Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
Registratienummers: AWB 05/4198 en AWB 05/4444
Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
1. Stichting het Gelders Orkest,
gevestigd te Arnhem, en
2. Stichting het Brabants Orkest,
gevestigd te Eindhoven,
eisers, vertegenwoordigd door prof. mr. P. Nicolaï.
en
de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder, vertegenwoordigd door mr. S. van Heukelom-Verhage.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluiten van verweerder van 15 september 2005.
2. Procesverloop
Bij besluiten van 21 september 2004 heeft verweerder aan eisers (hierna afzonderlijk te noemen: Gelders Orkest en Brabants Orkest) in het kader van de Cultuurnota 2005-2008 instellingssubsidies verleend in de zin van de Wet op het specifiek cultuurbeleid voor de periode 2005-2008 van respectievelijk € 21.333.464 (Gelders Orkest) en € 21.093.680 (Brabants Orkest).
Bij de in rubriek 1 aangeduide besluiten heeft verweerder de daartegen ingediende bezwaren deels gegrond verklaard en de eerder verleende subsidies met respectievelijk € 32.000 (Gelders Orkest) en € 26.000 (Brabants Orkest) per jaar verhoogd.
Ieder tegen het hen betreffende besluit hebben eisers vervolgens beroep ingesteld, het Gelders Orkest bij deze rechtbank en het Brabants Orkest bij de rechtbank ’s-Hertogenbosch. De rechtbank ’s-Hertogenbosch heeft het beroep van het Brabants Orkest ter verdere behandeling verwezen naar deze rechtbank. Door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 11 december 2006. Eisers zijn aldaar gezamenlijk vertegenwoordigd door prof. mr. P. Nicolaï voornoemd, door [A] namens het Gelders Orkest en door [B] namens het Brabants Orkest. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. S. van Heukelom-Verhage.
3. Overwegingen
Het wettelijk kader in deze wordt gevormd door de Wet op het specifiek cultuurbeleid, het op deze wet gebaseerde Bekostigingsbesluit cultuuruitingen (Stb. 1994, 473) en de op dit besluit gebaseerde Regeling subsidies en uitkeringen cultuuruitingen (verder respectievelijk te noemen de Wsc, het Bekostigingsbesluit en de Regeling).
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wsc dient de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) eenmaal per vier jaar aan beide Kamers der Staten-Generaal een cultuurnota te overleggen. De cultuurnota bevat, aldus het bepaalde in het derde lid van genoemd artikel, een beschrijving van de hoofdlijnen van het cultuurbeleid van het Rijk in de daaropvolgende periode van vier jaren alsmede van de te verwachten belangrijke ontwikkelingen die van invloed zijn op het culturele leven in Nederland.
Op grond van artikel 4 van Pro de Wsc kan de Minister van OCW ten behoeve van cultuuruitingen subsidies verstrekken.
Bij artikel 2a, eerste lid, van de Wsc is een Raad voor Cultuur (verder: de Raad) ingesteld, die volgens het tweede lid van genoemd artikel tot taak heeft de regering en de beide kamers der Staten-Generaal te adviseren over algemeen verbindende voorschriften of te voeren beleid van het Rijk op het terrein van de cultuur. Tot deze taak wordt blijkens de toelichting bij de Wsc ook gerekend de advisering over de te subsidiëren instellingen of categorieën instellingen.
Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank het volgende gebleken.
Eisers hebben in hun hoedanigheid van symfonieorkest een meerjarige subsidierelatie met verweerder. Op 24 en 27 november 2003 hebben zij aanvragen ingediend in het kader van de Cultuurnota 2005-2008 voor een meerjarige instellingssubsidie op grond van de Wsc. Verweerder heeft deze aanvragen voor advies voorgelegd aan de Raad.
Bij advies van 19 april 2004 heeft de Raad geadviseerd de subsidies aan eisers te continueren, verminderd met een bezuinigingspercentage van 4,3% zoals de Raad dit voor alle orkesten en grote operagezelschappen heeft voorgesteld. Bij advies van 23 juni 2004 heeft de Raad een aanvullend advies uitgebracht naar aanleiding van een schriftelijk commentaar van eisers op het advies van 19 april 2004. In het aanvullend advies heeft de raad te kennen gegeven geen aanleiding te zien om het primaire advies aan te passen.
Bij besluiten van 21 september 2004 heeft verweerder subsidies aan eisers verleend. Bij die besluiten heeft verweerder de adviezen van de Raad overgenomen, met uitzondering van de geadviseerde hoogte van de generieke korting van 4,3%. Verweerder heeft deze verlaagd tot 3%.
Eisers hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt bij brieven van 26 en 27 oktober 2004. Zij hebben in bezwaar samengevat aangevoerd dat verweerder in de besluiten van 21 september 2004 ten onrechte een generieke korting heeft toegepast. Naar de mening van eisers had verweerder, indien een bezuiniging nodig zou zijn, met de voor hen geldende specifieke omstandigheden rekening moeten houden.
Bij brief van 7 december 2004 heeft verweerder aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal aangegeven dat hij bereid is het amendement van de heer Dittrich van 22 november 2004 over te nemen, inhoudende dat drie zogenoemde begeleidingsorkesten, te weten Nederlands Philharmonisch Orkest (NPO), Nederlandse Ballet- en Symfonieorkest Holland Symfonia (HS) en het Orkest van het Oosten (OvhO) niet worden belast met de generieke korting van 3%.Tegen deze beslissing hebben eisers afzonderlijk bezwaar gemaakt.
Op 11 juli 2005 heeft de Commissie voor de bezwaarschriften (hierna: de commissie), voor zover hier relevant, geadviseerd over de bezwaren van eisers. De commissie heeft zich samengevat op het standpunt gesteld dat verweerder zich ten tijde van het nemen van de besluiten van 21 september 2004 terecht heeft gebaseerd op de adviezen van de Raad. Met het ongedaan maken van de kortingen van drie orkesten onder overneming van het amendement Dittrich heeft verweerder evenwel de samenhang tussen de adviezen van de Raad en de verleningsbeschikkingen aan de orkesten verbroken. Aangezien ook eisers begeleidingstaken van betekenende omvang hebben, is volgens de commissie niet te rechtvaardigen dat voor drie begeleidingsorkesten de 3% korting geheel ongedaan wordt gemaakt en voor eisers zelfs ten dele niet. De commissie acht het om die reden redelijk om de korting van eisers naar rato van de begeleidingstaken ongedaan te maken. De commissie heeft om die reden geadviseerd om de bezwaren gegrond te verklaren, de besluiten van 21 september 2004 te herroepen en om met inachtneming van dat advies nieuwe besluiten te nemen.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder, onder overneming van het advies van de commissie de korting van eisers gedeeltelijk ongedaan gemaakt door een herverdeling van de € 600.000 die aanvankelijk alleen onder NPO, HS en OvhO was verdeeld. De extra gelden zijn verdeeld naar rato van het percentuele aandeel van de voorgenomen begeleidingsactiviteiten in het totaal van de orkestactiviteiten van acht orkesten in de periode 2005-2008. De reeds aan de drie genoemde orkesten uitgekeerde bedragen heeft verweerder daarbij ongemoeid gelaten.
Eisers hebben in beroep allereerst aangevoerd dat verweerder ten onrechte heeft besloten tot een generieke korting van 3% zonder acht te slaan op de specifieke positie van de orkesten van eisers. Zij hebben daartoe samengevat aangevoerd dat zij ten opzichte van de orkesten uit de Randstad over geringere mogelijkheden beschikken om de subsidiekorting op te vangen. Verweerder heeft, door vast te houden aan de korting op basis van de adviezen van de Raad, het bestreden besluit ondeugdelijk gemotiveerd en in strijd met de eisen van een redelijke belangenafweging gehandeld, aldus eisers. Bovendien had verweerder volgens eisers uit een oogpunt van zorgvuldigheid in overleg moeten treden met regionale en lokale overheden om te bereiken dat de gevolgen van de subsidiekorting ongedaan zouden kunnen worden gemaakt.
De rechtbank overweegt hierover als volgt.
Verweerder heeft op grond van artikel 4:51 van Pro de Awb de bevoegdheid om de subsidie aan eisers voor een nieuw subsidietijdvak gedeeltelijk te weigeren, als veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen ongewijzigde voortzetting verzetten en mits hij daarbij een redelijke termijn in acht neemt.
Verweerder heeft het besluit tot het toepassen van een generieke korting gebaseerd op advisering van de Raad, zoals neergelegd in de Cultuurnota 2005-2008, onder Inleiding Muziek en Muziektheater. De Raad heeft daar gemotiveerd uiteengezet dat hij geen drastische ingrepen in het orkestenbestel voorstaat, terwijl hij ook grote bezuinigingen in de kleinschalige muzieksector onverantwoord acht. De Raad heeft daarbij bewust gekozen voor een gelijke procentuele korting van 4,3% voor alle orkesten en grote operagezelschappen en een lagere korting voor de kleinschaliger producerende instellingen.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, gegeven de expertise van de Raad en de door deze in zijn advies neergelegde motivering, zich bij zijn besluit tot het hanteren van een generieke korting op dit advies mogen baseren. Temeer nu verweerder heeft besloten om de generieke korting terug te brengen tot 3% is het hanteren daarvan niet onredelijk te achten.
In de stellingen van eisers omtrent hun specifieke omstandigheden ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de adviezen van de raad onzorgvuldig tot stand zijn gekomen. Verweerder heeft terecht aangevoerd dat de verleende subsidies aan de orkesten een afgeleide zijn van een eerder vastgestelde normering. Aangenomen moet dus worden dat de specifieke kenmerken van de orkesten reeds bij de vaststelling van de hoogte van de subsidie in het kader van de cultuurnota 2001-2004 zijn meegewogen, zodat geen aanleiding bestond om bij de subsidiekorting nogmaals met specifieke kenmerken van eisers rekening te houden.
Evenmin is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat verweerder in het overleg met regionale en lokale overheden tot het vinden van een oplossing had moeten geraken.
Vaststaat dat verweerder overleg heeft gevoerd met de betreffende overheden, echter zonder het door eisers gewenste resultaat. Dat het zogenoemde ‘convenantentraject’ , anders dan voor het Limburgs Orkest, niet tot het feitelijk ongedaan maken van de korting heeft geleid, kan verweerder in deze procedure niet worden tegengeworpen. Dit convenantentraject heeft een geheel eigen afwegingskader dat verweerder bij de thans voorliggende besluiten niet behoeft te betrekken. De grieven van eisers met betrekking tot het toepassen van de generieke korting treffen daarom geen doel.
Eisers hebben - subsidiair - geageerd tegen de verdeling van het extra subsidiebudget van € 600.000 per jaar dat na de primaire besluitvorming op basis van het amendement Dittrich beschikbaar is gekomen. Zij stellen zich op het standpunt dat verweerder in strijd met de eisen van deugdelijke motivering en een redelijke belangenafweging bij de bestreden besluiten het extra budget heeft verdeeld naar rato van de begeleidingstaken van de orkesten in het bestel. Zij zijn samengevat van mening dat orkesten bij hun begeleidingstaken juist minder kosten maken. Verweerder had in redelijkheid moeten besluiten om het extra budget van € 600.000 primair aan te wenden om de subsidiekorting van eisers, vanwege hun kwetsbare positie, ongedaan te maken. Verweerder heeft volgens eisers ook ten onrechte geen nader advies ingewonnen bij de Raad met betrekking tot de verdeling.
De rechtbank stelt vast dat met het amendement Dittrich was beoogd de subsidiekorting voor drie begeleidingsorkesten (HS, NPO en OvO) ongedaan te maken. Verweerder heeft aan dit amendement gevolg gegeven. In navolging van het advies van de Commissie van bezwaarschriften heeft verweerder geconcludeerd dat het geheel compenseren van de generieke korting bij drie begeleidingsorkesten en het zelfs niet ten dele compenseren van die korting bij andere orkesten met een begeleidingstaak een niet gerechtvaardigde rechtsongelijkheid oplevert. Hij heeft daarom bij de thans bestreden besluiten het extra budget herverdeeld naar rato van de begeleidingstaken van alle orkesten in het bestel. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, anders dan eisers betogen, daarmee geen kennelijk onredelijke belangenafweging gemaakt. Verweerder heeft deze afweging gebaseerd op het uitgangspunt dat een orkest bij begeleidingstaken geen of nauwelijks ruimte heeft om kortingen in het budget op te vangen, omdat het niet of nauwelijks invloed op de kosten van een begeleidingsactiviteit kan uitoefenen. Hoe meer begeleidingstaken een orkest heeft, hoe minder manoeuvreerruimte dat orkest heeft om de subsidiekorting op te vangen. Verweerder heeft daarom met de in de Cultuurnota 2005-2008 gegeven normeringen voor begeleidingstaken als verdelingsmaatstaf het extra budget van € 600.000 per jaar verdeeld. Dit uitgangspunt komt de rechtbank niet kennelijk onredelijk voor. De stelling van eisers dat een orkest beduidend minder kosten maakt bij begeleidingstaken gaat er aan voorbij dat met deze (lagere) kosten al bij de subsidieverlening is rekening gehouden. Dit argument doet niet af aan het onvermogen van orkesten om bij begeleidingstaken de eigen taakstelling aan te passen aan de bezuinigingstaak. Gegeven de achtergrond van het amendement en de gekozen verdelingsmaatstaf ziet de rechtbank ook geen reden om te concluderen dat verweerder voor het verdelen van het budget nader advies bij de raad had moeten inwinnen.
Eisers zijn vervolgens opgekomen tegen het feit dat verweerder bij de herverdeling van het extra budget de reeds verleende extra subsidies ongemoeid heeft gelaten.
De rechtbank stelt vast dat verweerder heeft onderkend dat door het ongemoeid laten van de reeds toegekende compensatie aan HS, NPO en OvhO er ten opzichte van eisers verschil blijft bestaan. Dit verschil vindt volgens verweerder - in navolging van de commissie - echter haar rechtvaardiging in de omstandigheid dat de beschikkingen, inhoudende het ongedaan maken van de korting van die drie orkesten, in rechte vaststaan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarmee echter een niet te rechtvaardigen onderscheid gemaakt tussen de drie in het amendement genoemde orkesten - die volledig zijn gecompenseerd - en eisers.
De rechtbank neemt daarbij allereerst in aanmerking dat verweerder niet bestrijdt dat de korting leidt tot een achteruitgang in kwaliteit. Gegeven het kwaliteitsoordeel dat de Raad vierjaarlijks uitspreekt en dat (mede) bepalend is voor de subsidieverlening, valt niet uit te sluiten dat een achteruitgang in kwaliteit gevolgen heeft voor de plaats van eisers in het huidige bestel. De omstandigheid dat de drie orkesten die volledig zijn tegemoetgekomen een substantiëler aandeel aan begeleidingstaken in hun totaal aan activiteiten zouden hebben, maakt dit niet anders. Het voorgaande klemt temeer nu verweerder er ten onrechte van uit is gegaan dat de beschikkingen tot volledige compensatie van de korting voor de drie orkesten in rechte vast staan. Hiertoe volstaat de rechtbank met een verwijzing naar de uitspraak van heden in de beroepen van eisers met procedurenummers AWB 05/5028 en AWB 05/5151.
Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door slechts drie orkesten met een begeleidingstaak volledig te compenseren en de korting voor eisers slechts gedeeltelijk te compenseren.
Het beroep is daarom gegrond en de bestreden besluiten komen voor vernietiging in aanmerking. Verweerder zal nieuwe besluiten op bezwaar dienen te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Gezien het voorgaande kan thans in het midden blijven of verweerder bij de herverdeling van de extra subsidiegelden terecht het percentage begeleidingstaken, zoals volgt uit een tabel met prestatievoornemens 2005-2008 als verdelingsmaatstaf heeft gebruikt, of dat hij voor die percentages aansluiting had moeten zoeken bij de taakstelling voor de periode 2001-2004, welke volgens eisers voor 2005-2008 ongewijzigd is gebleven. Verweerder zal daaraan, voor zover nodig, nader aandacht hebben te besteden in de nieuw te nemen besluiten op bezwaar.
De rechtbank acht termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten in beroep, welke zijn begroot op € 644 aan kosten van verleende rechtsbijstand. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op nieuwe beslissingen op de bezwaren van eisers te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644 en wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden het door ieder van beide eisers betaalde griffierecht ten bedrage van € 276 aan hen vergoedt.
Aldus gegeven door mr. J.A. van Schagen, als voorzitter, mr. J.J. Penning en mr. D.S.M. Bak, rechters, en door de voorzitter in tegenwoordigheid van mr. G.W.B. Heijmans, griffier, in het openbaar uitgesproken op 5 maart 2007.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: