Uitspraak
vonnis
RECHTBANK ARNHEM
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 151413 / KG ZA 07-62
Vonnis in kort geding van 21 februari 2007
in de zaak van
de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE BEUNINGEN,
zetelend te Beuningen,
eiseres,
procureur mr. J.A.M.P. Keijser,
advocaat mr. T.E.P.A. Lam te Nijmegen,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
PROVINCIE GELDERLAND,
zetelend te Arnhem,
gedaagde,
advocaat mr. B.J.P.G. Roozendaal te Breda.
Partijen zullen hierna de Gemeente en de Provincie genoemd worden.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding
- de mondelinge behandeling
- de pleitnota van de Gemeente
- de pleitnota van de Provincie.
1.2. Ten slotte is vonnis bepaald.
2. De feiten
2.1. Tot 1 januari 2006 waren gemeenten vrij in de vaststelling van het tarief voor (het eigenarendeel van) de onroerende-zaakbelasting (hierna: OZB). Op 1 januari 2006 is een wijziging van de Gemeentewet in werking getreden op grond waarvan de vaststelling van het tarief voor de OZB en de eventuele verhoging daarvan zijn gemaximeerd (art. 220f Gemeentewet). Wel kan de raad van een gemeente op grond van art. 220g Gemeentewet een hoger tarief vaststellen, mits hij daarvoor ontheffing van gedeputeerde staten van de provincie heeft verkregen. Artikel 220g Gemeentewet luidt als volgt:
1. De raad kan hogere tarieven vaststellen dan is toegestaan op grond van het artikel 220f als dat nodig is om te voorkomen dat de begroting voor het eerstvolgende jaar niet in evenwicht is en blijkens de meerjarenraming, bedoeld in artikel 190, niet aannemelijk is dat in de eerstvolgende jaren een evenwicht tot stand zal worden gebracht.
2. Een besluit als bedoeld in het eerste lid treedt niet in werking dan nadat gedeputeerde staten ontheffing hebben verleend van de maximumtarieven, genoemd in artikel 220f, eerste lid, of zoals die zijn gewijzigd op grond van artikel 220f, vijfde lid, of van het maximum voor de tariefstijging, bedoeld in artikel 220f, derde lid.
3. Het college zendt het besluit samen met de begroting aan gedeputeerde staten.
4. De ontheffing kan slechts worden geweigerd omdat
a. het besluit naar het oordeel van gedeputeerde staten niet voldoet aan het criterium, genoemd in het eerste lid;
b. het besluit niet binnen de termijn, genoemd in artikel 191, tweede lid, aan gedeputeerde staten is verzonden.
5. De ontheffing wordt verleend voor het eerstvolgende kalenderjaar. Voor het jaar na het kalenderjaar waarvoor de ontheffing is verleend, gelden de tarieven zoals die in het jaar van ontheffing op grond van artikel 220f zonder de verleende ontheffing maximaal waren toegestaan, onverminderd de bevoegdheid die tarieven binnen de grenzen van artikel 220f opnieuw te verhogen en opnieuw een ontheffing aan te vragen als bedoeld in het tweede lid.
6. De ontheffing wordt geacht te zijn geweigerd als gedeputeerde staten niet voor 16 december van het jaar, voorafgaand aan het eerste jaar waarvoor ontheffing wordt gevraagd, een beslissing aan de raad bekend hebben gemaakt.
7. Indien op grond van artikel 12 van Pro de Financiële-verhoudingswet aan de gemeente een aanvullende uitkering wordt verleend, kunnen bij dit besluit tevens hogere maximumtarieven worden vastgesteld. In dat geval is het tweede tot en met zesde lid niet van toepassing.
2.2. De wetswijziging is vastgesteld op 22 december 2005, in het Staatsblad geplaatst op 29 december 2005 en in werking getreden op 1 januari 2006. Omdat op dat moment de termijn voor het beslissen op een aanvraag tot ontheffing (vóór 16 december) ten behoeve van 2006 niet meer konden worden gehaald, hebben de provincies in een bestuurlijk overleg met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties van 5 december 2005 besloten om gezien de korte beslistermijn ontheffing voor 2006 te verlenen aan alle gemeenten die daarom hadden gevraagd. De minister heeft in zijn brief aan de provincies van 13 december 2005 bevestigd dat een te hanteren lijn te vinden. De minister heeft in die brief aangekondigd dat - mede op basis van een inventarisatie van de ontheffingsaanvragen voor 2006 - nader onderzoek zal worden gedaan naar de vraag of er voor 2007 e.v. een strakker kader nodig is.
2.3. Voor het kalenderjaar 2006 heeft de Gemeente ontheffing gevraagd. Gedeputeerde Staten van de Provincie (hierna: GS) hebben haar bij besluit van 13 december 2005 deze ontheffing verleend. In het besluit is verwezen naar de door te provincies te hanteren lijn voor 2006, zoals besproken tijdens het bestuurlijk overleg op 5 december 2005.
2.4. De op 8 november 2005 door de raad van de Gemeente vastgestelde begroting voor 2006 is dus in het kader van het verzoek om ontheffing niet getoetst aan de criteria van art. 220g lid 1 Gemeentewet. Wel is de begroting in het kader van het door GS te verrichten onderzoek naar de vraag of de begroting en de meerjarenraming in evenwicht zijn, als bedoeld in art. 203 Gemeentewet Pro, getoetst, waarbij de aangevraagde ontheffing aan de orde is gekomen. Deze toetsing is eind 2005 vastgelegd in de “Beoordeling begroting 2006”. Daaruit worden de volgende passages geciteerd:
“De wet die de gedeeltelijke afschaffing van en de maximering van de o.z.b. regelt is door de Tweede Kamer aanvaard, maar zal, alvorens definitief rechtskracht te verkrijgen, eerst nog door de Eerste Kamer moeten worden goedgekeurd. De o.z.b.-stijging die de gemeenteraad van Beuningen voorstaat gaat uit boven de wettelijke maximering. De gemeenteraad vraagt, zoals in de wet geregeld, aan Gedeputeerde Staten ontheffing voor deze stijging voor 2006. In afwachting van een landelijk op elkaar afgestemd beleid van de provinciale toezichthouders moet het advies in deze met enig voor voorbehoud worden gegeven.
De intern bij de provincie Gelderland opgestelde notitie over het te voeren beleid geeft aan dat de beoordeling van de begroting op dezelfde wijze dient te gebeuren als voor de bepaling repressief/preventief, met dien verstande dat geen correctie op de budgettaire ruimte plaatsvindt voor in de begroting opgenomen nieuw beleid. Met deze uitgangspunten zou het verzoek van de gemeente kunnen worden ingewilligd. Een 2e aspect dat zou kunnen worden meegenomen ligt in de relatie tussen de hoogte van de extra belastingopbrengsten en het aanwezige weerstandsvermogen. De stand van de algemene reserve van Beuningen, i.c. ruim € 3,3 miljoen, lijkt voldoende om gedurende 1 jaar de extra opbrengst van ruim € 250.000 op te kunnen vervangen. In de paragraaf weerstandsvermogen heeft de gemeente een opzet gemaakt van het aanwezige weerstandsvermogen. Met name door de aanwezige risico’s in de toekomstige zandwinning is het aanwezige weerstandsvermogennegatief en derhalve niet voldoende om de in geld uitgedrukte risico’s te dekken. Vanuit dit perspectief bezien is te verdedigen dat de gemeente kiest voor belastingverhogingen i.p.v. onttrekking aan een reserve.
(…)
Gelet op het weerstandsvermogen van de gemeente en de rem die is gezet op de belastingverhogingen zal de gemeente genoodzaakt zijn haar ambitieniveau naar beneden bij te stellen, bezuinigingen door te voeren of een combinatie van deze.
(…)
Aan de reserves wordt in feite geen rente toegevoegd, maar enkel een inflatiecorrectie van 2%. Uit het oogpunt van het op niveau houden van de reserves is dit voldoende. Echter bij aanwending van de reserve, welke als financieringsmiddel wordt gebruikt, zal de tegen een hoger percentage moeten worden geleend en zal de exploitatie extra worden belast. Hierdoor is ruim de helft van de algemene reserve en bestemmingsreserve geblokkeerd, waardoor de classificatie “matig” wordt toegekend.”
2.5. Bij brief van 17 januari 2006 hebben GS de Gemeente onder meer meegedeeld dat de begroting voor 2006 sluitend is, dat de Meerjarenbegroting voor 2007-2009 sluit met tekorten, dat de Gemeente voor 2006 onder het repressieve toezicht wordt gesteld, dat zij in haar meerjarenbegroting voor 2007, 2008 en 2009 ten onrechte zonder meer is uitgegaan van het verkrijgen van een ontheffing van de maximale verhoging van het tarief van de OZB en dat zij daarom haar cijfers over de jaren 2007 t/m 2009 met € 250.000,00 naar beneden moet bijstellen. De Gemeente is voorts gewezen op haar eigen verantwoordelijkheid inzake het verbeteren van haar financiële positie.
2.6. De raad van de Gemeente heeft op 7 november 2006 de begroting voor 2007 en de meerjarenbegroting voor 2008-2010 vastgesteld, waarbij de raad tevens het tarief van de OZB over 2007 met 11% boven het wettelijke maximum van 2,75% heeft vastgesteld. Bij brief van 14 november 2006 hebben B&W van de Gemeente de begrotingen aan de Provincie gestuurd en aan GS ontheffing verzocht voor verhogen van het OZB-tarief boven het wettelijke maximum. De Gemeente heeft dit verzoek als volgt toegelicht:
“De gemeenteraad heeft de tarieven OZB (eigenaar woningen, eigenaar niet-woningen en gebruikers niet-woningen) 11% hoger vastgesteld dan toegestaan volgens het gestelde in artikel 220f van de Gemeentewet. De gemeenteraad is hiertoe genoodzaakt omdat de begroting voor het eerstvolgende jaar niet in evenwicht is en dit evenwicht ook niet in de meerjarenraming tot stand wordt gebracht.”
2.7. Bij besluit van 12 december 2006, gerectificeerd bij brief van 21 december 2006, hebben GS de gevraagde ontheffing geweigerd. Uit het besluit worden de volgende passages geciteerd:
“Wij hebben uw Programmabegroting 2007 en Meerjarenbegroting 2008-2010 en uw verzoek om ontheffing beoordeeld met inachtneming van de bepalingen van artikel 203 en Pro [220g] van de Gemeentewet en van ons vigerende beleidskader (Beleidskader Financieel Toezicht Gelderland 2004). Op basis van ons onderzoek concluderen wij dat uw financiële positie zodanig is dat u op grond daarvan voor 2007 in aanmerking komt voor het repressieve toezicht. Verder constateren wij dat ook zonder extra (incidentele) o.z.b.-stijging binnen de periode van de meerjarenbegroting een sluitende begroting kan worden gehandhaafd en het derhalve niet aannemelijk wordt gemaakt dat het bereiken van budgettair evenwicht niet mogelijk is.
Derhalve hebben wij besloten, gelet op artikel [220g] van de Gemeentewet, besloten uw verzoek om ontheffing te weigeren. (…)
Wij hebben begrip voor de problemen die gemeenten kunnen ondervinden door beperking van hun belastinggebied. Echter een extra o.z.b.-stijging op grond van artikel [220g] kan geen structurele oplossing bieden voor de financiële problemen die u ziet. Vooralsnog biedt uw vermogen voldoende ruimte om het incidentele tekort over 2007 af te dekken en aaneen meer planmatige oplossing te werken.”
2.8. Aan dit besluit ligt mede de door ambtenaren van de Provincie opgestelde “Beoordeling begroting 2007” ten grondslag. Hieruit worden de volgende passages geciteerd:
“In de begroting zijn voor alle jaren vrij grote bedragen voor nieuw beleid opgenomen. Deze zijn weergegeven onder de kop “wensen college”. Het concept van de begroting zag er veel positiever uit. Het college heeft in een aanvullend voorstel de effecten van de lagere WWB-bijdrage van het Rijk nog in de begroting verwerkt. Voor Beuningen betekende dit ca. € 450.000,00 minder inkomsten. In het concept (zonder wwb nadeel) waren de 4 jaarschijven positief met bedragen van tussen de € 200.000 en € 400.000. Om de begroting sluitend te krijgen heeft de raad besloten de tarieven voor de o.z.b. met 11% meer dan de toegestane 2,75% te verhogen (totale verhoging i.c. 13,75%). De gemeenteraad heeft voor deze verhoging ontheffing nodig van Gedeputeerde Staten, welke ontheffing ook is aangevraagd. Ook in het concept was, ondanks hoge positieve saldi, een bovenwettelijke belastingverhoging ingeboekt. Een structurele ontheffing is wettelijk sowieso niet mogelijk. In geval van een incidentele ontheffing is het uitgangspunt van de wetgever dat de gemeente structureel orde op zaken stelt.
De gemeente neemt geen bezuinigingen/ombuigingstaakstellingen op in de begroting, om de toekomstige tekorten te dekken.”
Ten aanzien van het weerstandsvermogen is overwogen:
“De reservepositie van de gemeente is op basis van de provinciale uitgangspunten “matig”. Dit komt doordat ruim de helft van de reserves wordt geblokkeerd door toevoeging van slechts 2% rente aan de reserves.
(…)
Ten opzichte van vorig jaar is in de cijfers relatief niet zoveel meer gewijzigd, echter is de woningbouw flink toegenomen en komt de exploitatie van de zandwinning dichterbij. Ik kom dan ook tot de conclusie dat het weerstandsvermogen nu als voldoende kan worden gekwalificeerd.”
2.9. GS hebben blijkens hun besluit van 12 december 2006 de afwijzing van het verzoek om ontheffing mede getoetst aan de uitgangspunten neergelegd in het “Beleidskader financieel toezicht Gelderland 2004”( hierna: “Beleidskader”). De Provincie heeft zich in deze procedure onder meer op de volgende passage uit dit “Beleidskader” beroepen:
“In het kader van imperatief preventief toezicht is doorslaggevend het antwoord op de vraag of de begroting materieel (structureel) in evenwicht is. Elk jaar opnieuw onderzoeken wij of de begrotingen materieel gezien in evenwicht zijn. Daartoe wordt het geraamde formele begrotingssaldo na bestemming op de eerste plaats gecorrigeerd voor incidentele posten. Het formele begrotingssaldo is het in de begroting geraamde resultaat na bestemming in de begroting. Een begroting die sluitend is gemaakt met niet-structurele middelen is materieel gezien niet in evenwicht. Het sluitend maken van de begroting door stelselmatig te optimistisch of te risicovol ramen kan ook leiden tot het oordeel dat de begroting materieel niet in evenwicht is. Verder beoordelen wij de kwaliteit van de ramingen om te kunnen vaststallen of de begroting materieel in evenwicht is.
Is de begroting naar ons oordeel materieel gezien niet in evenwicht, dan onderzoeken wij de meerjarenraming op overeenkomstige wijze. Artikel 190 van Pro de Gemeentewet bepaalt dat meerjarencijfers voor ten minste de drie jaar volgend op het begrotingsjaar worden opgesteld. (…)
Van een reëel perspectief op evenwicht in de meerjarenbegroting is sprake als een of meer van de volgende omstandigheden tot herstel van het evenwicht kunnen leiden:
- structuurverbeterende omstandigheden op korte termijn;
- maatregelen van efficiency;
- maatregelen tot beperking van de uitgaven; of van maatregelen tot verhoging van inkomsten.
Wordt het evenwicht ook niet tot stand gebracht in de periode van de meerjarenraming, dan wordt de gemeente onder preventief toezicht gesteld. Mocht twijfel bestaan over het structureel evenwicht van de begroting, dan ligt de bewijslast – overeenkomstig de bedoeling van de Gemeentewet – bij de gemeente.”
2.10. Burgemeester en wethouders van de gemeente hebben bij brief van 4 januari 2007 bij de rechtbank Arnhem, sector bestuursrecht, beroep ingesteld tegen dit besluit en tevens verzocht om een voorlopige voorziening. Bij uitspraak van 19 januari 2007 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank zich met toepassing van artikel 8:83, derde lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) onbevoegd verklaard van het geschil kennis te nemen (reg.nr. AWB 07/291). In de bodemprocedure is nog geen uitspraak gedaan.
3. Het geschil
3.1. De Gemeente vordert samengevat - de Provincie te veroordelen om de Gemeente te behandelen als ware zij in het bezit van de bij brief van 14 november 2006 verzochte ontheffing op de voet van artikel 220g van de Gemeentewet, met veroordeling van de Provincie in de kosten van deze procedure.
3.2. De Gemeente legt aan deze vordering ten grondslag dat ontheffing is gevraagd omdat zonder de bovenwettelijke verhoging van de OZB sprake zal zijn van een aanzienlijk begrotingstekort, namelijk van € 396.127,00. Datzelfde geldt voor de langere termijn. Indien de Gemeente geen ontheffing verleend zal worden, zal zij in 2010 een negatief saldo hebben van € 452.885,00. De Gemeente stelt dat de financiële problemen zijn gelegen in het terughoudende beleid van de Gemeente in de afgelopen jaren en met name in 2005. Volgens de Gemeente is er sprake van een structurele onevenwichtigheid tussen de inkomsten en de uitgaven en is ontheffing de enige mogelijkheid om daarvoor een oplossing te bieden. Desondanks heeft de Provincie de ontheffing geweigerd met als motivering dat de Gemeente zou moeten en kunnen terugvallen op haar financiële reserves. Zij wijkt hiermee in de visie van de Gemeente af van de beleidslijn die ze bij de beoordeling van de begroting van 2006 heeft gehanteerd. Bovendien oordeelde de Provincie toen de financiële reserves al zwak, terwijl ze nadien niet in positieve zin zijn gewijzigd, aldus de Gemeente. Daarnaast acht de Gemeente haar weerstandsvermogen ook niet toereikend om alle risico’s die de gemeente loopt op te vangen.
3.3. De Provincie stelt onder meer dat GS beleids- en beoordelingsvrijheid toekomt bij de beoordeling of een gemeente in aanmerking dient te komen voor ontheffing. De uitgangspunten die worden gehanteerd voor deze beoordeling zijn neergelegd in het “Beleidskader”. Naar door de Provincie gehanteerde maatstaven is de begroting van de Gemeente in evenwicht. De Provincie gaat bij haar beoordeling uit van bestaand beleid. Uitgaven ten behoeve van nieuw beleid worden daarin niet meegenomen. De gedachte hierachter is dat een gemeente nieuw beleid pas kan realiseren als er voldoende financiële ruimte is. In de visie van de Provincie heeft de Gemeente voldoende middelen voor nieuw beleid, alleen zullen niet alle wensen vervuld kunnen worden. De Gemeente zal daarom haar ambities moeten afstemmen op de beschikbare gelden. Alleen al om deze reden kan de ontheffing geweigerd worden, aldus de Provincie.
Daarnaast stelt de Provincie dat zij de begroting van de Gemeente niet impliciet heeft goedgekeurd, zoals de Gemeente stelt, maar dat zij slechts heeft beoordeeld dat deze in evenwicht is. Daarbij zijn bepaalde posten niet meegewogen zoals de wensen ten aanzien van het nieuwe beleid en de incidentele OZB-opbrengsten.
Overigens, zo stelt de Provincie, als de Gemeente haar nieuwe beleid wel wenst te realiseren, kan dit ten laste worden gebracht van de algemene reserves. Deze reserves worden weliswaar als zwak gekwalificeerd, maar dit vindt zijn oorzaak in het feit dat ruim de helft van de reserves wordt geblokkeerd door toevoeging van slechts 2% rente aan die reserves. Hierin zou de Gemeente verandering kunnen brengen.
Het weerstandsvermogen van de Gemeente wordt als voldoende gekwalificeerd als gevolg van de toegenomen woningbouw en het dichterbij komen van de zandwinning.
3.4. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4. De beoordeling
4.1. Het is een gegeven dat de bestuursrechter zich onbevoegd heeft verklaard kennis te nemen van de verzochte voorlopige voorziening. De burgerlijke kortgedingrechter zal zich daarom als restrechter bevoegd verklaren van het geschil kennis te nemen.
4.2. De Gemeente moet binnenkort aanslagen OZB opleggen en moet dus weten waar zij aan toe is. De gevraagde voorziening is daarom spoedeisend.
4.3. In deze procedure zijn de publiekrechtelijke rechtspersonen gemeente Beuningen en provincie Gelderland partij, terwijl het gaat om een besluit van GS van de Provincie tot weigering van een door de raad van de Gemeente gevraagde ontheffing. Er is daarom niet helemaal aan te ontkomen dat partijen hierna soms als rechtspersoon, soms als bestuursorgaan worden aangeduid.
4.4. Ter beoordeling ligt voor het besluit van GS van 12 december 2006, waarin het verzoek van de Gemeente tot ontheffing voor het verhogen van het OZB-tarief voor 2007 met 11% boven het wettelijke maximum van 2,75%, is geweigerd. Een dergelijke verhoging is toegestaan als dat nodig is om te voorkomen dat de begroting voor het eerstvolgende jaar niet in evenwicht is en blijkens de meerjarenraming niet aannemelijk is dat in de eerstvolgende jaren een evenwicht tot stand zal worden gebracht (art. 220g lid 1 Gemeentewet). GS dienen daarvoor ontheffing te verlenen (lid 2). Daarbij komt aan hen beoordelingsvrijheid toe (lid 4 sub a).
4.5. De rechter moet een weigeringsbesluit als hier aan de orde met terughoudendheid toetsen. Toetssteen is of GS in redelijkheid hebben kunnen besluiten dat zich niet een situatie voordoet dat “de begroting voor 2007 niet in evenwicht is en blijkens de meerjarenraming niet aannemelijk is dat in de eerstvolgende jaren een evenwicht tot stand zal worden gebracht”.
4.6. De Gemeente heeft zowel in de begroting van 2007 als in de meerjarenraming 2008-2010 telkens een bovenwettelijke stijging van het tarief voor de OZB opgenomen. De aldus vastgestelde begrotingen voor 2007 en 2009 sluiten met geringe positieve saldi, die voor 2008 en 2010 met geringe negatieve saldi (de Provincie gaat overigens in haar “Beoordeling begroting 2007” uit van negatieve saldi in 2007 en 2009 en positieve saldi in 2008 en 2010; in de toelichting is echter aangegeven dat met een bedrag met een “-” een positief saldo is bedoeld). De Provincie heeft deze begrotingen niet voetstoots geaccepteerd en deze in feite gecorrigeerd, waarna zij tot de conclusie is gekomen dat de begrotingen ook zonder bovenwettelijke stijgingen van het OZB-tarief in evenwicht zijn. Voor zover er incidentele tekorten zijn, kunnen deze volgens de Provincie worden opgevangen door de reserves van de Gemeente.
4.7. De Gemeente verwijt de Provincie onder meer inconsistentie bij de beoordeling van de begroting voor 2007. Die inconsistentie manifesteert zich met name in een afwijkende beoordeling van het weerstandsvermogen van de Gemeente ten opzichte van de beoordeling van de begroting voor 2006, hoewel de situatie ten opzichte van het vorige jaar niet relevant is gewijzigd. Verder verwijt de Gemeente de Provincie dat deze het verzoek om ontheffing heeft getoetst aan oude beleidsregels, terwijl de Provincie al nieuw beleid had vastgesteld of dit hanteerde. Subsidiair stelt de Gemeente dat de Provincie het (bestaande) beleidskader onjuist heeft gehanteerd. Volgens de Gemeente is de weigering van de ontheffing om deze redenen onrechtmatig jegens haar.
4.8. De Provincie heeft geoordeeld dat de begrotingen voor 2006, resp. 2007 in evenwicht zijn, zodat de Gemeente niet onder preventief toezicht als bedoeld in art. 203 Gemeentewet Pro behoeft te worden gesteld. Dit betekent dat GS de begrotingen niet behoefden goed te keuren. De stelling van de Gemeente, dat GS de begroting hebben goedgekeurd en deze daarom in het kader van de beoordeling van de ontheffing niet meer kunnen corrigeren, gaat dus niet op.
4.9. De Provincie heeft in haar beoordeling op drie punten de financiële situatie van de Gemeente anders beoordeeld. In de eerste plaats heeft de Provincie geoordeeld dat de Gemeente de mogelijkheid heeft de uitgaven te beperken. De Gemeente heeft in de begroting voor 2007 een post van € 581.805 opgenomen ter realisering van “Wensen college”. Volgens de Provincie is voor de realisering van deze wensen slechts ruimte tot een bedrag van € 163.240, de bovenwettelijke stijging van de OZB weggedacht. Naar het oordeel van de Provincie dient de Gemeente de realisering van de wensen aan te passen aan de beschikbare financiële ruimte en mag zij niet, omgekeerd, de belastingopbrengsten afstemmen op de beleidswensen van de Gemeente.
4.10. Ter zitting heeft de Gemeente aangevoerd dat zij de afgelopen jaren een terughoudend beleid ten aanzien van de uitgaven heeft gevoerd en dat de door de Provincie bedoelde uitgaven urgent zijn. Het gaat blijkens de begroting 2007 om uitgaven in het kader van verkeer en vervoer (verkeerseducatie en parkeerregulering), onderwijs (nieuwbouw peuterspeelzaal), welzijn (o.a. speelruimteplan en een voorziening voor de voetbalclub De Hutgraaf), sociale voorzieningen, volksgezondheid en zorg (o.a. afbouw gesubsidieerde arbeid bij welzijnsinstellingen, opvoedingsondersteuning en minimabeleid) en algemene dekkingsmiddelen (o.a. uitbreiding van het gemeentehuis en invoering van een informatie- en automatiseringsplan).
4.11. Te oordelen naar de benaming van deze uitgavenposten en indeling door de Gemeente zelf in de rubriek “Wensen college” hebben GS in redelijkheid tot het oordeel kunnen komen dat de Gemeente deze uitgaven alleen dan mag doen, als deze kunnen worden gedekt door de beschikbare inkomsten en reserves en dat daarvoor geen bovenwettelijke verhoging van de OZB mag worden ingezet.
4.12. In de tweede plaats heeft de Provincie geoordeeld dat het weerstandsvermogen van de Gemeente voldoende is, zodat eventuele tegenvallers uit de reserves kunnen worden bekostigd. De Gemeente heeft erop gewezen dat de Provincie hierin inconsistent is, omdat deze het weerstandsvermogen ter gelegenheid van de beoordeling van de begroting voor 2006 nog als onvoldoende heeft aangemerkt. Volgens de Gemeente is de situatie sinds 2006 niet gewijzigd. Weliswaar is de woningbouw na een aantal jaren van stagnatie in 2006 weer op gang gekomen, maar de eventueel daarmee te behalen winsten zijn al in de cijfers van de Gemeente verwerkt: het levert geen financieel voordeel voor de Gemeente op. Ook de opmerking van de Provincie dat de zandwinning dichterbij komt, betekent niet dat de Gemeente daaruit nu meer opbrengsten kan genereren dan een jaar geleden.
4.13. De Provincie heeft daar tegenover gesteld dat het vooral om een risicoanalyse gaat. Naarmate de realisering van de woningbouw en van de zandwinning nadert, worden de risico’s dat de investeringen die de Gemeente daarin heeft gedaan tot verliezen zullen leiden, steeds kleiner. Omdat de woningbouwprojecten nu weer worden gerealiseerd en de start van de zandwinning dichterbij is gekomen, kan de risicoparagraaf volgens de Provincie verdwijnen. Dat heeft weer tot gevolg dat het weerstandsvermogen, dat voor 2006 nog als zwak werd gekwalificeerd, nu voldoende is.
4.14. Op basis van deze toelichting heeft de Provincie naar het oordeel van de voorzieningenrechter in redelijkheid tot de slotsom kunnen komen dat het weerstandsvermogen positief is.
4.15. In de derde plaats is de Provincie van oordeel dat de Gemeente bewust een tekort heeft gecreëerd door de korting op de rijksbijdrage voor bijstandsuitkeringen voor het volledige bedrag van ± € 400.000 op de begroting voor 2007 te laten drukken. Zij wijst erop dat andere Gelderse gemeenten ervoor hebben gekozen, dit verlies in latere jaren te nemen, omdat enerzijds deze korting pas in een laat stadium van de begrotingscyclus bekend werd en anderzijds omdat in de Tweede Kamer een motie is aangenomen, waarin de desbetreffende minister wordt verzocht de beslissing tot korting van de rijksbijdrage in heroverweging te nemen.
4.16. De Gemeente heeft daarover gesteld dat het juist blijk geeft van een gezond financieel beleid om het verlies te nemen in het jaar dat het wordt geleden. Niettemin geldt naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook voor dit aspect dat de beoordeling door de Provincie de marginale toets kan doorstaan. Daar komt bij dat de Gemeente zowel in de begroting voor 2007 als in de meerjarenraming 2008-2010 structureel een bovenwettelijke verhoging van de OZB heeft ingeboekt, terwijl de Provincie van oordeel is dat bovenwettelijke verhogingen van de OZB alleen incidenteel mogen worden ingezet. Ook dat standpunt kan de Provincie in redelijkheid innemen.
4.17. Uit de Beoordeling begroting 2006 blijkt dat er een interne notitie is, waaraan de begroting van de Gemeente voor 2006 is getoetst (zie het citaat in 2.4). Uit de beoordeling blijkt ook dat de Gemeente op basis van deze notitie in 2006 op inhoudelijke gronden in aanmerking zou komen voor een ontheffing (de ontheffing voor 2006 is weliswaar verleend, maar zonder een inhoudelijke toetsing, zie 2.2-3). De Gemeente stelt zich op het standpunt dat deze interne notitie het nieuwe toetsingskader voor beoordeling van ontheffingen vormt en dat de Provincie daarom ten onrechte het verzoek tot ontheffing heeft beoordeeld aan de hand van het Beleidskader uit 2004.
4.18. De Provincie heeft daar tegenover gesteld dat deze interne notitie is gehanteerd bij de beoordeling van de begroting voor 2006, maar daarna niet meer is gebruikt. De Provincie toetst begrotingen nog steeds aan het Beleidskader uit 2004. Dit een en ander is door de Gemeente niet weersproken, zodat het verwijt dat het ontheffingsverzoek van de Gemeente aan de verkeerde beleidsregels is getoetst, wordt verworpen.
4.19. Ten slotte stelt de Gemeente dat de Provincie het Beleidskader onjuist heeft toegepast. In de eerste plaats zou de Provincie het begrotingsresultaat ten onrechte hebben gecorrigeerd met uitgaven ten behoeve van de verwezenlijking van nieuw beleid. In de tweede plaats heeft de Provincie niet opgemerkt dat de Gemeente in de begroting voor 2007 een structureel tekort heeft bestreden met twee incidentele onttrekkingen uit de reserves, wat op grond van het Beleidskader niet is toegestaan. Ten derde dienen de kapitaallasten voor 100% in de begroting moeten worden opgenomen, terwijl de Gemeente dat maar voor 50% heeft gedaan.
4.20. Wat het eerste punt betreft ziet de voorzieningenrechter geen strijd met het Beleidskader. De Provincie is van oordeel dat de Gemeente de uitgaven voor het realiseren van de wensen van B&W dient te verlagen om de begroting in evenwicht te brengen. Dat is niet in strijd met het Beleidskader, waarin is vermeld dat een gemeente de uitgaven moet verlagen om te voorkomen onder preventief toezicht te worden gesteld, als bedoeld in art. 203 Gemeentewet Pro (zie ook het citaat in 2.9). Het tweede en derde punt betreffen gebreken aan de begroting voor 2007 die de Gemeente ter zitting zelf heeft geconstateerd en die tot dan toe niet door de Provincie zouden zijn opgemerkt. Tot de zitting heeft de Gemeente met de Provincie kennelijk geen open kaart gespeeld over deze zwakke plekken in haar begroting. Deze punten zullen in verder overleg tussen Gemeente en Provincie moeten worden opgehelderd. Omdat de Provincie er nog niet afdoende op heeft kunnen reageren, worden deze aspecten niet meegewogen bij de beoordeling van de vordering.
4.21. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de Provincie in redelijkheid heeft kunnen beslissen om de gevraagde ontheffing te weigeren, zodat de vordering van de Gemeente zal worden afgewezen.
4.22. Als de in het ongelijk gestelde partij zal zij in de kosten van deze procedure worden veroordeeld. Aan de zijde van de Provincie worden deze kosten begroot op:
Vast recht € 251,00
Salaris procureur € 816,00
Totaal € 1.067,00
5. De beslissing
De voorzieningenrechter
5.1. wijst de gevraagde voorziening af,
5.2. veroordeelt de Gemeente in de kosten van deze procedure, aan de zijde van de Provincie bepaald op € 1.067,00.
Dit vonnis is gewezen door mr. F.J. de Vries en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van de griffier mr. I.A. van Gemert op 21 februari 2007.