende zaak gelegen aan de Hoogstraat 15 te Overasselt (hierna: het pand) gekocht. De overdracht heeft plaatsgevonden op 4 maart 2003.
2.3. Toen het in het dorp bekend werd dat [eiseres sub 3] van plan was een uitvaartcentrum in het pand te vestigen, zijn daar bezwaren tegen gerezen en is een actiecomité, genaamd Kloppend Hart, opgericht.
2.4. Bij brief van 23 april 2003 heeft [Y] namens [eiseres sub 3] aan het college van Burgemeester en Wethouders (hierna: B&W) verzocht vrijstelling ex artikel 19 lid 3 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) te verlenen.
2.5. Op 19 augustus 2003 heeft B&W besloten het verzoek af te wijzen. Dit besluit is aan mr. Poels medegedeeld bij brief van 21 augustus 2003, verzonden op 1 september 2003. Deze brief luidt onder meer:
“Voorgeschiedenis
Met het oog op een goede ruimtelijke ordening hebben wij in een brief van 18 november 2002 de eis gesteld dat [X] de beschikking moet hebben over 12 tot 25 parkeerplaatsen alvorens wij medewerking zouden verlenen aan de procedure ex artikel 19 lid 3 WRO. Bij de totstandkoming van deze parkeernorm hebben wij (zoals gebruikelijk bij een aanvraag tot vrijstelling van het bestemmingsplan) de normen van het kenniscentrum voor verkeer-, vervoer en infrastructuur (CROW) gehanteerd. Tijdens de hoorzitting op ons gemeentehuis d.d. 4 juni jl. is dit nogmaals met [X] besproken. Naar aanleiding van deze hoorzitting heeft u namens [X] een tweetal schetsen gestuurd waaruit volgens [X] blijkt dat zij beschikt over tien à twaalf parkeerplaatsen op eigen terrein. Zij overlegde eveneens een tweetal overeenkomsten waaruit blijkt dat zij over drie parkeerplaatsen kan beschikken (waarvan wij menen dat er twee dermate ver weg liggen dat zij niet serieus genomen kunnen worden en er dus 1 wel bruikbaar is). Wij hebben de schetsen vervolgens laten beoordelen door onze afdeling Cultuur- en Civieltechniek (CCT) en hier kwam men tot de conclusie dat er maximaal zeven bruikbare parkeerplaatsen te realiseren waren. Hierdoor kan [X] naar onze mening over maximaal 8 parkeerplaatsen beschikken, waarmee niet aan onze eis voldaan is.
Motivering
Omdat niet aan de door ons vooraf gestelde minimale eis van 12 parkeerplaatsen, laat staan aan een gemiddelde van 12 tot 25 parkeerplaatsen, kan worden voldaan en wij daardoor menen dat het risico van parkeeroverlast te groot wordt, wijzen wij het verzoek van [X] af.”
2.6. Bij brief van 30 september 2003 is namens [eiseres sub 3] bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Op 16 maart 2004 is naar aanleiding van het advies van de commissie bezwaarschriften besloten de procedure op grond van artikel 19 lid 3 WRO te starten. B&W heeft het voornemen om vrijstelling te verlenen gepubliceerd en het verzoek om vrijstelling ter inzage gelegd. Op dat verzoek zijn 119 zienswijzen binnengekomen. Vervolgens heeft B&W bij besluit van 15 juli 2004 aan Monica Zeegers Uitvaartverzorging B.V. en Zandloper B.V. de vrijstelling van het bestemmingsplan geweigerd. Dit besluit is als volgt gemotiveerd:
“De komst van een multifunctioneel uitvaartcentrum impliceert het houden van activiteiten die een verkeersaantrekkende werking hebben. Het aantal parkeerplaatsen in de directe omgeving van de Hoogstraat 15 is hiertoe ontoereikend.
Uw cliënte heeft aangegeven verschillende activiteiten te willen ondernemen, waaronder het opbaren van overledenen, ontvangst van familie en bekenden, het geven workshops, het organiseren van lezingen, het houden van exposities en het organiseren van koffietafels. Bij elke aanvraag om een wijziging in het gebruik bekijken wij de parkeersituatie ter plaatse. Dit doen wij met het oog op een goede ruimtelijke ordening. Als blijkt dat naar onze mening de parkeerdruk onevenredig en onaanvaardbaar toeneemt, is dat voor ons reden om niet aan een vrijstelling mee te werken. (...). Hoewel wij daartoe geen, naar buiten toe gerichte, beleidsregels hebben gepubliceerd is dit (...) binnen onze gemeente een gangbaar gebruik. Om het aantal parkeerplaatsen concreet te bepalen zoeken wij aansluiting bij de normering in de ‘aanbevelingen voor verkeersvoorzieningen binnen de bebouwde kom’ van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond, Water en Wegenbouw en verkeerstechniek (CROW).
Al eerder is gesteld dat het uitvaartcentrum 12 tot 25 parkeerplaatsen nodig heeft. Gekeken is naar een categorie die het meest aansluit bij het door uw cliënte geschetste idee. Naar ons oordeel is dat de categorie ‘kerk’.
Overigens zijn er in juni 2003 door de CROW nieuwe normen gepubliceerd. Hierin staat geen categorie “kerk’ maar wel een categorie ‘begraafplaats/crematorium’. Volgens deze categorie zijn er 15 tot 30 parkeerplaatsen vereist. Voor een café met een oppervlakte van 250 m2 geldt een parkeernorm van 13 tot 18 parkeerplaatsen.
Uw cliënte heeft in haar aanvraag van 24 april 2003 aangegeven bij een uitvaartdienst in het pand aan de Hoogstraat 30 tot 40 auto’s te verwachten. Naar onze inschatting kan zij in het meest gunstige geval 7 parkeerplaatsen op eigen terrein realiseren, zodat er nog 23 tot 33 auto’s elders geplaatst zullen worden. Ons advies om hiertoe afspraken te maken met het Kerkbestuur heeft zij getracht vorm te geven. Het is haar echter niet gelukt bindende afspraken te maken over de beschikbaarheid van de parkeerplaatsen bij de kerk.
(...)
Het argument van de commissie dat niet gebleken is dat een wijziging van het gebruik van de horecabestemming per saldo leidt tot een toename van de parkeerdruk bestrijden wij eveneens. Op basis van de CROW normen geldt voor een café met een oppervlakte van 250 m2 een parkeernorm van 13 tot 18 parkeerplaatsen. Zoals reeds eerder vermeld, verwacht uw cliënte bij een uitvaartdienst in het pand aan de Hoogstraat 30 tot 40 auto’s. Hoewel uw cliënte aangaf slechts twee uitvaarten per maand te willen verzorgen maakt een vrijstelling het mogelijk dat zij een onbeperkt aantal uitvaarten mag verzorgen. Er zal in dat geval vaker sprake zijn van parkeeroverlast. Gezien de uitlatingen van [X] tijdens de zitting van de commissie bezwaarschriften naar de exacte omvang en intensiteit van het afwijkende gebruik waarvoor vrijstelling wordt gevraagd, bestaat bij ons een reëel vermoeden dat het aantal uitvaarten niet tot twee per maand beperkt zal blijven en dat de parkeeroverlast daardoor onevenredig en onaanvaardbaar zal toenemen.
(...)
De vrees voor parkeeroverlast, zoals geuit in de zienswijzen, is ons inziens reëel.
De beschikbaarheid van voldoende parkeerplaatsen is van groot belang voor de middenstand.
Het is niet onaannemelijk dat de middenstand een structurele inkomstenderving heeft wanneer door de voorgenomen activiteit regelmatig een groot beslag op de beperkt aanwezige parkeercapaciteit wordt gelegd. Wij wijzen u er op dat het totaal bruto vloeroppervlak van de winkels aan de hoogstraat + 1900 m2 bedraagt. Als we dit oppervlak leggen naast de minimale CROW norm van 3 parkeerplaatsen per 100 m2, zijn er aan de Hoogstraat minimaal 57 parkeerplaatsen nodig. Er is dan nog geen rekening gehouden met de parkeerplaatsen van het personeel ( 1 arbeidsplaats is 40 m2) en met de parkeerplaatsen die de kerk nodig heeft (0,1 tot 0,2 per zitplaats).
Het totaal aantal beschikbare parkeerplaatsen aan de Hoogstraat binnen een straal van 100 meter van het pand van uw cliënte bedraagt 45.
De (historisch gegroeide) situatie van het voorheen ter plaatse gevestigde café heeft in de praktijk niet tot overlast geleid. Omdat er nu sprake is van een verzoek tot een wijziging van het gebruik is het naar onze mening gerechtvaardigd het verzoek te toetsen aan de nieuwe bestemming en de daarbij behorende parkeernorm.
Een eventuele vrijstelling leidt tot grote maatschappelijke onrust. Dit heeft negatieve invloed op het woongenot.
(...) Maatschappelijke onrust kan dus volgens ons bij de belangenafweging betrokken worden omdat het een directe relatie heeft met het woongenot. Dat er in Overasselt naar aanleiding van de plannen van uw cliënte maatschappelijke onrust is ontstaan, behoeft nauwelijks toelichting: u en uw cliënte zijn daar uiteraard zelf van op de hoogte en het blijkt tevens uit de 119 zienswijzen die zijn ontvangen. De zienswijzen komen uit alle delen van het dorp en zelfs van mensen buiten het dorp. Het verzet tegen het centrum wordt breed gesteund. Er zijn het afgelopen jaar een aantal acties tegen het centrum georganiseerd en er zijn vorig jaar 1200 handtekeningen tegen de komst van het centrum verzameld. De gebruikte bewoordingen om de gevoelens tot uitdrukking te brengen tonen een hoge mate van sociale betrokkenheid bij het wel en wee van het dorp. Wij hebben begrip voor de ontstane onrust en menen dat de bevolking van Overasselt een duidelijk signaal gegeven heeft, waaraan wij niet voorbij kunnen gaan.
Het uitvaartcentrum past niet in de ruimtelijke structuur. (...)
Een uitvaartcentrum past naar zijn aard niet in de ruimtelijke structuur van de Hoogstraat, een straat die gekenmerkt wordt door een combinatie van wonen, winkelen en dienstverlening. Het uitvaartcentrum past echter naar onze mening niet in de huidige verzorgingstructuur van de Hoogstraat noch is er een signaal ontvangen dat er dringend behoefte is aan een dergelijke voorziening.
Door de vrijstelling bestaat er een reële kans op planschadeclaims. Wij menen daarom dat het verzoek economisch niet uitvoerbaar is.
Er zijn 17 personen geweest die in hun zienswijze er op gewezen hebben voornemens te zijn een planschadeclaim in te dienen als wij de in het geding zijnde vrijstelling verlenen. Omdat er sprake is van een vrijstelling op grond van artikel 19 WRO zouden dergelijke claims ontvankelijk zijn. Naar aanleiding van de uitspraak van de Hoge Raad van 2 mei 2003 (C02/209 HR) zijn gemeenten niet langer gerechtigd de planschadekosten af te wentelen op de initiatiefnemer. Op dit moment zouden eventuele planschadebetalingen derhalve voor rekening van de gemeente Heumen komen. Dit vinden wij niet aanvaardbaar. Bovendien zijn er geen middelen voor. ”
2.7. Tegen dit besluit is zowel bezwaar bij B&W als beroep bij de rechtbank Arnhem ingesteld door [eiseres sub 3], Mewos Beheer B.V., De Zandloper B.V. en Monica Zeegers Uitvaartverzorging B.V. Bij besluit van 21 februari 2005 hebben B&W onder verwijzing naar het advies van de voorzitter van de adviescommissie bezwaarschriften, dat er samengevat op neerkwam dat het besluit van 16 juli 2004 diende te worden beschouwd als een beslissing op bezwaar, het bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank Arnhem, sector bestuursrecht, heeft bij uitspraak van 5 oktober 2005 op het beroep, dat mede zag op het besluit van 21 februari 2005, als volgt beslist.
“(...) Uit voorgaande overwegingen volgt dat het besluit van 15 juli 2004 een weigering inhoudt om vrijstelling te verlenen aan [X], Monica Zeegers Uitvaartverzorging B.V. en De Zandloper B.V. Voor zover bij het besluit van 15 juli 2004 vrijstelling is geweigerd aan [X] is dit besluit een beslissing op bezwaar. Bij het besluit van 15 juli 2004 is voor het eerst vrijstelling geweigerd aan Monica Zeegers Uitvaartverzorging B.V. en aan De Zandloper B.V. In zoverre is dit besluit (...) aan te merken als een primair besluit. (...)
Het voorgaande betekent dat bij het besluit van 21 februari 2005 ten onrechte het bezwaar van eisers tegen het besluit van 15 juli 2004, voor zover daarbij vrijstelling is geweigerd aan Monica Zeegers Uitvaartverzorging B.V. en De Zandloper B.V., niet-ontvankelijk is verklaard. Voor zover bij besluit van 15 juli 2004 vrijstelling is geweigerd aan [X] is het bezwaar daartegen terecht niet-ontvankelijk verklaard, omdat het besluit van 15 juli 2004 in zoverre als een besluit op bezwaar moet worden aangemerkt.
Het beroep tegen het besluit van 21 februari 2005 is gegrond en dit besluit komt voor gedeeltelijke vernietiging in aanmerking. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaar van eisers tegen het besluit 15 juli 2004, voor zover bij dat besluit vrijstelling is geweigerd aan Monica Zeegers Uitvaartverzorging B.V. en aan De Zandloper B.V. (...)
Het besluit van 15 juli 2004 is een primair besluit voor zover het betreft de weigering van vrijstelling aan Monica Zeegers Uitvaartverzorging B.V. en De Zandloper B.V. Hiertegen staat geen beroep, maar bezwaar open. In zoverre is het beroep niet-ontvankelijk. (...)
Het besluit van 15 juli 2004 is een beslissing op bezwaar voor zover het betreft de weigering om vrijstelling te verlenen aan [X]. (...)
Ten aanzien van het beroep van [X] overweegt de rechtbank het volgende.
De rechtbank onderschrijft het standpunt van verweerder dat hij bij beoordeling van de vraag of hij gebruik maakt van zijn bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling mee mag laten wegen in hoeverre de vrijstelling leidt tot een toename van parkeerdruk. (...) acht de rechtbank het niet onjuist of onredelijk dat verweerder de parkeerbehoefte heeft vastgesteld op 12 parkeerplaatsen.
Vervolgens is de vraag aan de orde op welke wijze in deze parkeerbehoefte wordt voorzien. Aan het bestreden besluit ligt ten grondslag dat eiseres niet volledig op eigen terrein en/of op andere wijze in de parkeerbehoefte kan voorzien en dat daarom de parkeerdruk op de openbare parkeervoorzieningen onevenredig en onaanvaardbaar zal toenemen. Vast staat dat eiseres op eigen terrein 7 parkeerplaatsen kan realiseren en op andere wijze in tenminste 1 en wellicht 3 parkeerplaatsen kan voorzien. Dit betekent dat voor 2 tot 4 parkeerplaatsen een beroep gedaan zou moeten worden op de openbare parkeervoorzieningen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat hierdoor de parkeerdruk onevenredig en onaanvaardbaar zal toenemen. De stelling van verweerder dat, gelet op het totaal bruto vloeroppervlak van de winkels aan de Hoogstraat minimaal 57 parkeerplaatsen nodig zijn en dat het totaal aantal beschikbare parkeerplaatsen aan de Hoogstraat binnen een straal van 100 meter van het pand van eiseres 45 bedraagt is daarvoor onvoldoende. Niet valt in te zien waarom bij de vaststelling van het aantal beschikbare parkeerplaatsen voor de voorzieningen aan de Hoogstraat de parkeerplaatsen buiten een straal van 100 meter van het pand van eiseres buiten beschouwing gelaten zouden worden. Ook valt zonder nadere motivering niet in te zien dat eventuele parkeergelegenheid in andere straten dan de Hoogstraat bij de vaststelling van de beschikbare parkeercapaciteit buiten beschouwing gelaten zou moeten worden.
Voorts acht de rechtbank van belang dat ter zitting is gebleken dat de Hoogstraat enige jaren geleden is gereconstrueerd door de provincie.
De vertegenwoordigers van verweerder hebben bevestigd dat toen waarschijnlijk een zogenaamde parkeerbalans is gemaakt. Het is zeker niet uitgesloten dat deze parkeerbalans gegevens bevat die van belang zijn voor beantwoording van de vraag of de openbare parkeervoorzieningen een parkeerbehoefte van 2 tot 4 parkeerplaatsen kunnen opvangen. Aangezien verweerder niet heeft nagegaan of de bedoelde parkeerbalans bestaat en zo ja, of deze van belang kan zijn voor het besluit over vrijstelling, is het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid.
De rechtbank acht aannemelijk dat in verband met het verzoek om vrijstelling maatschappelijke onrust is ontstaan in Overasselt, maar is van oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat hij hieraan niet voorbij kon gaan. De rechtbank acht hierbij van belang dat tussen partijen niet in geschil is dat de activiteiten waarvoor vrijstelling is gevraagd moeten worden aangemerkt als “zakelijke en maatschappelijke dienstverlening”, dat dit onder de bestemming “gemengde dorpsbebouwing” valt en dat langs vrijwel de gehele Hoogstraat deze bestemming geldt. Aangezien deze activiteiten in een groot aantal panden langs de Hoogstraat zonder vrijstelling uitgevoerd kunnen worden is de rechtbank van oordeel dat verweerder geen groot gewicht heeft kunnen toekennen aan de maatschappelijke onrust. Dat de planwetgever zich waarschijnlijk niet heeft gerealiseerd dat binnen de bestemming “gemengde dorpsbebouwing”een uitvaartcentrum mogelijk is en dat het de vraag is of, als de planwetgever zich dat wél gerealiseerd zou hebben, de bestemming op deze wijze zou zijn toegekend – zoals de gemachtigden van verweerder ter zitting hebben gesteld – doet daaraan niet af.
Op grond van voorgaande overwegingen acht de rechtbank tevens onvoldoende gemotiveerd dat de activiteiten waarvoor vrijstelling is gevraagd niet passen in de ruimtelijke structuur van de Hoogstraat.
Verweerder heeft de weigering van de vrijstelling mede gebaseerd op de stelling, dat het verzoek economisch niet uitvoerbaar is nu door de vrijstelling een reële kans op planschadeclaims bestaat. Verweerder heeft aangevoerd dat 17 personen in hun zienswijze erop gewezen hebben voornemens te zijn een planschadeclaim in te dienen als de vrijstelling verleend zou worden. De rechtbank is echter van oordeel dat de enkele omstandigheid dat derden hebben meegedeeld dat zij voornemens zijn een planschadeclaim in te dienen onvoldoende is om er van uit te gaan dat de gemeente ten gevolge van het verlenen van de vrijstelling planschadevergoeding zal moeten betalen. Van belang is niet of er kans bestaat dat planschadeclaims zullen worden ingediend, maar of eventuele planschadeclaims gehonoreerd zullen moeten worden. Niet is gebleken en ook niet aannemelijk gemaakt dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit een zodanige planschade was te voorzien dat verweerder in redelijkheid de weigering van de vrijstelling mede hierop heeft kunnen baseren. Ook in dit opzicht is het bestreden besluit derhalve onvoldoende gemotiveerd.
Het voorgaande betekent dat het beroep van [X] tegen het besluit van 15 juli 2004, voor zover daarbij geweigerd is om vrijstelling te verlenen aan [X], gegrond is. Het besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking en verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaar van [X] tegen het besluit van 19 augustus 2003. (...)”
2.8. Bij brief van 16 februari 2006, verzonden op 20 februari 2006, hebben B&W aan [Y] bericht:
“In onze vergadering van 14 februari 2006 hebben wij, gelet op de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 5 oktober 2005, besloten vrijstelling van het bestemmingsplan “Overasselt 1999” te verlenen aan mevrouw [X] privé, zomede “Monica Zeegers uitvaartverzorging BV” en de “Zandloper BV” om het pand aan de Hoogstraat 15 te gebruiken in strijd met de bestemming Horeca ten behoeve van een gelegenheidscentrum. (...)
Motivering nieuw besluit
(...)
Parkeerplaatsen
De door ons, op basis van toepassing van de CROW-normen, gehanteerde norm van 12 tot 25 parkeerplaatsen (waarvan in het hele proces door uw cliënt de ondergrens, zijnde 12 parkeerplaatsen opgezocht is, hetgeen wij overigens ook niet aangevochten hebben), wordt door de rechter als niet onjuist of onredelijk beoordeeld. Gezien onze beoordeling dat [X] 7 parkeerplaatsen op eigen terrein kan realiseren en gezien de bijkomstigheid dat [X] overeenkomsten heeft gesloten waardoor 1 à 3 parkeerplaatsen ook tot voor haar bedrijfsvoering geschikte parkeerruimte gerekend mogen worden, kan in alle redelijkheid niet gesteld worden dat de overgebleven parkeerruimte, zijnde 2 à 4 parkeerplaatsen, niet op de openbare parkeerruimte elders aan de Hoogstraat of aan zijstraten in de directe omgeving van de Hoogstraat gevonden kan worden. Dit wordt gestaafd door een parkeeranalyse uitgevoerd door Goudappel Coffeng. Deze analyse gaat uit van een andere norm dan die wij, gezien de uitspraak van de rechtbank en het feit dat wij daartegen niet in hoger beroep zijn gegaan, waarmee deze uitspraak voor ons onherroepelijk is geworden, moeten hanteren. Goudappel gaat in zijn rapport uit van de CROWnorm voor uitvaarten van 15 tot 30 parkeerplaatsen, hetgeen neerkomt op gemiddeld 23 parkeerplaatsen. Zoals gezegd is het kader voor ons echter beperkt tot 2 à 4 parkeerplaatsen. Goudappel komt (met inachtneming van 23 in plaats van 4 parkeerplaatsen) tot de conclusie dat een begrafenis tot een grotere parkeerdruk leidt dan een café/zalencentrum. Volgens Goudappel leidt dit alleen op zaterdag tot een klein tekort van parkeerplaatsen.
Voorts concludeert Goudappel dat er iets verder verwijderd van de winkels in zijstraten en langs de Hoogstraat voldoende parkeerruimte aanwezig is om het tekort op te vangen. Hoewel deze afstand door Goudappel voor het winkelpubliek als te ver verwijderd beoordeeld wordt, geldt dit niet voor de uitvaartbezoekers. Voor een langere verblijfsduur zoals bijvoorbeeld bij een uitvaart het geval is, wordt een loopafstand van 50 tot 100 meter als acceptabel beoordeeld. Goudappel suggereert dan ook het instellen van een blauwe zone waarmee de parkeerduur ter hoogte van de vestigingen van de ondernemers aan de Hoogstraat beperkt zal blijven.
Wij hebben in het instellen van een blauwe zone een middel gezien om het belang van de ondernemers, zijnde de beschikbaarheid van parkeerruimte en daarmee de toegankelijkheid van hun bedrijf, te kunnen garanderen. Het instellen van deze blauwe zone zal nu voorbereid worden. Als de blauwe zone ingesteld is, zal deze na een jaar geëvalueerd worden.
Maatschappelijke onrust
Hoewel wij ons bewust zijn van de grote weerstand die er bij een zeker aantal inwoners van Overasselt bestaat tegen de plannen van uw cliënte, zijn wij het eens met de redenering zoals die ook door de rechtbank gevolgd wordt. Feit is dat er nimmer een geschil is geweest over de vraag of de activiteiten waarvoor door uw cliënte vrijstelling gevraagd is, aangemerkt moeten worden als zakelijke en maatschappelijke dienstverlening, waarmee dit valt onder de bestemming ‘gemengde dorpsbebouwing’, een bestemming die langs vrijwel de gehele Hoogstraat geldt. Juist omdat deze activiteiten, objectief gezien, hadden kunnen plaats vinden langs vrijwel de gehele Hoogstraat menen wij dat wij dit argument niet kunnen aanwenden om vrijstelling te weigeren.
Ruimtelijke inpasbaarheid
Voor het argument dat het uitvaartcentrum niet past in de ruimtelijke structuur van de Hoogstraat geldt min of meer hetzelfde als voor het punt van de maatschappelijke onrust. Feit is dat nagenoeg de hele Hoogstraat de bestemming ‘gemengde dorpsbebouwing’ heeft. Bij de totstandkoming van het bestemmingsplan ‘Overasselt 1999’ is de vraag over eventuele ruimtelijke inpasbaarheid van een uitvaartcentrum niet aan de orde gekomen. Er is door niemand geageerd tegen de bestemming ‘gemengde dorpsbebouwing’ terwijl het uitvaartcentrum door dit bestemmingsplan ruimtelijk gezien overal elders aan de Hoogstraat ruimtelijk en objectief gezien mogelijk gemaakt had kunnen worden. Wij kunnen derhalve de vrijstelling op basis van dit argument niet weigeren.
Economische uitvaarbaarheid wegens planschade
Het eerder door ons gestelde argument dat mogelijke planschadeclaims dit plan economisch niet realiseerbaar maakte is niet staande te houden. Wij hebben inmiddels door de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) een planschaderisicoanalyse laten uitvoeren. De conclusie van de SAOZ is eenduidig: de vrijstelling zoals gevraagd door uw cliënte zal naar verwachting geen schade veroorzaken die op basis van artikel 49 WRO voor vergoeding in aanmerking komen. (...)”
2.9. Bij uitspraak van 1 november 2006 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling Bestuursrechtspraak) op het door een aantal belanghebbenden tegen de uitspraak van 5 oktober 2005 ingestelde hoger beroep de hoger beroepen ongegrond geoordeeld. De Afdeling Bestuursrechtspraak heeft daartoe als volgt overwogen:
“2.1. Het pand aan de Hoogstraat 15 te Overasselt was voorheen in gebruik als horeca- inrichting. In 2003 heeft [X] het pand verworven met het oog op vestiging daarin van het multifunctioneel centrum, dat wil zeggen voor het gebruik als uitvaartcentrum en voor activiteiten als lezingen, trainingen, workshops en exposities en voor het schenken van koffie, thee en fris aan bezoekers. Het perceel is ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Overasselt 1999" bestemd voor "Horeca". Vaststaat dat het gebruik van het pand als multifunctioneel centrum, zoals hiervoor omschreven, in strijd is met die bestemming en ingevolge de planvoorschriften is verboden.
2.2. Aan zijn besluit van 15 juli 2004, waarbij het zijn weigering om voor het gebruik van het pand als multifunctioneel centrum vrijstelling te verlenen heeft gehandhaafd, heeft het college ten grondslag gelegd dat het multifunctioneel centrum niet past in de ruimtelijke structuur van de Hoogstraat, dat vestiging van dat centrum op het perceel leidt tot onaanvaardbare toename van de parkeerdruk in het gebied en dat het project economisch niet uitvoerbaar is vanwege te verwachten planschadevergoedingen.
2.3. Anders dan appellanten betogen heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat, gegeven het feit dat de beoogde activiteiten in overeenstemming zijn met de bestemming "Gemengde dorpsbebouwing" die rust op vrijwel alle overige percelen aan de Hoogstraat, het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het multifunctioneel centrum niet past in de ruimtelijke structuur van de Hoogstraat. Daaraan kan niet afdoen de stelling van appellanten sub 1 dat vestiging in een ander pand aan de Hoogstraat feitelijk niet mogelijk is. Voorts heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het multifunctioneel centrum vanwege de schaal en aard ervan in ruimtelijk opzicht ongewenst is. Het verzoek om vrijstelling heeft enkel betrekking op een wijziging van het gebruik van het bestaande pand, zodat de omvang van de beoogde bedrijfsactiviteiten reeds daarom beperkt is. De ontstane maatschappelijke onrust ten gevolge van de aard van de bedrijfsactiviteiten kan in dit kader ook niet van zodanig belang worden geacht dat geoordeeld moet worden dat de rechtbank daaraan ten onrechte geen doorslaggevende betekenis heeft toegekend.
2.4. Appellanten kunnen niet worden gevolgd in hun betoog dat de rechtbank heeft miskend dat het verlenen van vrijstelling voor het gebruik van het pand als multifunctioneel centrum leidt tot onaanvaardbare toename van de parkeerdruk. Blijkens het besluit van 15 juli 2004 heeft het college wat de berekening van het aantal voor het multifunctioneel centrum benodigde parkeerplaatsen betreft, gebruik gemaakt van de door het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water en Wegenbouw en Verkeerstechniek (CROW) uitgegeven publicatie "Aanbevelingen voor verkeersvoorzieningen binnen de bebouwde kom". Het oordeel van de rechtbank dat het college aansluiting heeft kunnen zoeken bij de daarin opgenomen norm voor begraafplaats/crematorium acht de Afdeling niet onjuist. Voor een begraafplaats/crematorium zijn blijkens deze publicatie 15 tot 30 parkeerplaatsen vereist. Het college heeft verder vastgesteld dat volgens deze publicatie voor een horeca-inrichting met een bedrijfsvloeroppervlak zoals dat voorheen in het pand - overeenkomstig de bestemming - was gevestigd, 13 tot 18 parkeerplaatsen zijn vereist. Het college heeft zich gelet hierop in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat ten opzichte van de voorheen bestaande situatie sprake is van een toename van maximaal 12 benodigde parkeerplaatsen. Bij de beslissing op bezwaar is het college uitgegaan van de mogelijkheid om 7 parkeerplaatsen op eigen terrein te realiseren. Verder heeft het bestuur van de nabijgelegen kerk aan Zeegers bij brief van 1 mei 2003 meegedeeld dat gebruik kan worden gemaakt van het parkeerterrein in eigendom van de kerk. Dit in aanmerking nemende heeft de rechtbank terecht overwogen dat zonder nadere onderbouwing niet valt in te zien dat het verlenen van vrijstelling leidt tot een onaanvaardbare toename van de parkeerdruk in de openbare ruimte.
2.5. Voor zover het college de economische uitvoerbaarheid van het project aan zijn besluit van 15 juli 2004 ten grondslag heeft gelegd, heeft de rechtbank geoordeeld dat het niet aannemelijk heeft gemaakt dat ten tijde van dat besluit zodanige planschade was te voorzien dat het in redelijkheid zijn weigering vrijstelling te verlenen mede daarop heeft kunnen baseren. Dat oordeel is niet betwist.
2.6. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Bij besluit van 14 februari 2006 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw beslist op het bezwaar van Zeegers en de door haar gevraagde vrijstelling alsnog verleend. Dit besluit wordt gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
2.8. In zijn besluit van 14 februari 2006 heeft het college het standpunt ingenomen dat de beoogde bedrijfsactiviteiten van het multifunctioneel centrum passen in de ruimtelijke structuur van de Hoogstraat en dat uit ruimtelijk oogpunt geen grond bestaat vrijstelling te weigeren nu die activiteiten in overeenstemming zijn met de bestemming "Gemengde dorpsbebouwing" die rust op vrijwel alle percelen aan de Hoogstraat, zodat vestiging van dat bedrijf daar zonder meer zou zijn toegestaan. De bij een aantal inwoners van Overasselt bestaande weerstand tegen de aard van de door Zeegers beoogde bedrijfsactiviteiten, kan niet worden aangemerkt als zwaarwegend planologisch belang op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het college zich niet in redelijkheid op dat standpunt heeft kunnen stellen.
2.9. In opdracht van de gemeente heeft Goudappel Coffeng B.V. nader onderzoek ingesteld naar de toename van de parkeerdruk ten gevolge van de vestiging van het multifunctioneel centrum op het perceel. Blijkens de conclusies van het naar aanleiding van dit onderzoek uitgebrachte rapport van 17 januari 2006, zijn voor een uitvaart gemiddeld 23 parkeerplaatsen vereist en is het gezien het type winkels voor het economisch functioneren van het winkelcentrum van Overasselt van belang dat de parkeerplaatsen direct vóór de winkels beschikbaar zijn voor het winkelend publiek. Voorts wordt geconcludeerd dat een op zaterdag gehouden uitvaart leidt tot een klein tekort aan parkeerplaatsen aan de Hoogstraat, maar dat iets verder van de winkels in de zijstraten en aan de Hoogstraat voldoende parkeerruimte aanwezig is om dit tekort op te vangen. Deze parkeerplaatsen liggen voor winkelbezoekers op te grote afstand van de winkels maar die afstand is bij een langere verblijfsduur, zoals in geval van een uitvaart, ook in een dorpse situatie aanvaardbaar. Niet valt in te zien dat het college zich op grond van dit rapport niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het verlenen van vrijstelling voor het multifunctioneel centrum op het perceel niet leidt tot een onaanvaardbare toename van de parkeerdruk.
Het betoog van appellanten dat uit het rapport blijkt dat voor een uitvaart gemiddeld 23 parkeerplaatsen zijn vereist in plaats van de door het college vastgestelde 12, ziet eraan voorbij dat laatstgenoemd aantal betrekking heeft op de toename van de parkeerdruk ten opzichte van de voorheen bestaande situatie waarbij in het pand een horeca-inrichting was gevestigd. Uit het rapport blijkt dat voor die situatie gemiddeld 15 parkeerplaatsen waren vereist. De stelling van appellanten sub 1 dat een aantal parkeerplaatsen op eigen terrein waarvan het college is uitgegaan, niet als zodanig kan worden gebruikt omdat deze de toegang tot het perceel voor hulpdiensten versperren doet niet af aan de conclusies van het rapport reeds omdat bij het onderzoek met de beschikbaarheid van deze parkeerplaatsen geen rekening is gehouden. Hun betoog dat onaanvaardbare parkeeroverlast optreedt indien gelijktijdig uitvaartplechtigheden plaatsvinden in het multifunctioneel centrum en de nabijgelegen kerk leidt evenmin tot het beoogde doel. Ter zitting is van de zijde van Zeegers verklaard dat een tekort aan parkeerplaatsen niet in het belang is van bezoekers van een uitvaartplechtigheid in het multifunctioneel centrum en dat bij de organisatie daarvan zal worden overlegd met het kerkbestuur teneinde gelijktijdig uitvaartplechtigheden in de kerk en het centrum te voorkomen. Het betoog van appellanten sub 2 dat onduidelijk is of de in het rapport aanbevolen parkeerschijfzone zal worden ingesteld en, zo ja of het besluit daartoe in rechte stand zal kunnen houden slaagt niet, nu ter zitting is gebleken dat het college hiervan heeft afgezien omdat uit overleg met de winkeliers is gebleken dat deze op het instellen van die zone geen prijs stellen. Nu niet aannemelijk is gemaakt dat vrijstelling leidt tot een onaanvaardbare toename van de parkeerdruk, kan de door appellanten sub 1 gestelde en verder niet onderbouwde vrees voor bedrijfseconomische schade voor de ondernemers aan de Hoogstraat tengevolge van parkeeroverlast, niet leiden tot een ander oordeel.
2.10. Het college heeft de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken onderzoek doen instellen naar de vraag of vrijstelling leidt tot schade die voor vergoeding op grond van artikel 49 van de WRO in aanmerking komt. Uit de door deze stichting in februari 2006 uitgebrachte risicoanalyse blijkt dat zodanige schade tengevolge van vrijstelling niet valt te verwachten. Appellanten hebben geen andersluidend deskundigenrapport overgelegd. Het college heeft zich op grond van voormelde risicoanalyse op het standpunt kunnen stellen dat het project financieel uitvoerbaar is. Het daarop gerichte betoog van appellanten faalt.”
3. Het geschil en de beoordeling daarvan
3.1. Eisers hebben gevorderd dat voor recht zal worden verklaard dat gedaagde jegens hen onrechtmatig heeft gehandeld door een onrechtmatig besluit c.q. besluiten te nemen en voor de door eisers ten gevolge van dat onrechtmatige besluit c.q. besluiten geleden schade aansprakelijk zijn, met inbegrip van de kosten van juridische bijstand in de bestuurlijke voorprocedures, één en ander op te maken bij staat. Verder hebben zij veroordeling van gedaagde in de proceskosten, waaronder de nakosten, gevorderd.
3.2. Zij hebben aan hun vordering het volgende ten grondslag gelegd. Het primaire besluit van 19 augustus 2003 berust op een onjuiste uitleg van de wet en is daarom onrechtmatig. Bovendien is dit besluit onrechtmatig gezien de omstandigheden waaronder dit tot stand is gekomen. Het besluit van 15 juli 2004 is eveneens onrechtmatig omdat het door de rechtbank bij uitspraak van 5 oktober 2005 is vernietigd. De gemeente is daarom aansprakelijk voor de schade die eisers daardoor hebben geleden. De gemeente had het verzoek van eisers om vrijstelling te verlenen moeten honoreren. Eisers hebben daardoor in de periode december 2004 tot 2006 geen uitvaarten kunnen organiseren in het pand en daardoor schade geleden, te weten winstderving, kosten voor het elders onderbrengen van het mortuariumbeheer, een langere aanloopfase door de negatieve publiciteit ten gevolge van het vernietigde besluit, eer en aantasting van de goede naam, en kosten van juridische bijstand, ook voor zover die zijn gemaakt in de bezwaarfase.
3.3. De gemeente heeft zich op het standpunt gesteld dat de gevorderde verklaring voor recht te ongespecificeerd is en daarom moet worden afgewezen. De gemeente heeft erkend dat het besluit van 15 juli 2004 jegens [eiseres sub 3] onrechtmatig was. Zij heeft echter betwist dat dit besluit jegens de vennootschappen onrechtmatig is en eveneens betwist dat het besluit van 19 augustus 2003 onrechtmatig was. De genoemde besluiten geven volgens de gemeente geen blijk van een onjuiste uitleg van de wet, terwijl evenmin sprake is van omstandigheden waaruit de onrechtmatigheid van het besluit van 19 augustus 2003 voortvloeit. Tenslotte heeft de gemeente aangevoerd dat niet aannemelijk is dat eisers schade hebben geleden.
3.4. Hierover wordt het volgende overwogen. Tussen partijen is niet in geschil dat het besluit van B&W van 15 juli 2004 onrechtmatig is jegens [eiseres sub 3]. Vast staat immers dat dit besluit, genomen op het bezwaar van [eiseres sub 3] tegen het besluit van 19 augustus 2003, is vernietigd door de rechtbank Arnhem, sector bestuursrecht, bij uitspraak van 5 oktober 2005.
3.5. Daaruit alleen volgt echter nog niet dat ook het besluit van 19 augustus 2003 onrechtmatig was jegens [eiseres sub 3]. Bij de beoordeling van de vraag of het besluit van 19 augustus 2003 tot weigering van de vrijstelling onrechtmatig was, moet het volgende worden vooropgesteld. Niet dat primaire besluit zelf, maar de beslissing op bezwaar van 15 juli 2004 is getroffen door de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 5 oktober 2005. Het antwoord op de vraag of het primaire besluit onrechtmatig is, hangt af van de besluitvorming die na de vernietiging van de beslissing op bezwaar heeft plaatsgevonden. Of het nemen van het primaire besluit – herroepen na daartegen gemaakt bezwaar – onrechtmatig moet worden geacht en of deze daad aan het overheidslichaam kan worden toegerekend hangt af van de redenen die tot herroepen hebben geleid en van de omstandigheden waaronder het primaire besluit tot stand is gekomen. Indien het primaire besluit berust op een onjuiste uitleg van de wet en derhalve onrechtmatig is, moet dit onrechtmatig handelen in ieder geval aan het betrokken overheidsorgaan worden toegerekend (zie HR 13 oktober 2006, NJ 2007, 187; HR 20 februari 1998, NJ 1998, 526).
3.6. Eisers hebben hun stelling dat het besluit – bedoeld wordt het besluit van 19 augustus 2003 – onrechtmatig is omdat het berust op een onjuiste uitleg van de wet, ter comparitie nader aldus toegelicht dat de onjuiste wetstoepassing is gelegen in de onjuiste toepassing van de regels van het parkeerbeleid en van het handvat van het CROW (het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en Verkeerstechniek).
3.7. Hierin worden zij niet gevolgd. Gesteld noch gebleken is dat de normen van het CROW, waarnaar B&W in zijn besluit van 19 augustus 2003 hebben verwezen, moeten worden beschouwd als een wet in materiële of formele zin. Datzelfde geldt voor het parkeerbeleid van de gemeente. Wat dat laatste betreft is zelfs geen sprake van geschreven, ‘naar buiten toe gericht’ beleid, zoals blijkt uit het besluit van 15 juli 2004, pagina 2, eerste en vierde alinea’s. Uit de uitspraak van de rechtbank Arnhem, sector bestuursrecht, van 5 oktober 2005 volgt ook niet dat het bestreden besluit is vernietigd omdat sprake was van een onjuiste wetstoepassing. Integendeel. Het besluit van 15 juli 2004 is voor wat betreft de overwegingen van parkeerbeleid vernietigd omdat het onvoldoende was gemotiveerd en onvoldoende zorgvuldig was totstandgekomen. Nu terzake van het besluit op bezwaar van 15 juli 2004 geen sprake is van een onjuiste wetstoepassing, kan dat ook ten aanzien van het primaire besluit van 19 augustus 2003 niet worden volgehouden.
3.8. In dit geval hebben B&W aan eisers, in de nieuwe beslissing op bezwaar van 16 februari 2006, uiteindelijk alsnog vrijstelling verleend. Nu uit het voorgaande blijkt dat het primaire besluit van 19 augustus 2003 niet is herroepen wegens een onjuiste wetstoepassing, zal voor een beoordeling van de onrechtmatigheid daarvan moeten worden nagegaan wat de redenen voor herroeping waren en onder welke omstandigheden de aanvankelijke weigering van 19 augustus 2003 tot stand is gekomen.
3.9. Eisers hebben ter onderbouwing van hun stelling dat het besluit van 19 augustus 2003 onrechtmatig was, gewezen op de toezegging die de gemeente bij brief van 18 december 2002 had gedaan, gesteld dat de gemeente het parkeren slechts heeft aangegrepen als mogelijkheid om de vrijstelling te weigeren en gesteld dat de gemeente op geen enkel moment heeft ingegrepen bij de acties van het actiecomité Kloppend Hart en dat zij reeds voor het officiële verzoek om vrijstelling was gedaan, hoorzittingen had georganiseerd en Kloppend Hart aldus een podium heeft verschaft. Zij hebben verder gesteld dat geen sprake was van een beleidswijziging waardoor het besluit van 16 februari 2006 mogelijk werd. De gemeente heeft aangevoerd dat zij bij verzoeken om vrijstelling altijd de parkeerdruk in overweging neemt. Zij heeft betwist dat zij het parkeren enkel heeft aangegrepen als mogelijkheid om de vrijstelling te weigeren, maar gesteld dat dit een reëel punt was. Zij heeft verder aangevoerd dat het besluit op bezwaar van 16 februari 2006 mogelijk werd wegens gewijzigd beleid, omdat zij toen heeft voorzien in een oplossing voor de parkeerdruk door het instellen van een zogenaamde ‘blauwe zone’. Zij heeft tenslotte aangevoerd dat de acties van Kloppend Hart haar niet kunnen worden aangerekend.
3.10. Hierover het volgende. Bij de beoordeling van de aanvraag om vrijstelling van een bestemmingsplan op grond van artikel 19 lid 3 WRO hebben B&W een zekere mate van beleidsvrijheid. Bij de hantering daarvan dienen B&W de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht te nemen. In de specifieke omstandigheden van dit geval, te weten dat de bestemming van het pand Hoogstraat 15 slechts om historisch gegroeide redenen – er zat sinds jaar en dag een café – afweek van de bestemming in de rest van de Hoogstraat en dat het verzoek tot vrijstelling zag op een voorgenomen gebruik dat paste binnen de bestemming die in bijna de gehele rest van de Hoogstraat gold, kon de gemeente in wezen niet anders dan het verzoek honoreren, tenzij overwegingen van ruimtelijke ordening – de parkeereis – daaraan in de weg zouden staan. Onder die omstandigheden mocht de gemeente aan de ontstane maatschappelijke onrust geen doorslaggevende betekenis toekennen, zoals ook is overwogen door de rechtbank Arnhem in haar uitspraak van 5 oktober 2005, p. 7, en de Afdeling Bestuursrechtspraak, overweging 2.3.
3.11. Dat de gemeente een parkeereis heeft gesteld is op zichzelf niet onredelijk en in het kader van een goede ruimtelijke ordening geboden. De gemeente heeft die eis kunnen vaststellen op 12 parkeerplaatsen (zie de uitspraak van de rechtbank Arnhem d.d. 5 oktober 2005). Door de vernietiging van het besluit van juli 2004 staat echter vast dat dat besluit onvoldoende was gemotiveerd en onvoldoende zorgvuldig was totstandgekomen en dus dat sprake is geweest van schending van de desbetreffende algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Nu de motivering en wijze van totstandkoming van het besluit van juli 2004 aanzienlijk deugdelijker was dan die van het daarmee overeenkomende primaire besluit van 19 augustus 2003, geldt hetzelfde ten aanzien van dat laatste besluit.
3.12. Uit het besluit van 14 februari 2006 blijkt dat de gemeente een parkeeranalyse heeft laten opstellen door het bureau Goudappel Coffeng (hierna: Goudappel). Goudappel komt, uitgaande van een parkeerdruk van 23 plaatsen door het uitvaartcentrum, tot de conclusie dat dit alleen op zaterdag leidt tot een klein tekort aan parkeerplaatsen, terwijl iets verder verwijderd van de winkels voldoende parkeerruimte aanwezig is om dit tekort op te vangen. Uit het onderzoek van Goudappel is dus gebleken dat het met de parkeeroverlast – zelfs wanneer men uitgaat van een strengere norm dan de gemeente hanteerde – in feite wel mee zou vallen. Goudappel heeft gesuggereerd het tekort aan parkeerplaatsen op te vangen door het instellen van een zogenaamde blauwe zone. De gemeente heeft die suggestie overgenomen en is onder meer op grond daarvan in het besluit van14 februari 2006 tot de conclusie gekomen dat er geen zwaarwegende argumenten zijn om de vrijstelling te weigeren. De gemeente heeft dus weliswaar gesteld dat haar besluit van 14 februari 2006 tot het verlenen van vrijstelling op grond van nieuw beleid is genomen, maar dat nieuwe beleid was geheel en al toegesneden op de aanvraag van eisers. Gesteld noch gebleken is dat er binnen de gemeente in algemene zin een wijziging van het parkeerbeleid heeft plaatsgevonden. Uiteindelijk is de blauwe zone overigens niet ingevoerd omdat uit overleg met de winkeliers is gebleken dat deze op het instellen van die zone geen prijs stelden (zie de Afdeling Bestuursrechtspraak, overweging 2.9.). Onder deze omstandigheden acht de rechtbank de stelling dat de gemeente op grond van nieuw beleid tot een andere afweging is gekomen, niet overtuigend. Bij een zorgvuldige en voldoende gemotiveerde besluitvorming had de gemeente ook al bij haar primaire besluit van augustus 2003 in overweging kunnen en moeten nemen dat de te verwachten parkeeroverlast relatief beperkt zou blijven en dat er geen zwaarwegende argumenten waren om vrijstelling te weigeren. Op die grond acht de rechtbank het onvoldoende gemotiveerde en onvoldoende zorgvuldig voorbereide besluit van 19 augustus 2003 onrechtmatig jegens [eiseres sub 3]. Ook toen had zij expliciet noch impliciet de maatschappelijke onrust de doorslag mogen laten geven.
3.13. Eisers hebben nog aangevoerd dat de gemeente haar oor te veel heeft geleend aan Kloppend Hart en eisers te weinig tegen de acties van Kloppend Hart in bescherming heeft genomen. Dat de gemeente heeft geluisterd naar Kloppend Hart en naar de bezwaren van (een deel van) de bevolking is niet onrechtmatig jegens eisers. Het staat een gemeente vrij te reageren op plaatselijke onrust en ook om bijeenkomsten te organiseren waarop de bevolking haar gevoelens kan uitspreken. Of feitelijk nu al dan niet een hoorzitting heeft plaatsgevonden zelfs voordat het verzoek tot vrijstelling was ingediend, doet dan ook niet ter zake. In hoeverre de gemeente vervolgens bij haar besluitvorming met de maatschappelijke onrust rekening mag of kan houden, hangt sterk af van de omstandigheden van het geval en het soort besluit dat genomen wordt. In dit geval kon de gemeente daaraan geen doorslaggevende betekenis toekennen, zoals hiervoor al is overwogen.
3.14. De gemeente heeft aangevoerd – voor het geval de rechtbank tot het oordeel zou komen dat de bedoelde besluiten onrechtmatig zijn - dat nagegaan moet worden jegens welke eisers deze besluiten onrechtmatig zijn. Zij heeft zich in dat kader beroepen op de formele rechtskracht en op artikel 6:163 BW.
3.15. Op grond van de voorgaande rechtsoverwegingen staat vast dat de besluiten van 19 augustus 2003 en 15 juli 2004 onrechtmatig waren jegens [eiseres sub 3]. De vraag is dus of zij ook onrechtmatig waren jegens de vennootschappen. Ten aanzien van het besluit van 19 augustus 2003 heeft de gemeente aangevoerd dat dit is genomen op het verzoek van [eiseres sub 3] en niet op verzoek van de vennootschappen. Daarom is dit besluit niet onrechtmatig jegens hen, aldus de gemeente. Bovendien heeft dit besluit formele rechtskracht jegens de vennootschappen gekregen omdat de vennootschappen daartegen geen bezwaar hebben aangetekend, zo heeft de gemeente nog betoogd. Het besluit van 2006 staat daaraan volgens de gemeente niet in de weg.
3.16. Het besluit van 19 augustus 2003 is genomen op verzoek van [eiseres sub 3]. In de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 5 oktober 2005, p. 3, is geoordeeld dat bij het besluit van 15 juli 2004 voor het eerst vrijstelling is geweigerd aan Monica Zeegers Uitvaartverzorging B.V. en aan De Zandloper B.V. en dat dit besluit in zoverre is aan te merken als een primair besluit. Noch de gemeente noch eisers zijn tegen deze uitspraak opgekomen, terwijl het hoger beroep van andere belanghebbenden door de Afdeling Bestuursrechtspraak is verworpen. Uitgangspunt is dus dat de vennootschappen tegen het besluit van 19 augustus 2003 geen bezwaar hebben ingediend. Voorzover voor de vennootschappen tegen het besluit van 19 augustus 2003 wel bezwaar en beroep openstond - de gemeente gaat daar in ieder geval in haar besluit van 21 februari 2005 van uit - stuit de gevorderde verklaring voor recht dat dit besluit jegens de vennootschappen onrechtmatig was af op de formele rechtskracht. Voorzover tegen het besluit van 19 augustus 2003 geen bezwaar en beroep openstond moet toch worden geoordeeld dat dit besluit niet onrechtmatig jegens hen was, omdat zij geen aanvrager daarvan waren. De enkele stelling dat het besluit tot vrijstelling niet persoonsgebonden is en dat de brief van de gemeente van 18 december 2002 aan Monica Zeegers Uitvaartverzorging B.V. was gericht, is onvoldoende om het besluit van 19 augustus 2003 onrechtmatig jegens de vennootschappen te achten. De vennootschappen hadden het in hun macht een besluit van de gemeente te verkrijgen door een verzoek daartoe te doen; dat zij dat niet reeds bij het verzoek tot vrijstelling van voorjaar 2003 hebben gedaan, komt voor hun eigen risico. Daaruit volgt dat de gevorderde verklaring voor recht ten aanzien van het besluit van 19 augustus 2003 voor wat betreft de vennootschappen niet kan worden toegewezen.
3.17. Dan resteert de vraag of het besluit van 15 juli 2004 jegens de vennootschappen onrechtmatig was. De vennootschappen zijn bij uitspraak van 5 oktober 2005 niet-ontvankelijk verklaard in hun beroep tegen dit besluit omdat dit besluit jegens hen had te gelden als een primair besluit zodat daartegen geen beroep maar bezwaar openstond. Vervolgens is door de gemeente op bezwaar beslist in 2006, waarbij het primaire besluit van 15 juli 2004 is herroepen. Ook de vraag of uit de herroeping in 2006 voortvloeit dat het besluit van 15 juli 2004 onrechtmatig was, dient te worden beoordeeld aan de hand van het hierboven in rechtsoverweging 3.5 geformuleerde criterium. Op de gronden geformuleerd in de rechtsoverwegingen 3.10 tot en met 3.12 hierboven komt de rechtbank tot het oordeel dat het besluit van 15 juli 2004 niet alleen jegens [eiseres sub 3] onrechtmatig was, maar ook jegens de vennootschappen.
3.18. Een en ander leidt tot de conclusie dat het besluit van 19 augustus 2003 onrechtmatig is jegens [eiseres sub 3] en het besluit van 15 juli 2004 onrechtmatig is jegens alle eisers. Daarmee is een verklaring voor recht in beginsel toewijsbaar.
3.19. Voor verwijzing naar de schadestaatprocedure is daarnaast vereist dat aannemelijk is dat eisers mogelijk schade hebben geleden. De gemeente heeft bij conclusie van antwoord aangevoerd dat er geen sprake is van schade omdat niet eisers maar Mewos Beheer B.V. eigenaar zijn van het pand en omdat het causaal verband tussen de investeringskosten en de gederfde winst ontbreekt. Verder heeft de gemeente de vertragingsschade door negatieve publiciteit betwist en heeft zij betwist dat sprake zou zijn van aantasting van de goede naam van eisers. Dit alles staat aan de gevorderde verklaring voor recht echter niet in de weg. Op zichzelf is uit het enkele feit dat het besluit van juli 2004 is vernietigd dan wel herroepen en er – eerst – in 2006 een voor eisers gunstig besluit is gevolgd voldoende aannemelijk dat eisers enige schade hebben geleden. Hoe groot die is, in hoeverre die in causaal verband staat met de onrechtmatige besluiten en in hoeverre ten aanzien van bepaalde schade een beroep op artikel 6:101 BW kan worden gedaan, dient in de schadestaatprocedure te worden beoordeeld.
3.20. Eisers hebben in hun petitum gevorderd dat voor recht zal worden verklaard dat de gemeente voor hun schade aansprakelijk is met inbegrip van de kosten van juridische bijstand in de bestuurlijke voorprocedures. Dat laatste is echter niet toewijsbaar.
Voor de kosten van de juridische bijstand in de bestuurlijke voorprocedures biedt artikel 7:15 Awb een exclusieve rechtsgang, zodat een vordering terzake voor de burgerlijke rechter niet mogelijk is. Voorzover al bepaalde kosten van juridische bijstand op de voet van artikel 6:96 BW toewijsbaar zouden zijn, dient dat in de schadestaatprocedure nader te worden beoordeeld en rechtvaardigt dat geen afzonderlijke vermelding in de verklaring voor recht.
3.21. De rechtbank vat het petitum aldus op dat eisers veroordeling van de gemeente verlangen tot vergoeding van hun schade, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet. Ook de gemeente heeft het petitum aldus opgevat. De vordering zal dienovereenkomstig worden toegewezen.
3.21. De gemeente zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van eisers worden begroot op:
- dagvaarding € 70,85
- vast recht € 251,00
- salaris procureur € 904,00 (2 punten × tarief II)
Totaal € 1.225,85
4. De beslissing
De rechtbank
4.1. verklaart voor recht dat de gemeente onrechtmatig jegens [eiseres sub 3] heeft gehandeld door de besluiten van 19 augustus 2003 en 15 juli 2004 te nemen en verklaart voor recht dat de gemeente jegens [eiseres sub 3] aansprakelijk is voor de schade die zij als gevolg van die besluiten heeft geleden,
4.2. veroordeelt de gemeente tot betaling van de door [eiseres sub 3] als gevolg van deze besluiten geleden en nog te lijden schade, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet,
4.3. verklaart voor recht dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens Monica Zeegers Uitvaartverzorging B.V. en De Zandloper B.V. door het besluit van 15 juli 2004 te nemen en verklaart voor recht dat de gemeente jegens Monica Zeegers Uitvaartverzorging B.V. en De Zandloper B.V. aansprakelijk is voor de schade die zij als gevolg van dat besluit hebben geleden,
4.4. veroordeelt de gemeente tot betaling van de door Monica Zeegers Uitvaartverzorging B.V. en De Zandloper B.V. als gevolg van het besluit van 15 juli 2004 geleden en nog te lijden schade, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet,
4.5. veroordeelt de gemeente in de proceskosten, aan de zijde van eisers tot op heden begroot op € 1.225,85, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf de veertiende dag na betekening van dit vonnis tot de dag van volledige betaling,
4.6. veroordeelt de gemeente in de nakosten, aan de zijde van eisers bepaald op
€ 131,00 voor (na)salaris procureur, te vermeerderen, voor het geval betekening van dit vonnis heeft plaatsgevonden en nodig is geweest, met € 46,00 voor (na)salaris procureur,
4.7. veroordeelt de gemeente tot betaling van de wettelijke rente over de proceskosten en de nakosten vanaf de veertiende dag na dagtekening van dit vonnis tot de dag van volledige betaling,
4.7. verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad,
4.8. wijst het meer of anders gevorderde af.
Dit vonnis is gewezen door mr. A.E.B. ter Heide en in het openbaar uitgesproken op 16 april 2008.