Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
Registratienummer: AWB 07/912
Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
Putman Recycling BV, eiseres,
gevestigd te Westervoort,
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 23 januari 2007.
2. Procesverloop
Bij besluit van 23 januari 2006 heeft verweerder aan eiseres op grond van artikel 27, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet 1998 (hierna: de Arbowet) een eis gesteld met betrekking tot de wijze waarop het in artikel 4.3a (oud) van het Arbeidsomstandighedenbesluit neergelegde voorschrift moet worden nageleefd.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het ingediende bezwaar ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 28 september 2007. Eiseres is daar vertegenwoordigd door dhr. C. van Rijn. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mw. mr. J. van Vucht en dhr. W.M. Kramer.
3. Overwegingen
Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Arbowet voert de werkgever een zo goed mogelijk arbeidsomstandighedenbeleid en neemt daarbij, gelet op de stand van de wetenschap en professionele dienstverlening, in acht dat de gevaren en risico's voor de veiligheid of de gezondheid van de werknemer zoveel mogelijk in eerste aanleg bij de bron worden voorkomen of beperkt; naar de mate waarin dergelijke gevaren en risico's niet bij de bron kunnen worden voorkomen of beperkt, moeten daartoe andere doeltreffende maatregelen worden getroffen, waarbij maatregelen gericht op collectieve
bescherming de voorrang dienen te hebben boven maatregelen gericht op individuele bescherming.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Arbowet worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers. Op grond van het tweede lid van dit artikel hebben de in het eerste lid bedoelde regels onder meer betrekking op de bij de arbeid gebruikte arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen. De in artikel 16, eerste lid, van de Arbowet bedoelde regels zijn neergelegd in het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit)
Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Arbowet, zoals deze bepaling ten tijde van de beslissing op bezwaar gold, kan een daartoe aangewezen ambtenaar als bedoeld in artikel 24 aan Pro een werkgever een eis stellen betreffende de wijze waarop een of meer bepalingen gesteld bij of krachtens deze wet moeten worden nageleefd.
Ingevolge het tweede lid vermeldt een eis van welke regelen hij de wijze van naleving bepaalt en bevat deze eis de termijn waarbinnen eraan moet zijn voldaan.
Ingevolge het derde lid, eerste volzin, is de werkgever verplicht om aan de eis te voldoen.
Op grond van artikel 4.1b, eerste lid, van het Arbobesluit zorgt de werkgever in alle gevallen waarin werknemers worden of kunnen worden blootgesteld aan gevaarlijke stoffen, voor een doeltreffende bescherming van de gezondheid en veiligheid van de werknemer.
Ingevolge artikel 4.1c, eerste lid, aanhef en onder b en e, van het Arbobesluit wordt in
alle gevallen waarin arbeid wordt verricht waarbij werknemers worden of kunnen worden blootgesteld aan gevaarlijke stoffen, in het kader van artikel 3 van Pro de wet, de blootstelling van werknemers aan gevaarlijke stoffen voorkomen of geminimaliseerd door gebruik te maken van adequate arbeidsmiddelen en de mate en duur van de blootstelling te minimaliseren.
Ingevolge artikel 4.16, eerste lid, van het Arbobesluit worden bij ministeriële regeling met betrekking tot in die regeling aangewezen kankerverwekkende of mutagene stoffen of stoffen die vrijkomen bij een kankerverwekkend proces grenswaarden vastgesteld.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel stelt de werkgever, indien er geen wettelijke grenswaarde voor een bepaalde kankerverwekkende of mutagene stof of stof die vrijkomt bij een kankerverwekkend proces is vastgesteld, een zo laag mogelijke grenswaarde voor die stof vast.
Ingevolge artikel 4.17 van het Arbobesluit zijn zodanige technische en organisatorische maatregelen genomen dat het gevaar van blootstelling van werknemers aan kankerverwekkende of mutagene stoffen en kankerverwekkende processen zoveel mogelijk bij de bron daarvan wordt voorkomen, met name door kankerverwekkende of mutagene stoffen en kankerverwekkende processen, voor zover dit technisch uitvoerbaar is, te vervangen door stoffen of processen waarbij de werknemers, gelet op de eigenschappen van die stoffen of processen, de aard van de arbeid, de werkmethoden en de werkomstandigheden, niet of minder aan gevaar voor hun veiligheid of gezondheid worden blootgesteld.
Eiseres voert een bedrijf dat zich onder meer bezighoudt met de recycling van bouw- en wegenbouwmaterialen en andere afvalproducten.
Bij een inspectie van het bedrijf van eiseres op 7 juni 2005 heeft een inspecteur van de Arbeidsinspectie geconstateerd dat in een sorteerhal, waar werknemers aanwezig zijn, gebruik werd gemaakt van mobiele arbeidsmiddelen, een shovel en een kraan, die door dieselmotoren worden aangedreven.
Bij besluit van 23 januari 2006 is aan eiseres op grond van artikel 27 van Pro de Arbowet de volgende eis opgelegd: de blootstelling van de werknemers aan dieselmotoremissie (DME) afkomstig van de genoemde shovel en kraan moet worden voorkomen of beperkt tot een zo laag mogelijk niveau door het inzetten van adequate arbeidsmiddelen, waardoor de uitstoot van DME met ten minste 70% wordt verminderd. Dit kan door op ieder voertuig een roetfilter te plaatsen met een gravimetrisch afvangrendement van ten minste 70%. Aan deze eis kan ook worden voldaan door de dieselmotoraangedreven arbeidsmiddelen uit de omsloten ruimte te weren of door het direct afvoeren van DME naar een veilige plek buiten de omsloten ruimte. Aan de eis moet voor 1 januari 2007 zijn voldaan.
Deze eis is gebaseerd op artikel 4.3a, aanhef en onder b en e, van het Arbobesluit (oud), waarin is bepaald – zakelijk weergegeven – dat blootstelling van werknemers aan gevaarlijke stoffen – in het onderhavige geval is dat DME – moet worden voorkomen of tot een zo laag mogelijk niveau moet worden beperkt door gebruik te maken van adequate arbeidsmiddelen. Verder moeten de mate en duur van de blootstelling zoveel mogelijk worden beperkt. Met ingang van 1 januari 2007 is artikel 4.3a van het Arbobesluit vervallen en vervangen door de vrijwel gelijkluidende bepaling artikel 4.1c van het Arbobesluit.
Verweerder heeft de eis bij het bestreden besluit van 23 januari 2007 gehandhaafd. Aan dat besluit heeft verweerder samengevat ten grondslag gelegd dat de kraan en de shovel DME uitstoten, zonder dat deze van een roetfilter zijn voorzien. Aangezien DME kankerverwekkend is, moet iedere blootstelling daaraan als gevaarlijk worden aangemerkt. Op grond van het Arbobesluit dient iedere blootstelling voorkomen te worden en alleen als dat niet mogelijk is dient de blootstelling tot een zo laag mogelijk niveau teruggebracht te worden, waarbij, gelet op het feit dat artikel 4.17 van het Arbobesluit inmiddels van toepassing is, slechts nog de technische uitvoerbaarheid bepalend is. De aan de inwilliging van de eis verbonden kosten wegen volgens verweerder niet op tegen het belang van de werknemers.
Eiseres heeft het bestreden besluit gemotiveerd aangevochten. Op haar stellingen zal de rechtbank hierna, waar nodig, nader ingaan.
De rechtbank overweegt als volgt.
Bij Besluit van 7 maart 2006 (Stb. 2006, 142) is DME met ingang van 22 maart 2006 geclassificeerd als kankerverwekkende stof. Door deze wijziging, die een aanscherping van de ten tijde van de primaire beslissing geldende regelgeving inhoudt, dient ingevolge artikel 4.17 van het Arbobesluit te worden beoordeeld of het gestelde in de eis technisch uitvoerbaar is. Bedrijfseconomische overwegingen kunnen, zo blijkt uit de toelichting bij het Arbobesluit, niet langer een rol spelen. Onder "technisch uitvoerbaar" moet volgens de toelichting bij het Arbobesluit (Stb. 1997, 60) worden verstaan: met de inzet van de geschikte technieken. Dat wil volgens de toelichting zeggen dat bij het treffen van maatregelen ter voorkoming van blootstelling aan kankerverwekkende stoffen die technieken moeten worden toegepast die operationeel te verkrijgen zijn en tot een betere bescherming van de werknemers leiden.
Voor DME is geen wettelijke grenswaarde als bedoeld in artikel 4.16 van het Arbobesluit vastgesteld.
Verweerder heeft zijn beleid ten behoeve van het toezicht en de handhaving op grond van de hier van toepassing zijnde Arboregelgeving neergelegd in de Interne Instructie Arbeidsinspectie “Dieselmotoremissies (DME) in omsloten ruimtes” (hierna: de Interne Instructie). In deze instructie is onder meer opgenomen dat bij gebruik in omsloten ruimtes van dieselmotoraangedreven arbeidsmiddelen, waarvoor vervanging technisch nog niet mogelijk is, voorzieningen moeten zijn getroffen om de blootstelling aan DME te voorkomen of te beperken tot een door de werkgever te stellen grenswaarde/zo laag mogelijk niveau. Dit beleid gaat naar het oordeel van de rechtbank de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten.
Tussen partijen is niet in geschil dat in de sorteerhal van eiseres werknemers worden blootgesteld aan DME, welke deels afkomstig is van mobiele arbeidsmiddelen. Verder is niet in geschil dat de uitstoot van DME door eiseres niet wordt teruggedrongen. Hiermee staat vast dat door eiseres de in de artikelen 4.1c en 4.17 van het Arbobesluit neergelegde voorschriften niet worden nageleefd. De rechtbank is niet gebleken dat de gestelde eis, die is gericht op het verminderen van de uitstoot van DME met ten minste 70%, niet technisch uitvoerbaar is. Met het voorgaande is naar het oordeel van de rechtbank gegeven dat verweerder bevoegd is om aan eiseres op grond van artikel 27 van Pro de Arbowet een eis te stellen met het oog op de naleving van de in de artikelen 4.1c en 4.17 van het Arbobesluit neergelegde voorschriften. De gebruikmaking van deze bevoegdheid dient door de rechter met de nodige terughoudendheid te worden getoetst.
Eiseres is van mening dat verweerder in dit geval redelijkerwijs niet van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Daartoe heeft zij aangevoerd dat de sorteerhal geen omsloten ruimte is omdat enkele grote roldeuren van de hal ten behoeve van de voertuigbewegingen een groot deel van de dag geopend zijn. Verder heeft zij aangevoerd dat het overgrote deel van de DME in de hal van derden afkomstig is en dat zij daarop geen invloed kan uitoefenen. Zij heeft daarnaast aangevoerd dat door goede ventilatie van de ruimte en een reeds aangebracht zogenoemd mist-air systeem de DME-concentratie reeds aanzienlijk wordt verlaagd. De machinisten van de mobiele arbeidsmiddelen die DME uitstoten en de medewerkers in de geconditioneerde sorteercabine zijn volgens eiseres optimaal beschermd tegen blootstelling aan DME en verder zijn er in de hal bijna nooit mensen aanwezig.
De rechtbank ziet in hetgeen eiser tegen het opleggen van de nadere eis heeft aangevoerd, geen grond om te concluderen dat verweerder niet in redelijkheid tot het stellen van de eis heeft kunnen overgaan. Anders dan eiseres heeft betoogd heeft verweerder de sorteerhal naar het oordeel van de rechtbank terecht als een omsloten ruimte aangemerkt. De enkele aanwezigheid van enkele grote roldeuren is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om de sorteerruimte, die bestaat uit vier muren en een dak, niet als omsloten ruimte aan te merken. De vraag of sprake is van een omsloten ruimte, is overigens niet van belang voor de toepasbaarheid van Hoofdstuk 4 van het Arbobesluit, maar is van belang omdat het beleid van verweerder blijkens de Interne Instructie vooralsnog uitsluitend is gericht op naleving van Hoofdstuk 4 in omsloten ruimtes.
De omstandigheid dat eiseres op een aanzienlijk deel van de DME geen invloed kan uitoefenen is in dit kader niet relevant, aangezien de gestelde eis uitsluitend betrekking heeft op de terugdringing van DME afkomstig van de dieselmotoraangedreven mobiele arbeidsmiddelen van eiseres. De door eiseres getroffen maatregelen, waarmee zij stelt dat de DME-concentratie dan wel de invloed daarvan op werknemers aanzienlijk is gereduceerd, kunnen evenmin leiden tot het oordeel dat verweerder in redelijkheid van het stellen van de eis heeft moeten afzien. Door eiseres is niet aannemelijk gemaakt dat zij met de ten tijde van het bestreden besluit getroffen maatregelen een dusdanige terugdringing van DME teweeg heeft gebracht dat verweerder op grond daarvan het stellen van de eis achterwege had moeten laten. De rechtbank merkt daarbij op dat het eiseres vrijstaat op welke wijze zij voorkomt dat medewerkers worden blootgesteld aan DME vanwege arbeidsmiddelen.
Ter zitting is namens eiseres nog aangevoerd dat op 29 juni 2007 een onderzoek op het bedrijf van eiseres is verricht waarbij relatief lage DME-concentraties zijn gemeten. Gelet op de mogelijke overeenstemming tussen verweerder en de branchevereniging BRBS, waarbij eiseres is aangesloten, over een plan van aanpak met betrekking tot de reductie van DME wil eiseres graag voorkomen dat haar nu reeds een boete wordt opgelegd en acht zij het niet redelijk dat zij met ingang van 1 januari 2007 aan de gestelde eis moet voldoen.
De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Uit de Interne Instructie blijkt dat het beleid van verweerder ertoe strekt dat een bedrijf geen verdere beheersmaatregelen hoeft te treffen wanneer de concentratie (DME) tot de grenswaarde c.q. het achtergrondniveau is teruggebracht. Vast staat echter dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit (en ook nu nog) geen wettelijke grenswaarde voor DME is vastgesteld, terwijl eiseres als werkgever evenmin de achtergrondwaarde, c.q. een eigen grenswaarde heeft vastgesteld. Om die reden is niet onredelijk te achten dat verweerder een eis, gericht op emissiereductie heeft gesteld. De stelling van eiseres dat zij kan gaan voldoen aan de grenswaarde die naar verwachting door de wetgever in de toekomst zal worden vastgesteld - wat daar inhoudelijk van zij - kan in deze procedure reeds daarom niet aan de orde komen. De vraag of verweerder op grond daarvan vooralsnog zou behoren af te zien van het opleggen van boetes is in deze procedure niet aan de orde. Evenmin ziet de rechtbank hierin grond voor de conclusie dat verweerder niet van eiseres heeft kunnen verlangen dat aan de eis vóór 1 januari 2007 moet zijn voldaan. De rechtbank neemt daarbij mede in aanmerking dat door verweerder in het verweerschrift onweersproken is gesteld dat de in het besluit genoemde termijn waarbinnen aan de eis moet zijn voldaan, is vastgesteld na overleg met diverse brancheorganisaties.
Eiseres heeft voorts nog gewezen op haar voornemen tot vervanging van de dieselmotoren in week 8 van 2008, zodat het onredelijk is om haar nu te laten investeren in kostbare en -naar haar zeggen- slecht werkende roetfilters voor de huidige arbeidsmiddelen. De rechtbank overweegt daarover dat slechts de technische uitvoerbaarheid een rol kan spelen bij de beoordeling of een eis kan worden gesteld. Bedrijfseconomische overwegingen kunnen in dat kader geen rol spelen, zodat het betoog van eiseres geen doel kan treffen. Voor zover eiseres de doeltreffendheid van roetfilters heeft willen betwisten, overweegt de rechtbank dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de roetfilters waarvan in het bestreden besluit sprake is, niet het beoogde effect zouden sorteren.
Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel, dat de stellingen van eiseres tegen het bestreden besluit geen doel treffen. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. K.A.M. van Hoof als voorzitter, mr. E. Klein Egelink en
mr. J.M. Neefe, rechters, en in tegenwoordigheid van mr. G.W.B. Heijmans, griffier, in het openbaar uitgesproken op 8 november 2007.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 8 november 2007.