Uitspraak
Rechtbank Arnhem
Sector bestuursrecht
Reg.nr.: Awb 03/1683
UITSPRAAK
ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
A,
wonende te Z, eiseres,
en
het bestuur van de stichting William Schrikker Stichting,
te Amsterdam (Zuid-Oost), hierna ook aan te duiden als WSS of verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 18 juli 2002.
2. Procesverloop
Verweerder is belast met de voogdij over de minderjarige kinderen B en C (hierna: de kinderen) die tussen 1993 en 2001 in het pleeggezin van eiseres verbleven. In juli 2001 zijn de kinderen ondergebracht bij het gezin van hun onderwijzeres, mw. D. Omstreeks januari 2002 heeft verweerder besloten de kinderen terug te plaatsen bij eiseres. Aan die beslissing is geen uitvoering gegeven.
Op 8 april 2002 is namens eiseres aan verweerder verzocht de kinderen daadwerkelijk terug te plaatsen in haar pleeggezin. Bij brief van
17 april 2002 heeft verweerder nadere voorwaarden gesteld aan de terugplaatsing. Nadat eiseres had verzocht om een appellabel besluit tot terugplaatsing, heeft verweerder bij beslissing van 17 mei 2002 onder meer aangegeven dat de terugplaatsing afhankelijk is van nadere ontwikkelingen en dat ter zake nog geen tijdstraject is gepland.
Tegen deze beslissing heeft W. Selders, werkzaam bij de Nederlandse Vereniging voor Pleeggezinnen, namens eiseres op 30 mei 2002 bezwaar gemaakt bij verweerder.
Bij besluit van 18 juni 2002 heeft de directeur a.i. van verweerder dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Namens eiseres is tegen dat besluit op 26 juni 2002 beroep ingesteld bij de rechtbank, welk beroep op 1 september 2002 is aangevuld.
Bij beslissing van 8 juli 2002 heeft verweerder eiseres medegedeeld dat de kinderen niet bij haar worden teruggeplaatst. Bij nieuwe beslissing op bezwaar van 18 juli 2002 heeft verweerder (opnieuw) besloten tot niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van 30 mei 2002.
Verweerder heeft op 15 november 2002 een verweerschrift ingediend.
Het beroep van eiseres is ingeschreven bij de sector bestuursrecht onder zaaksnummer Awb 02/2088. Bij brief van 10 april 2003 is partijen bericht dat niet de sector bestuursrecht maar de sector familierecht bevoegd is het beroep te behandelen. Het dossier is naar die sector doorgestuurd en voormelde inschrijving is ongedaan gemaakt.
Nadien is namens eiseres met klem aangedrongen op behandeling van het beroep door de sector bestuursrecht. Vervolgens is besloten de zaak te verwijzen naar de meervoudige kamer van de sector bestuursrecht, waar de zaak is ingeschreven onder nummer 03/1683.
Het beroep is behandeld ter zitting van 15 september 2003. Namens eiseres was aldaar W. Selders, voornoemd, aanwezig. Verweerder heeft zich ter zitting niet doen vertegenwoordigen. Op 15 oktober 2003 is de termijn voor de uitspraak met zes weken verlengd.
3. Overwegingen
Gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 januari 1995, JB 1995/101, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit als beslissing op bezwaar een publiek-rechtelijke rechtshandeling is, zodat de sector bestuursrecht bevoegd is van het geschil kennis te nemen.
De rechtbank stelt verder voorop dat met het besluit van 18 juli 2002 kennelijk is beoogd het eerdere besluit van 18 juni 2002 in te trekken en dit te vervangen door een bevoegd genomen besluit. Mede gelet op de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb wordt het beroep geacht te zijn gericht tegen het besluit van 18 juli 2002.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
In het bestreden besluit van 18 juli 2002 heeft verweerder het bezwaar tegen zijn beslissing van 17 mei 2002 niet-ontvankelijk verklaard omdat eiseres geen belang meer zou hebben bij voortzetting van de proce-dure. In de beslissing van 17 mei 2002 had verweerder aangekondigd (kort weergegeven) dat de oorspronkelijk bij eiseres en naderhand elders geplaatste pleegkinderen weer bij haar teruggeplaatst zouden worden, maar dat gezien het feit dat eerst nog een aantal afspraken moesten worden gemaakt nog geen tijdspad uitgezet kon worden. In het bezwaarschrift van 30 mei 2002 had de gemachtigde van eiseres met name tegen dat laatste aspect geprotesteerd: hij meende dat eiseres in een onduidelijke positie kwam te verkeren en verzocht vernietiging c.q. aanvulling van het besluit met een aantal duidelijk omschreven voorwaarden en termijnen.
Inmiddels had het pleeggezin waar de kinderen tussentijds waren geplaatst, de familie D, nadat het op de hoogte was gesteld van het besluit van verweerder om de kinderen weer terug te plaatsen bij eiseres, een klacht daartegen ingediend bij de interne klachten-commissie van verweerder. Bij brief van 18 juni 2002 heeft verweerder aan (de gemachtigde van) eiseres meegedeeld dat op grond van de uitspraak en het advies van de interne klachtencommissie besloten was een externe deskundige aan te stellen als case-manager met als taak een besluit te nemen over de toekomstige plaatsing van de kinderen. Deze case-manager was inmiddels benoemd en haar was gevraagd ten behoeve van de directie een besluit over de toekomstige plaatsing van de kinderen voor te bereiden. Op grond van deze ontwikkeling werd eiseres in dezelfde brief medegedeeld dat zij geen belang meer had bij voortzetting van de procedure en dat haar bezwaar derhalve niet ontvankelijk werd verklaard.
In het onderhavige geval gaat het inhoudelijk om de vraag waar twee pleegkinderen geplaatst moeten worden. Procedureel is aan de orde de vraag of de besluitvorming daarover aan alle daaraan te stellen eisen voldoet. In het beroepschrift d.d. 1 september 2002 wordt door de gemachtigde van eiseres (kort gezegd) met name geklaagd over de onzorgvuldigheid in de procedure, de onduidelijkheid in de organisatiestructuur van verweerder en de verwarring over de bevoegdheden.
Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres gewezen op het feit dat naast de WSS als (gezins)voogdij-instelling ook bestaat een stichting met de naam “Voorziening voor Pleegzorg van de William Schrikker Stichting” en dat het bestuur en de directie van beide stichtingen een personele unie vormen; de bepalingen over bestuur en directie in de statuten van beide stichtingen zijn ook identiek. Eén en ander blijkt uit het uittreksel van beide stichtingen uit het register dat wordt gehouden bij de Kamer van Koophandel en Fabrieken te Amsterdam.
Bestuur en directie geven bij het naar buiten brengen van besluiten, zo heeft de gemachtigde van eiseres betoogd, niet (altijd even duidelijk) aan namens welke rechtspersoon het besluit is genomen. Ook in de onderhavige zaak bestaan daarover twijfels. Eiseres mag in de visie van haar gemachtigde niet de dupe worden van die op het conto van verweerder te schrijven onduidelijkheid.
Blijkens de statuten heeft WSS (opgericht 21 april 1970) tot doel “de duurzame verzorging en begeleiding van voornamelijk minderjarigen die als gevolg van een stoornis en/of beperking mogelijk een blijvende handicap ondervinden in hun ontwikkeling tot zelfstandigheid”. Zij tracht dit doel te bereiken door ondermeer de uitoefening van de voogdij over deze minderjarigen, het verlenen van leiding en bijstand aan patroons en gezinsvoogden en het verlenen van nazorg.
De Voorziening voor Pleegzorg (opgericht 8 juni 1993) stelt zich ten doel “de verzorging en begeleiding in gezinsverband van voornamelijk minderjarigen die als gevolg van een stoornis en/of beperking mogelijk een blijvende handicap ondervinden in hun ontwikkeling tot zelfstandigheid”. Zij tracht dit doel te bereiken door ondermeer het (doen) realiseren van verzorging en opvoeding in gezinsverband, het begeleiden van de bij de plaatsing betrokken partijen en het geven van advies, consultatie en scholing met betrekking tot pleegzorg.
Uit de stukken blijkt dat op 15 februari 1993 de WSS bij beschikking van de kantonrechter te Arnhem is benoemd tot voogd over de minderjarigen
- B, geboren op (..) te Y, en
- C, geboren op (..) te Y.
Gezien de bewoordingen van de beschikking, de aard van de benoeming, de doelstellingen van de beide stichtingen en de datum van oprichting van de Voorziening voor Pleegzorg staat buiten kijf dat hier slechts bedoeld kan zijn WSS als voogdij-instelling. Uit niets blijkt dat de Voorziening voor Pleegzorg de positie van WSS als voogd (nadien) heeft overgenomen.
Deze benoeming maakt ook dat de rechtsbetrekking tussen WSS en de beide minderjarigen geheel van civielrechtelijke aard is en wordt beheerst door de bepalingen van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW). Kort gezegd: WSS heeft het gezag over de beide minderjarigen met alle daaraan door de wet (titel 14 van Boek 1 BW) verbonden (rechts)gevolgen.
Ingevolge artikel 1:302 BW Pro kan de rechter de voogdij (één van de vormen waarin het wettelijk vereiste gezag over een minderjarige wordt uitgeoefend) opdragen aan een voogdij-instelling en ingevolge artikel 1:303 BW Pro gelden voor een rechtspersoon-voogd dezelfde regels als voor een natuurlijk persoon-voogd. Artikel 1:305 BW Pro bepaalt dat de rechtspersoon-voogd de Raad van de Kinderbescherming op de hoogte houdt van de plaats waar het kind verblijft als het uit huis is geplaatst.
De gemachtigde van eiseres heeft omstandig betoogd dat het besluit van verweerder om de beide kinderen niet meer bij haar terug te plaatsen een besluit is van de Voorziening voor Pleegzorg en dat deze Voorziening voor Pleegzorg een orgaan is dat met overheidszorg is belast omdat het met uitsluiting van anderen kinderen in een pleeggezin plaatst en dus een bestuursorgaan is op grond van artikel 1:1, lid 1 onder b, Awb. Volgens de gemachtigde van eiseres vindt de primaire beslissing (en ook het door eiseres ingediende beroep) zijn grondslag in het bepaalde in de artikelen 39 en 40 van de Wet op de Jeugdhulpverlening (hierna: Wjhv).
De gemachtigde van eiseres ziet hierbij echter over het hoofd dat de Voorziening voor Pleegzorg in het kader van de Wjhv moet worden beschouwd als een uitvoerder die een voorziening voor jeugdhulpverlening (i.c. pleegzorg) in stand houdt (zie artikel 1, lid 1 onder c, d en g, in combinatie met artikel 1, lid 2 onder a Wjhv), terwijl WSS in het kader van deze wet als een plaatsende instantie kan worden aangemerkt (artikel 1, lid 1 onder i en o, in combinatie met artikel 27, lid 3 onder a, en artikel 60, lid 1 onder a, Wjhv). Van belang is daarbij te wijzen op artikel 27, lid 4, in combinatie met artikel 29, lid 1 onder a, Wjhv, waarin is bepaald dat het de plaatsende instantie is die bevoegd is om vast te stellen welke (vorm van) hulpverlening voor de jeugdige aangewezen is te achten en, in het verlengde daarvan, op artikel 29, lid 1 onder b, waarin de plaatsende instantie beslist (na evaluatie) over de voortzetting van de hulpverlening en de vorm waarin dat moet geschieden. Een uitvoerende instantie heeft zich naar de beslissingen van de plaatsende instantie te voegen.
Voorts dient nog te worden opgemerkt dat artikel 60, lid 1 onder a, Wjhv met zoveel woorden verwijst naar artikel 1:302 BW Pro (hierboven genoemd) als basis voor een instelling om aanvaard te worden als voogdij-instelling (en daarmee als plaatsende instantie) in het kader van de wet.
De door de gemachtigde van eiseres genoemde artikelen 39 en 40 Wjhv kunnen niet als grondslag voor de beslissing van 17 mei 2002 worden aangemerkt. Niet in de visie waarin (het bestuur van) WSS als beslissingsbevoegde instantie wordt aangemerkt, maar evenmin in de visie van de gemachtigde van eiseres, waarin (het bestuur van) de Voorziening voor Pleegzorg de beslissing zou hebben genomen. Deze artikelen staan in hoofdstuk VI van de wet, dat gaat over de subsidiëring van activiteiten op het gebied van jeugdhulpverlening, en geven regels voor de financiering van pleegzorg, één van de vormen van jeugdhulpverlening. De financiën zijn hier echter niet aan de orde.
Terugkomend op het in concreto voorliggende bezwaar en beroep komt de rechtbank tot de volgende conclusies.
Het bezwaar heeft betrekking op een beslissing van het bestuur van WSS en niet op een beslissing van het bestuur van de Voorziening voor Pleegzorg. De (primaire) beslissing van WSS is gelijk te stellen met een beslissing tot uithuisplaatsing als bedoeld in artikel 1:305, lid 1, BW en is derhalve gebaseerd op de burgerrechtelijke gezagsverhouding die tussen WSS en de kinderen bestaat omdat WSS met de voogdij over de kinderen is belast. Dit staat los van het feit dat WSS als voogdij-instelling ook in het kader van de Wjhv bepaalde rechten en verplichtingen heeft.
Op grond van het bepaalde in artikel 808 van Pro het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (hierna: Rv) worden alle zaken betreffende minderjarigen die bij de rechtbank aanhangig worden gemaakt (met uitzondering van die betreffende levensonderhoud), behandeld door de kinderrechter. Eiseres kan als een persoon in wiens gezin de kinderen geruime tijd zijn verzorgd en opgevoed, op grond van het bepaalde in artikel 811 Rv Pro beschouwd worden als belanghebbende.
In die hoedanigheid heeft zij dan ook toegang tot (procedures voor) de kinderrechter. Dat zij die toegang heeft blijkt ook uit het bepaalde in artikel 1:336a BW (een situatie die heel erg lijkt op hetgeen thans aan de orde is): indien een minderjarige met toestemming van de voogd langer dan een jaar in het gezin van een ander is verzorgd en opgevoed kan de voogd geen wijziging brengen in de verblijfplaats van de minderjarige dan met toestemming van die ander. Indien die ander daarvoor geen toestemming geeft kan de rechtbank (= kinderrechter) vervangende toestemming verlenen, indien dat in het belang van de minderjarige wordt geacht.
De Voorziening voor Pleegzorg heeft als uitvoerende instantie geen beslissingsbevoegdheid met betrekking tot de kinderen en kan slechts op het punt van de organisatie en de financiering van de pleegzorg aangesproken worden. Dat is hier niet aan de orde.
Het bovenstaande leidt ertoe dat eiseres niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard in haar bezwaar, niet omdat zij geen belang (meer) heeft bij de procedure, maar omdat het bij de beslissing van 17 mei 2002 gaat om een rechtshandeling naar burgerlijk recht. Er is derhalve geen sprake van besluit in de zin van artikel 1:3 Awb Pro. Verweerder heeft, zij het op onjuiste gronden, terecht besloten het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren.
Nu verweerder het bezwaar van eiseres op onjuiste gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard, kan niet worden gezegd dat eiseres ten onrechte beroep bij de rechtbank heeft ingesteld. De rechtbank acht daarom termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb en verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 644,- aan kosten van verleende rechtsbijstand. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken. Voorts dient verweerder om dezelfde reden te worden veroordeeld tot vergoeding van het griffierecht.
Voor dit geding ten overvloede overweegt de rechtbank voorts als volgt.
De rechtbank kan zich niet aan de indruk onttrekken dat verweerder bij haar besluitvorming onvoldoende acht heeft geslagen op de belangen van eiseres. Niet alleen heeft verweerder in de periode tussen 17 mei 2002 en 18 juli 2002 haar standpunt volledig ten nadele van eiseres gewijzigd, ook is die wijziging nog eens gebaseerd op de uitkomst van een interne klachtenprocedure waar de belangen van eiseres rechtstreeks aan de orde waren (naar verweerder zonder meer duidelijk moet zijn geweest), maar waar zij geen enkele inbreng heeft gehad. Ook de motivering “dat eiseres geen belang (meer) heeft bij voortzetting van de procedure” roept vraagtekens op: eiseres is in alle stadia van het geding te beschouwen als belanghebbende die recht heeft op een behoorlijke waardering van haar positie, ook als bij de waarborging daarvan niet de juiste weg wordt bewandeld.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644,- en wijst de WSS aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
bepaalt voorts dat de WSS het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 109,- aan haar vergoedt.
Aldus gegeven door mr. J.J. Penning als voorzitter, mrs. H.J.T. Blom en W.F. Bijloo als rechters en in het openbaar uitgesproken op
in tegenwoordigheid van mr. E.M. Vermeulen als griffier.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen zes weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019,
2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op:
Coll: