Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
Registratienummer: AWB 07/3504
Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
de gemeente Groesbeek, eiseres, vertegenwoordigd door mr. M.R.J. Baneke,
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 10 juli 2007.
2. Procesverloop
Bij besluit van 13 december 2006 heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), mede namens de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat en de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer een aanvraag van eiseres om subsidie op grond van de Regeling subsidiëring gebiedsgericht beleid en reconstructie concentratiegebieden afgewezen wegens het bereiken van het subsidieplafond.
Bij brief van 19 januari 2007, aangevuld bij brief van 9 februari 2007, heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen het besluit van 13 december 2006.
Bij brief van 1 maart 2007 is door het ministerie van LNV aan eiseres meegedeeld dat de verplichting tot het afhandelen van het bezwaarschrift bij wet is overgedragen aan verweerder en dat het bezwaarschrift van eiser om die reden ter afhandeling is doorgezonden aan verweerder.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de aanvraag van eiseres met een aangevulde motivering afgewezen.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 5 december 2007. Eiser is daar vertegenwoordigd door ing. C. van der Ree en mr. M.R.J. Baneke. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door
ir. M.E. Poolman en mr. J.S. Langejan.
3. Overwegingen
Op grond van artikel 33, aanhef en onder h, van de Regeling inrichting landelijk gebied (Stcrt. 14 december 2006, 249, in werking getreden op 1 januari 2007) is per datum inwerkingtreding van die regeling de Regeling subsidiëring gebiedsgericht beleid en reconstructie concentratiegebieden (hierna: de Regeling SGB) ingetrokken.
Op grond van artikel 34, tweede lid, van de Regeling inrichting landelijk gebied blijft op subsidieaanvragen ingediend op grond van de Regeling SGB, het recht van toepassing zoals dat gold voorafgaande aan de inwerkingtreding van deze regeling.
Ingevolge artikel 4 van de Regeling inrichting landelijk gebied, voor zover hier van belang, worden als verplichtingen als bedoeld in artikel 93, eerste en derde lid, van de wet aangeduid de verplichtingen die voor 1 januari 2007 voortvloeien uit onder meer de Regeling SGB, met uitzondering van de verplichtingen die voortvloeien uit subsidieverhoudingen waarbij reeds subsidievaststelling en uitbetaling heeft plaatsgevonden, en met uitzondering van het afhandelen van bezwaar- en beroepsprocedures tegen subsidiebeschikkingen die voor 1 januari 2007 zijn ingediend.
In lid 2 van dit artikel is bepaald dat de verplichtingen bedoeld in het eerste lid, alsmede de daarmee samenhangende bevoegdheden per 1 januari 2007 aan gedeputeerde staten worden overgedragen.
Artikel 93, van de Wet inrichting landelijk gebied luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
1. Gedeputeerde staten nemen de bij besluit van Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat aangeduide bestaande verplichtingen van deze minister jegens subsidieaanvragers en -ontvangers over met ingang van het in dat besluit genoemde tijdstip en onder de bij het besluit in voorkomend geval gestelde nadere voorwaarden en beperkingen.
2. Bij het besluit worden tevens de aan de minister toekomende, met de desbetreffende subsidie samenhangende bevoegdheden jegens de betrokken subsidieaanvragers en -ontvangers aan gedeputeerde staten gedelegeerd, met inbegrip van het nemen van besluiten als bedoeld in titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht en van andere met de desbetreffende subsidie samenhangende besluiten.
3. Bij het besluit, bedoeld in het eerste en het tweede lid, kunnen ook andere verplichtingen jegens derden dan de in het eerste lid bedoelde verplichtingen aan gedeputeerde staten worden overgedragen, met dien verstande dat slechts die verplichtingen voor overdracht in aanmerking komen die door Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat zijn aangegaan in het kader van de verwezenlijking van het gebiedsgericht beleid.
Op grond van artikel 2 van de Regeling SGB kan op grond van deze regeling op aanvraag subsidie worden verstrekt in de kosten van activiteiten die passen binnen een provinciaal uitvoeringsprogramma, een uitvoeringscontract, een gebiedsplan of reconstructieplan en een uitvoeringsprogramma behorend bij een gebiedsplan of reconstructieplan, ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving van plangebieden of reconstructiegebieden met betrekking tot onder meer natuur, bos, landschap en openluchtrecreatie.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Regeling SGB voeren de ministers tenminste eenmaal per jaar overleg met gedeputeerde staten van de provincies over de te bereiken beleidsdoelen en indicaties van daarvoor beschikbare middelen voor een periode van vier jaren. Het overleg is erop gericht overeenstemming te bereiken. Van overeenstemming wordt blijk gegeven bij bestuursovereenkomst.
Op grond van artikel 12, eerste lid van de Regeling SGB stellen gedeputeerde staten met inachtneming van de bestuursovereenkomst een provinciaal uitvoeringsprogramma vast.
Het provinciaal uitvoeringsprogramma bevat op grond van het derde lid van dit artikel in ieder geval:
a. de gebiedsplannen en de uitvoeringsprogramma's behorend bij een gebiedsplan;
b. de reconstructieplannen en de uitvoeringsprogramma's behorende bij de reconstructieplannen;
c. een beschrijving van de verhouding tussen de onder a en b genoemde documenten en de bestuursovereenkomst;
d. een programma voor de monitoring en evaluatie van de uitvoering van de afzonderlijke gebiedsplannen en reconstructieplannen met betrekking tot de operationele doelstellingen en de lange termijndoelstellingen.
Op grond van artikel 13 van de Regeling SGB sluiten de ministers en gedeputeerde staten telkens voor het tijdvak waarvoor het provinciaal uitvoeringsprogramma is vastgesteld, een uitvoeringscontract in ieder geval ten aanzien van:
a. de realisatie van de operationele doelstellingen als bedoeld in artikel 10, tweede lid, onder e;
b. de bedragen die de afzonderlijke partijen ten hoogste bijdragen in de financiering van de bedoelde operationele doelstellingen;
c. het in artikel 12, derde lid, onder d, bedoelde programma.
Op grond van artikel 17, aanhef en onder b, van de Regeling SGB kan onder meer subsidie worden verstrekt voor activiteiten in plangebieden en reconstructiegebieden die tot doel hebben vergroting van de recreatieve toegankelijkheid en de belevings- en gebruiksmogelijkheden van landbouw, natuur, bos of landschap, of die tot doel hebben herstel of ontwikkeling van landschap, cultuurhistorie of biodiversiteit, en die passen in de subcategorie:
b. vergroting van de toegankelijkheid en belevings- en gebruiksmogelijkheden van natuur, landbouw, bos, landschap, water, cultuurhistorische of archeologische waarden, in overeenstemming met behoud, herstel of ontwikkeling van natuur en landschap.
Eiseres heeft op 14 september 2006 een subsidie gevraagd op grond van de Regeling SGB, onderdeel Nationaal Landschap, voor de realisatie van een fietspad langs de Wylerbaan te Groesbeek. Volgens de projectomschrijving draagt de realisatie van het fietspad bij aan het vergroten van de toegankelijkheid en gebruik van het landelijk gebied, in het bijzonder van Nationaal Landschap de Gelderse Poort.
Bij brief van 12 december 2006 is namens verweerder aan de toenmalige uitvoerder van de regeling, de Minister van LNV, de subsidieaanvraag negatief voorgedragen, omdat het budget voor SGB is uitgeput.
Bij primair besluit van 13 december 2006 is de aanvraag afgewezen, omdat het subsidieplafond van Regeling is bereikt, c.q. er geen budget meer voor de subsidieaanvraag is.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en de aanvraag met een aangevulde motivering afgewezen.
Aan de gegrondverklaring heeft verweerder samengevat ten grondslag gelegd dat er op grond van artikel 8 van de Regeling SGB een landelijk subsidieplafond is vastgesteld dat nog niet was bereikt. Aangezien er geen sprake is geweest van bekendmaking van het provinciale subsidieplafond als zodanig en omdat het beschikbare budget ruimer had kunnen uitvallen vanwege de mogelijke inzet van middelen van andere provincies was een andere motivering van de weigering van subsidie geboden.
Verweerder heeft aan de (gehandhaafde) weigering van de subsidie ten grondslag gelegd dat de subsidieverlening loopt volgens een tendersysteem, wat inhoudt dat de ingediende aanvragen gelijktijdig onderling inhoudelijk worden beoordeeld en ten opzichte van elkaar worden gerangschikt ten opzichte van de doelstelling. Het beschikbare budget bepaalt vervolgens welke aanvragen kunnen worden gehonoreerd en welke niet. De aanvraag is beoordeeld in de - laatste - tranche van 15 september 2006, waarbij 30 aanvragen voorlagen met betrekking tot het beleidsdoel Nationaal Landschap. Omdat er meer aanvragen voorlagen dan er budget beschikbaar was, moesten er aanvragen worden afgewezen. Verweerder stelt dat in het besluit een afweging is gemaakt aan de hand van twee aspecten:
1. de mate waarin de met het rijk afgesproken doelen uit het UC 2005-2006 zijn gehaald en het project bijdraagt aan de realisatie van UC-doelen;
2. de prioriteiten binnen het Provinciaal beleid.
Omdat voor het UC-doel Nationaal Landschap een apart subsidiebudget bestaat zijn de subsidieaanvragen met betrekking tot dat doel met elkaar vergeleken. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres afgewezen omdat het project een relatief groot beslag legt op het subsidiebudget en de kleinere projecten die van het budget kunnen worden gefinancierd bij elkaar een grotere bijdrage leveren aan de beleidsdoelstellingen Nationaal Landschap dan het project van eiseres. De projectkosten en de gevraagde subsidiebijdrage van ruim €700.000 staan niet in verhouding tot de bijdrage die het project levert aan de doelstelling “verbetering toegankelijkheid voor recreatief medegebruik” van het Nationaal Landschap. De aanvraag komt wegens het bereiken van het subsidieplafond daarom niet in aanmerking voor subsidie, aldus verweerder.
Eiseres kan zich hiermee niet verenigen. Op haar stellingen zal de rechtbank hierna, waar nodig, nader ingaan.
De rechtbank stelt allereerst vast en tussen partijen is ook niet in geschil, dat de aanvraag van eiseres voldoet aan de eisen van de Regeling SGB en dat het gevraagde project op grond van deze regeling subsidiabel is.
Eiseres heeft primair aangevoerd dat de afwijzing van de subsidieaanvraag geen verband houdt met het bereiken van het voor de Regeling SGB landelijk vastgestelde subsidieplafond, maar met de verdeling van het landelijke subsidiebudget over de provincies en de verdeling van het provinciale subsidiebudget over beleidsdoelen die zijn vastgelegd in afspraken tussen rijk en provincie. De afspraken over de verdeling van het landelijke budget zijn voor zover hier van belang neergelegd in een bestuursovereenkomst tussen Rijk en de provincie, het uitvoeringscontract (UC) en in het provinciaal uitvoeringsplan (PUP). Naar de mening van eiseres heeft verweerder niet om budgettaire redenen de aanvraag kunnen afwijzen omdat het PUP en het UC niet op de wettelijk voorgeschreven wijze zijn bekendgemaakt vóór het subsidietijdvak waarin de aanvraag van eiser is ingediend. Het hanteren van de budgetafspraken als subsidieplafond is gelet daarop in strijd met artikel 4:27 van de Awb waarin is bepaald dat het subsidieplafond wordt bekendgemaakt voor de aanvang van het tijdvak waarvoor het is vastgesteld en dat een latere bekendmaking van een subsidieplafond geen gevolgen heeft voor voordien ingediende aanvragen. Eiseres is tevens de mening toegedaan dat het besluit is genomen in strijd met artikel 4:26, tweede lid van de Awb, aangezien bij de bekendmaking van het subsidieplafond tevens de verdeling van het beschikbare bedrag moet worden vermeld.
De rechtbank overweegt hieromtrent allereerst dat de bevoegdheid een subsidie op grond van de Regeling SGB te weigeren om budgettaire redenen, ook bestaat buiten het geval dat een subsidieplafond is ingesteld. Uit de memorie van toelichting bij de totstandkoming van de derde tranche van de Awb (MvT , kamerstukken II 23 700, nr. 3, pag. 46) blijkt dat indien een bestuursorgaan – zoals hier het geval is – beleidsvrijheid heeft om de subsidie op beleidsmatige gronden te weigeren, het dat ook zal kunnen doen op de grond dat onvoldoende gelden beschikbaar zijn. Het instellen van een subsidieplafond is in zo’n geval derhalve mogelijk, maar is geen vereiste om een subsidie om budgettaire redenen te kunnen afwijzen.
De rechtbank stelt vast dat de budgettaire afspraken, zoals die zijn neergelegd in het UC 2005-2006 en het PUP, geen subsidieplafond in de zin van artikel 4:25 van de Awb betreffen. Reeds hierom kan geen sprake zijn van strijd met de artikelen 4:26 en 4:27 van die wet. Nu artikel 13, aanhef en onder b, van de Regeling SGB er in voorziet dat in een uitvoeringscontract de bedragen worden vastgelegd die de afzonderlijke partijen ten hoogste bijdragen in de financiering van de bedoelde operationele doelstellingen, valt bovendien niet in te zien dat verweerder een overschrijding van die bedragen niet aan een afwijzing van subsidie ten grondslag heeft mogen leggen. De rechtbank neemt daarbij mede in aanmerking dat namens verweerder ter zitting onweersproken is gesteld dat (overeenkomstig paragraaf 2.3 van het UC 2005-2006) is onderzocht of bij andere provincies nog budget voor het rijksdoel Nationaal Landschap beschikbaar was dat naar verweerder zou kunnen worden overgeheveld. Bij de overige provincies bleken echter geen gelden meer voor dit rijksdoel beschikbaar te zijn. Het betoog van eiseres faalt gezien het voorgaande.
Eiseres heeft subsidiair betoogd dat verweerder de wijze van verdeling van het budget dat voor het beleidsdoel Nationaal Landschap beschikbaar is, onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt en onvoldoende heeft gemotiveerd.
De rechtbank overweegt dat indien in een tendersysteem een subsidiebudget niet toereikend is om alle subsidiabele aanvragen te honoreren, het bestuursorgaan een grote mate van beoordelingsvrijheid toekomt ten aanzien van de vraag welke projecten wel en welke niet voor subsidiëring in aanmerking komen. Dit in aanmerking genomen dient de rechtbank bij de beoordeling van de vraag of de verdeling van het budget door verweerder de rechterlijke toets kan doorstaan dan ook de nodige terughoudendheid te betrachten.
De rechtbank acht de twee door verweerder gehanteerde - in het bestreden besluit genoemde - criteria aan de hand waarvan de subsidieaanvragen zijn gerangschikt bij de verdeling van het budget niet kennelijk onredelijk. Ook het bij de rangschikking betrekken van de mate waarin een subsidieaanvraag beslag legt op het beschikbare budget, komt de rechtbank niet onredelijk voor.
De rechtbank stelt echter vast dat uit het bestreden besluit en de overige gedingstukken niet afdoende kan worden afgeleid hoe de aanvraag van eiseres zich verhoudt tot de overige, wel gehonoreerde aanvragen. Met name is niet inzichtelijk waarom de aangemelde kleinere projecten met elkaar een grotere bijdrage (dan het onderhavige project) zouden leveren aan het realiseren van de beleidsdoelstelling Nationaal Landschap. Het bestreden besluit is daardoor niet toetsbaar en daarmee onvoldoende gemotiveerd. Het subsidiaire betoog van eiseres treft daarom doel en de rechtbank zal het beroep daarom gegrond verklaren.
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank zal verweerder opdragen met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb en verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 644 aan kosten van verleende rechtsbijstand. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit en bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit dient te nemen;
veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644 en wijst de provincie Gelderland aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
bepaalt dat de provincie Gelderland het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 285 aan haar vergoedt.
Aldus gegeven door mr. H.J.M. Besselink, voorzitter, mr. J.J. Penning en mr. C. van Linschoten, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.W.B. Heijmans, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 31 januari 2008. .
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 31 januari 2008